閆斐/文 2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）正式出臺。《規劃綱要》從規劃背景、總體要求、空間佈局等十一個方面，回應各方期待和訴求的同時，對未來近20年粵港澳大灣區的建設發展進行了總體部署，指明瞭區域未來經濟、社會、生態、制度等諸多領域努力的方向。
根據規劃，粵港澳大灣區包括香港、澳門、廣州、深圳等珠三角九市在內，整體區位優勢顯著、自然環境得天獨厚，作為中國改革開放最前沿，長期以來是中國市場化程度和國際化水平最高、私營經濟活力最強、創新驅動發展全國領先的重要區域之一。據統計，該區域以不到全國1%的土地面積、5%的人口創造了全國約12%的GDP。不僅如此，粵港澳大灣區毗鄰中國新近成立的全國最大全域性自貿區——海南自貿區，而且是國家“一帶一路”倡議中建設21世紀海上絲綢之路戰略的重要區域性節點，《規劃綱要》特別就該區域如何為“一帶一路”建設提供有力支撐進行了規劃部署，在中國未來整體國家戰略中的重要性不言而喻。作為繼美國紐約灣區、舊金山灣區、日本東京灣區之後，即將崛起的又一具有世界影響力的灣區，粵港澳大灣區無疑將對全球產業格局調整、包括資本、技術、人才等資源要素流動及世界城市群的分佈都將產生深遠影響，未來發展空間和潛力極具想象力。
一般認為，世界三大灣區經濟普遍經歷了包括港口經濟、工業經濟、服務經濟和創新經濟四個發展階段。當前，粵港澳大灣區正處於由港口經濟、工業經濟發展階段向服務經濟、創新經濟發展階段邁進的過程中。可以說，建設粵港澳大灣區，不是簡單的區域一體化戰略和對外開放戰略的合併、升級版，而是決策者在改革開放四十年的新起點上，在經濟發展模式轉型、內外聯動進一步擴大開放、全面深化改革過程中，以更高起點、更高標準、更廣視野所提出的一項極富遠見、膽識和魄力的歷史使命。
從2015年《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》中相關概念的首次提出，到2016被寫入國家“十三五”規劃再到2017年被寫入《政府工作報告》並進一步上升為國家戰略，至如今《規劃綱要》的正式出臺，僅用了短短不到四年時間。整體歷時之短、推進節奏之快，從國家到地方響應的積極性和支持力度之大，實屬罕見。
總體而言，《規劃綱要》對粵港澳大灣區高起點、高標準、高規格的定位符合各方預期，但後續相關政策措施出臺的頻率和力度或將是空前的；對此，從《規劃綱要》提及的高頻詞和建設目標關鍵時間節點，可見一斑。
一方面，《規劃綱要》多次提及“合作”、“創新”、“科技”、“金融”、“市場”、“人才”和“改革”，多次使用“世界級”、“全球影響力”、“先行先試”等表述[1]，例如建設世界級城市群、世界級機場群、世界級旅遊目的地，以深圳、東莞為核心在珠江東岸打造具有全球影響力和競爭力的電子信息等世界級先進製造業產業集群等，以及包括加快制度創新和在技術移民、跨境資金管理、人民幣跨境使用、資本項目可兌換等方面的先行先試。
另一方面，規劃建設目標總體時間緊、任務重，相關投資密度和建設進度不容低估。《規劃綱要》在對粵港澳大灣區規劃發展目標的表述中，提到兩個重要的時間點：2022年和2035年，大致分別對應近期和遠期目標。我們預計，近期將主要以基礎設施投資、產業結構調整、生態建設保護為主，尤其是重大工程項目的建設規模和建設進度或將得到優先保障；遠期，隨著要素的持續流入、資源優化再配置的效用逐漸顯現，政策紅利的逐漸釋放，整體建設將更加聚焦內生髮展動力的培育、產業格局的調整、制度與規則的完善以及區域內部協同整合等效用的發揮和提升。
圖 1 《規劃綱要》中熱門關鍵詞提及頻次
