為進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府職能，中辦、國辦《關於創新政府配置資源方式的指導意見》（中辦發〔2016〕75號）明確要求，對那些適宜市場化配置的公共資源，要充分發揮市場機制作用，遵循價值規律，建立市場競爭優勝劣汰機制，實現資源配置效益最大化和效率最優化；對那些不完全適宜市場化配置的公共資源，要在一定範圍內引入競爭規則，充分體現政府配置資源的引導作用，以實現政府與市場機制的有效結合；對那些確實需要行政配置的公共資源，要遵循規律，注重運用市場機制和方法，實現更有效率的公平性和均等化，以促進經濟社會持續健康發展。
一、公共資源配置與組織方式概述
政府配置資源即公共資源，是政府代表全民對社會經濟活動中的人力、物力和財力等基本物質條件、要素進行分配與佈局，以滿足社會經濟可持續發展需求。《關於創新政府配置資源方式的指導意見》中，僅對“物力”中的自然資源、經濟資源和社會事業資源等三類公共資源提出了配置指導意見，配置目標為：
1.自然資源。以建立產權制度為基礎，實現資源有償獲得和使用。
2.經濟資源，即金融類和非金融類經營性國有資產。突出國有資本的內在要求，明確委託代理關係的制度安排，建立健全國有資本形態轉換機制。
3.社會事業資源，即非經營性國有資產。引入市場化手段和方法，實現更有效率的公平性和均等化，促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。
（一）公共資源配置方式
一般地，資源配置方式有兩種。一是市場自由調節配置資源，二是行政配置資源，當然，這兩者也可以有效結合，即在一定範圍或程度上的採用市場配置資源。那麼，哪些資源可由市場自由調節配置，哪些又必須由行政配置？這實際上是正確劃分政府與市場的邊界，深化行政體制改革的一項基礎性工作。對此，中辦、國辦《關於創新政府配置資源方式的指導意見》中，對資源配置明確要求：
1.適宜市場化配置的公共資源，其配置目標是實現資源配置效益最大化和效率最優化，其配置方式是遵循價值規律，建立市場競爭優勝劣汰機制，即完全發揮市場在資源配置中的決定性作用。
2.不完全適宜市場化配置的公共資源，其配置目標是效益、效率與公平兼顧，配置方式是一定範圍或一定程度上引入競爭規則，即由政府在配置過程引入市場機制在一定範圍內組織競爭，發揮市場在資源配置中的決定性作用。
3.確需行政配置的公共資源，其配置目標是實現更有效率的公平性和均等化，配置方式是依法編制《行政配置資源目錄》，即政府遵循科學配置規律，對目錄中的資源運用市場機制實現資源配置。
以上三類資源配置結果，需要政府對資源配置進行宏觀調控，對配置過程、結果進行有效監督與管理，建立資源配置績效考核機制，科學評估其配置結果，以及資源配置結果的動態處置機制，以實現配置結果有利於經濟發展，增進民生福祉。
（二）公共資源市場化配置的組織方式
依法組織公共資源配置，實現優化的資源配置結果是資源配置宗旨，也是深化經濟體制改革的一項目標。政府公共資源市場化配置的組織方式，包括公開招標、邀請招標、拍賣拍買、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、租賃、掛牌交易、政府與社會資本合作PPP、特許經營、政府購買服務等組織方式。對此，全國人民代表待會及其常務委員會已先後頒佈了《反不正當競爭法》、《拍賣法》、《招標投標法》、《政府採購法》等法律，以及國務院一些行政法規，明確了公共資源配置程序和相關當事人責權利。這當中：
1.公開招標，是指資源配置人在國家指定的信息媒介以招標公告的方式邀請非特定的潛在投標人參加投標競爭的一種經濟行為，受《反不正當競爭法》、《政府採購法》、《招標投標法》等法律約束。