《規劃綱要》的正式出臺，標誌著新一輪國內區域發展資源競爭的序幕已經開啟，未來國內區域和城市群之間既有經濟發展水平、規模的格局和座次將被打破，得以重塑。與要素流向轉變、資源重新配置、技術創新變革、區域發展格局重塑相伴隨的，是未來區域間在投資機會、產業集聚、行業發展、商業模式、盈利能力的變遷。鑑於粵港澳大灣區在經濟規模、產業基礎、市場化水平、資源環境、對外開放度、可持續發展潛力等諸多方面的顯著優勢和巨大潛力，我們不得忽視該區域可能產生的強大“虹吸效應”對未來其他區域經濟、社會資源要素流向的顯著調整和重新配置，包括資本、勞動力、技術創新、制度變革紅利等對中長期經濟增長至關重要的因素，將在全國範圍內得到重新配置，由此帶來消費、投資、公共服務、企業發展機會等在區域分佈上的此消彼長、興衰更迭。
我們認為，粵港澳大灣區有望在國內率先實現發展動能的轉換、產業結構的升級和長期綠色可持續發展。根據《規劃綱要》，粵港澳大灣區的戰略定位為充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示範區、宜居宜業宜遊的優質生活圈。《規劃綱要》提出粵港澳大灣區要建設內地與港澳深度合作示範區，不斷探索協調協同發展新模式，深化珠三角九市與港澳全面務實合作，促進人員、物資、資金、信息便捷有序流動，構建開放型融合發展的區域協同創新共同體、共建高水平的協同創新平臺等目標任務。伴隨著後續要素流入，尤其是區域內部包括基礎設施、資源要素、制度規則的互聯互通，將有力推動區域內整體資源配置效率的顯著提升和包括範圍經濟、規模經濟、協同效應的充分發揮；此外，通過全面提升對外開放水平、制度創新與改革紅利等諸多因素，也將有力推動粵港澳大灣區中長期經濟可持續增長和繁榮。
事實上，近年來，國內多個區域發展規劃都不同程度上提出了創新驅動發展的理念，但與粵港澳大灣區“建設具有全球影響力的國際科技創新中心”之定位處於同一層級、具有相當影響力且未來可能相互間構成一定競爭關係的，或許只有提出要“建設具有全球影響力的科技創新中心”的上海。相較而言，雄安新區和北京市相關定位分別為建設“全國創新驅動發展引領區”和“全國科技創新中心”。可以說，國家戰略定位上的區別，一定程度有助於緩減區域間未來可能形成的同質化、無序競爭。
我們認為，未來10-20年，粵港澳大灣區有望全面超越長三角、京津冀，成為中國面積最大、人口最多、市場化水平最高、創新研發能力最強、國際化程度最高、經濟最具活力的最重要國家戰略發展區域；與此同時，從國家到粵港澳三方在宏觀頂層設計、制度創新、對外開放、產業發展和企業支持等方面一系列重磅、區域內獨享的重磅政策優惠措施，在密度、力度、廣度和優先級等方面或將都是空前和首屈一指的，未來想象空間巨大。這既是灣區自身擁有的區位優勢、要素稟賦、發展基礎決定的，也是粵港澳大灣區在國家總體戰略規劃部署中的重要地位決定的，是大勢所趨。
當然，我們必須認識到，粵港澳大灣區建設蘊含巨大發展機遇和發展空間潛力的背後，所面臨的諸多方面挑戰或許也是空前的。
首先，最大的挑戰可能來自於《規劃綱要》所提出的宏大而繁重的建設目標任務與未來建設能力、建設進度以及政策實際成效間可能出現的差距，加之產業結構調整可能出現的相對滯後，粵港澳三地不同制度法律規則框架下協同效應發揮所面臨的現實約束，以及對國際優質資源要素的吸引力和凝聚力提升不足等，都需要引起足夠的重視。
圖 2 《規劃綱要》中具體建設任務與目標有關的關鍵熱詞出現頻次