2.邀請招標，是指資源配置人從符合相應資格條件的潛在投標人中依法確定3家以上投標人，並以投標邀請書的方式邀請其參加投標競爭的一種經濟行為，受《反不正當競爭法》、《政府採購法》、《招標投標法》等法律約束。
3.拍賣，是指資源配置人以公開多輪競價的方式，將特定的物品或財產權利轉讓給最高應價者的一種交易方式；拍買又稱逆向拍賣，指通過多輪競價支付最低價而將特定的物品或財產權利轉讓給自己的一種經濟行為，受《拍賣法》、《反不正當競爭法》、《政府採購法》等法律約束。
4.競爭性談判和競爭性磋商，是指資源配置人從符合相應資格條件的市場供給人中邀請三家以上的供給人進行技術、商務談判，並要求所有參與談判的
供給人進行最終報價，確定成交人的一種經濟行為，受《政府採購法》、《反不正當競爭法》等法律約束。
5.詢價，是指資源配置人從符合相應資格條件的市場供給人中邀請三家以上的供給人一次報出不得更改的價格，確定成交人的一種經濟行為，受《政府採購法》、《反不正當競爭法》等法律約束。
6.租賃，是指資源配置人將其擁有的某種物品交與承租人使用，承租人由此獲得在一段期限內該物品使用權，併為所獲得的使用權向出租人支付一定費用，俗稱租金的一種經濟行為。
7.掛牌交易，是指資源配置人發佈掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓的交標的交易條件在依法指定的資源交易場所掛牌公佈，接受競買人的報價申請並更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定資源使用人的一種經濟行為。例如，國有土地使用權等國有資產出讓過程中，為了避免價值流失經常採用的掛牌交易這種方式。當參與土地使用權競買的人在三個以上時，可以採用公開招標、拍賣等交易方式確定土地使用權擁有人；當有兩個競買人時，採用拍賣方式確定土地使用權擁有人；當只有一個競買人時，所有權人宣佈這一競買人獲得土地使用權。
8.政府與社會資本合作，又稱公共資本與私營資本合作PPP，是指政府在提供公共產品和公共服務過程中與私營部門合作，由私營部門提供公共產品或公共服務，實現降低全生命週期成本和提高公共服務質量效率的一種經濟行為，主要用於政府依法須提供的基礎設施和公共事業領域。
9.特許經營，一般分為兩大類。一類是政府經營權特許，另一類是商業經營權特許。公共資源配置中的特許經營屬於第一大類，即經營政府經營權特許，其特點是私營部門依法獲得公共設施經營權，及政府特許權，進而提供向社會公共產品或者公共服務。
注意，政府與社會資本合作PPP與特許經營是兩種概念類似但有著本質區別的資源配置形態：
政府與社會資本合作，是政府依法採取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則簽訂合作協議後，由社會資本依據其協議向社會提供公共產品與公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本方支付其投資回報的一種方式，遵從《民法總則》的自願、公平、誠信、公序良俗和有利於節約資源、保護生態環境等基本原則。與此相對，特許經營不是政府與社會資本合作PPP，因為合同雙方主體，即政府與特許經營者的法律地位不平等，是基於政府代表國家行政審批產生的一種政府經營權特許行為。《行政許可法》第十二條規定，對有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項的，以及提供公眾服務並且直接關係公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項可以實行行政許可審批制度。故此，這裡的“特許經營”，即行政機關依據《行政許可法》第十二條對特別賦予“經營”者特定權利事項的特許結果，這也正是新修訂的《行政訴訟法》第十二條（十一）明確規定的，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議而提起訴訟的，人民法院應當受理的直接緣由，因為既然是政府經營權特許，政府與經營者的法律地位就不平等，特許經營權事項發生爭議，當然只能按行政訴訟而非民事訴訟處理。