例如，除了建設具有全球影響力的國際科技創新中心之戰略定位，《規劃綱要》還提出粵港澳大灣區要建設包括具有重要影響力的國際交通物流樞紐和國際文化交往中心、製造業創新中心和企業技術中心、大數據中心、國際化城市新中心、新型國際貿易中心、國際高端航運服務中心、全球研發中心、區域醫療聯合體和區域性醫療中心，在香港建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心、內地企業的資本運作中心及企業財資中心、大灣區綠色金融中心、區域知識產權貿易中心以及包括物流及供應鏈管理應用技術、紡織及成衣、資訊及通信技術、汽車零部件、納米及先進材料等在內的五大研發中心，強化香港國際資產管理中心及風險管理中心功能，將香港發展成為大灣區高新技術產業融資中心，在澳門建設世界旅遊休閒中心、葡語國家人民幣清算中心、文化交流中心、食品集散中心以及中國與葡語國家青年創新創業交流中心等。
對此，2月21日由粵港澳三地共同舉辦的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》宣講會上，粵港澳大灣區建設領導小組辦公室林念修副主任也表示，粵港澳大灣區建設涉及一國、兩制、三個關稅區、三種貨幣，無論是國際、國內都沒有可資借鑑的經驗，是一項具有開創性、探索性的事業，頭緒多、任務重、難度大。中國與全球化智庫（CCG）發佈的一份報告指出，儘管與國際著名灣區相比，粵港澳大灣區港口集群優勢領先、國際化綜合樞紐地位明顯，但依然面臨包括人才聚集力相對較弱，創新平臺載體數量較少，大灣區人才國際化程度偏低，國際競爭力不強，科技創新投入強度和產出不高，產業結構亟待升級等諸多挑戰，而這些挑戰任何一項都難以在短期內一蹴而就或者畢其功於一役，在短期建設目標既定和各方高期待背景下，壓力和挑戰不容忽視。
其次，儘管國家層面在各區域戰略規劃制定過程中，對不同區域發展定位進行了錯位競爭的考慮，但客觀而言，經濟資源要素、政策紅利等在既有不同層級、區塊劃分、目標定位的區域發展戰略間難免出現一定程度競爭的事實，可能引致粵港澳大灣區未來實際發展和政策效果不及預期的風險，併成為影響戰略定位和最終目標實現的主要誘因。回顧過去二十年，從國家層面的西部大開發、東北振興戰略、中部崛起戰略、長江經濟帶，到省市層面的川渝經濟區、中原城市群、北京城市副中心、天津濱海新區、西鹹新區等，一系列高規格、高定位的區域發展戰略層出不窮的背後，是部分規劃最終落實和發展結果不盡如人意甚至遠低於預期的現實。儘管造成這一局面與區位、自然條件、要素稟賦、產業基礎、資金和勞動力要素流動、政策力度等諸多方面因素密切相關，但相關風險和教訓不得不引起重視，引以為鑑。
再次，儘管粵港澳大灣區未來在產業升級、城市結構變遷、擴大開放和輻射帶動周邊區域發展等方面，或將表現出與世界其他成熟灣區的一些共性，從而可以有相關國際上的成功經驗進行學習借鑑；粵港澳大灣區自身的獨特性，尤其是灣區內“一國兩制”的特殊性，境內外經濟發展水平、市場環境、商業模式、人員流動、法律法規等諸多領域的巨大現實差異，又使得所面臨的挑戰可能也是史無前例的。在沒有現成可參照的成熟經驗背景下，走一條不同於世界其他灣區的發展路徑或將成為必然。
總之，建設粵港澳大灣區，是中國實施“一帶一路”國家戰略、推動經濟高質量發展、促進全面對外開放和構建新型區域合作與一體化發展進程中的重要探索。粵港澳大灣區自身得天獨厚的區位優勢、要素稟賦和發展基礎，與高起點、高層次、高標準的戰略定位和目標任務，共同決定了該區域未來發展的無限潛力，而各方的智慧、耐心、膽識和魄力，將成為我們把握機遇、克服挑戰並最終走向成功的關鍵。
（作者系經濟觀察報宏觀經濟研究院特約研究員，經濟學博士。本文僅代表個人觀點）
[1] 其中，《規劃綱要》累計提及“合作”168次、“創新”134次、“科技”72次、“金融”62次、“市場”41次、“人才”39次、“改革”31次，累計“世界級”10次、“全球影響力”3次、“先行先試”4次等。
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