10.政府購買服務，是指政府為發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，並由政府根據合同約定向其支付費用的一種經濟行為，包括基本公共服務清單中的服務內容、政府履職所需輔助性事項等那些適宜由社會力量承擔的服務事項。
（三）資源配置方式與組織方式間的辯證關係
資源配置方式的核心在於確定政府與市場的邊界，即哪些資源採用市場自由調節配置，哪些資源由政府代表資源配置所有人，發揮市場在資源配置中的決定性作用進行配置，同時更好地發揮政府職能。故此，資源配置方式中，市場自由調節配置與政府配置的資源事項均是動態的，是隨著深化經濟體制改革而不斷變化的。對應的，資源配置組織方式是實現資源配置方式配置結果方法或手段，其宗旨是實現資源的最優配置結果，且無論是市場自由調節，還是政府配置，都可以選擇對應的組織方式實現資源最優配置。故此，資源配置組織方式是政府與市場的邊界，屬於深化經濟體制改革的宏觀經濟層面，而資源配置組織方式是針對具體某一項資源配置的過程與方法，是深化經濟體制改革的微觀經濟層面，即實現每一項資源配置結果最優。
故此，實現資源最優配置的方式有二，一是發揮市場在資源配置中的決定性作用，二是行政直接配置資源。而發揮市場在資源配置中的決定性作用實質是組織競爭，由競爭獲得資源最優配置，而對那些不適宜組織市場化競爭，或是單純的市場競爭無法實現最優配置的資源，只能由行政配置實現資源最優配置，即更好地發揮政府職能作用。為此，接下來我們分別研究，一是市場競爭機制獲得最優配置的數學模型及優化機理，二是資源配置績效評估模型及考核體系。
二、公共資源市場化配置
公共資源市場化配置的核心在於發揮市場競爭機制，即對某一公共資源配置時，要求所有競買人按照其自身實力和既定競爭指標、規則進行競爭，從中擇優選擇而實現資源優化配置。這當中，完善資源產權制度，實行所有權、使用權和經營權分離、要素自由流動是基礎，公平有序的市場競爭是手段，有效的資源配置績效考核機制是保障。
（一）資源配置市場化基礎
資源市場包括資源、資源競買人、交易規則、交易條件和市場媒介等基本要素。其中，資源競買人自由參與和資源要素合理流動，是實現資源配置市場化基礎；交易規則、交易條件是維護市場秩序，實現公平競爭的保障；而市場媒介是資源配置載體。
1.資源要素流動
資源要素的流動，即許可其進入市場交易是資源市場化配置的前提。這當中，自然資源許可流動的，是使用權或經營權，而經濟資源和社會事業資源流動則是其形態轉換，即經營權或是國有資本證券化的合理流動。
2.資源競買人
資源進入市場且能夠實現其最優配置的前提是市場中存在足夠的競買人或是感興趣的市場主體，願遵守交易規則通過競爭獲得其使用權、產權或是經營權並從中獲得收益。故此，資源配置中，政府作為公共資源配置人，需要通過市場調查、科學論證等前期手段，實現確認該項資源的使用權、經營權或是其國有資本證券化後，在維護社會公平正義基礎上給競買人帶來一定收益。
3.資源交易規則與條件
公共資源制定交易規則與交易條件，是確保公共資源市場化配置過程公平、公正，配置結果最優的保障，需在遵從國家發展戰略與佈局和相關法律法規基礎下，按擬配置資源的特點、需求和期望優化目標設置並持續改進。
4.交易載體
交易載體即交易媒介，是資源交易過程所依託的，旨在實現交易結果的信息、服務及管理的系統總稱，包括有形與無形兩種。有形交易載體，即實物形態的資源交易載體，如公共資源交易中心設置的交易文件發售室、響應文件接收室、開標室、評標室等場所，以及發售的採購文件和競買人提交的響應文件等紙面載體；無形交易載體即資源的電子交易系統，指利用數據電文形式在互聯網上旨在實現交易結果的信息、服務及管理的資源交易系統，必要時，在互聯網上虛擬發售、接收、開標、評標等場所。
（二）資源配置最優分析
1.資源配置的優化模型
資源配置宗旨是實現資源配置結果最優。但資源配置結果最優這句話本身就需要量化，採用數學進行定量分析與說明。實際上，資源配置過程和結果中需要同時考慮多種因素，是一種多目標並存的優化決策。假設R為擬配置的資源，C1、C2、…、Cn為n個資源配置因素或須滿足的條件，這裡n≧1。那麼，資源配置結果A(R)即為C1、C2、…、Cn上的泛函
A(R)=F (C1,C2,…,Cn),
其中，C1、C2、…、Cn是m個變量x1、x2、…、xm上的函數，F代表C1、C2、…、Cn上的泛函。這樣，資源最優配置實際上就是在所有可能的配置結果A(R)=F(C1,C2,…,Cn)中尋求一種最優配置，即尋求泛函A(R)的
max{F(C1,C2,…,Cn)}或 min{F(C1,C2,…,Cn)}， （2.1）
進而實現資源最優配置。
2.資源配置的優化路徑
按泛函A(R)在數學上可得到其最優解與否，資源配置優化路徑可分為以下兩種方法：
情形1.在數學上可以找到（2.1）泛函A(R)的最優解
因通過數學計算可以得到（2.1）式泛函A*(R)的數學最優解，設其最優解對應的配置條件為A*(C1)、A*(C2)、…、A*（Cn)，則此時的最優配置為
{A*(C1),A*(C2),…,A*（Cn)},
其對資源R的任意一種配置A(R)均滿足A*(R)≧A(R)或A*(R)≦A(R)。此時的資源配置，無論採用市場競爭配置，還是行政配置，均需要實現其最優配置結果A(R)。
情形2.數學上無法找到（2.1）泛函A(R)的最優解
實際上，除線性規劃或是一些特殊的非線性規劃外，大量的數學優化問題（2.1）在數學上無法得到其最優解A*(R)。此時，資源配置問題（2.1）只能經由高速計算機搜尋其數學近似解。然而，在市場機制中則可以很容易尋求其相對最優解，即由競買人按其自身實力對資源配置條件進行優化，進而政府作為資源配置人可以從中進行擇優選擇，因為競買人的個數有限。
設某一資源配置中有k個競買人B1、B2、…、Bk，其中第i個競買人對配置條件C1、C2、…、Cn的響應結果為Bi(C1,C2,…,Cn)。則問題（2.1）就轉化為有限競買結果中的優化選擇問題，即
max{B1(C1,C2,…,Cn),B2(C1,C2,…,Cn),…, B2(C1,C2,…,Cn)} （2.2）
或
min{B1(C1,C2,…,Cn),B2(C1,C2,…,Cn),…, B2(C1,C2,…,Cn)} （2.3）
這種優化選擇是一個採用數學優化、排序等數學理論可以求解的優化問題，這也是發揮市場在資源配置中的決定性作用的理論基礎。例如，我們可以對競買人B1、B2、…、Bk希求的配置結果進行比較，即對任意兩個整數i、j判斷Bi(C1,C2,…,Cn)>Bj(C1,C2,…,Cn)
或是 Bi(C1,C2,…,Cn)≤Bj(C1,C2,…,Cn)
這裡，符號>表示優於，≤表示不劣於的意思。
這樣，最多進行k(k-1)/2次兩兩比較，就一定可以得到B1、B2、…、Bk競買結果優劣序列
B1(C1,C2,…,Cn)>B2(C1,C2,…,Cn)>…> Bk(C1,C2,…,Cn)
並從中得到競爭後相對最優配置。
故此，我們可以看到，市場配置資源實現的是資源結果相對最優而非絕對最優。對應的，行政計劃配置資源由於缺乏競爭，其需要實現的是資源配置結果絕對最優，如上分析，這在實踐中幾乎辦不到。故此，發揮市場在資源配置中的決定性作用實質，是實現資源配置結果的相對最優，一種追求資源配置結果近似最優的市場方式。
三、市場化配置資源優化路徑
市場化配置資源的核心，在於組織資源競買人競爭並從中得到資源最優配置。為此，政府作為資源配置人，需在對市場供給側大數據充分了解的前提下，事先明確資源競爭條件和競爭規則，將資源配置給最大限度地滿足各項綜合評價標準的競買人。這當中有兩個問題需要認真討論：一是競爭條件，二是優化指標。
1.競爭條件
資源市場化配置的競爭條件，是競買人得到資源使用權，依法對資源進行開發利用，向社會提供服務的資格條件或履約能力，包括但不限於：
（1）資源範圍、規模及邊界；
（2）資源開發利用約束條件，包括國家、地方人民政府對資源開發、使用設置的約束條件等；
（3）資源使用條件，包括政府提供的配套履約條件等；
（4）國家規定的資格條件；
（5）配置人按項目特點和需要設置的資格條件，如競買人需要具備的人、財、物，以及其他旨在約束競買人依法開發、使用資源的條件。
競爭條件的實質，是確定競買人具備國家規定的資源開發、使用能力，進而在得到配置後可以對資源進行有效開發與使用，造福人類。
2.優化指標
針對自然資源、經濟資源和社會資源配置原則不同，這裡，例舉對市場化配置資源可以優化的部分指標如下：
1.自然資源。在資源控制指標約束前提下，對資源使用價格P1或單位資源產品價格P2優化。其中，資源使用價格P1越高社會收益越高，而資源產品價格P2越低則社會需求者費用支付越低。其對應的競爭模型為：
（1）資源使用價格：
約束條件：資源使用各項指標符合資源控制指標或強度。
目標函數： max P1=max{ P0+A·a%·N}
即約束條件為線性或非線性條件但目標函數為線性函數，這裡，P0為競買人資源使用報價，A為其資源年使用收益值，a%為其使用收益分配給配置人的百分率，N為許可其使用年限。
（2）資源產品價格：
約束條件：資源使用各項指標符合資源控制指標或強度。
目標函數： min P2
這裡，P2為競買人提出的資源單位產品向社會使用者收取的費用。
2.經濟資源。在國有資產重估值的基礎上，依不同的資源配置方式，資源市場化配置優化指標例舉如下：
（1）國有資產經營。在國有資產保值增值前提上，以國有資產經營上繳利潤最大化為優化指標；
（2）國有資產轉讓。在國有資產重估值基礎上，以國有資產轉讓價格P3最大化為優化指標，即max P3;
（3）混合所有制。在國有資產增值控制規模基礎上，以民營資本利潤分配最小化為優化指標；
（4）國有資產的出租、出借。在國有資產保值增值率基礎上，以國有資產出租、出借價格收益
P4最大化為優化指標，即maxP4=max{P0+A·a%·N}，這裡，符號P0，A，a%和N的含義與自然資源配置相同。3.社會事業資源。社會事業資源配置以降低全生命週期成本C和提高公共服務質量效率為目標。為此，單位面積配置率、人均配置率、設施完好率等指標是社會事業資源配置中需要滿足的條件。故此，社會事業資源市場化配置可以納入市場競爭的指標如下：
（1）公共服務設施運營費用。公共服務設施運營費用由公共財政按年支付，市場化配置社會事業資源的一項宗旨，是降低公共財政年度支出額。例如，一些地區的汙水處理費為11元/m3,採用市場化配置引入競爭機制後，其汙水處理費用降到了9元/m3,大大降低了公共財政支出。
（2）服務質量效率。公共服務是體現政府形象的窗口，具體表現在：一是服務質量優劣，二是服務效率。政府直接提供時，對員工沒有激勵機制，服務還壞一樣，服務及時不及時一樣。採用市場機制配置服務資源時，因可以對服務質量、服務效率開展動態考核，並與服務者收益直接掛鉤，從而激勵服務提供者去自覺提高服務質量和服務效率。
上面優化指標（1）和（2），恰是公共服務領域開展政府與社會資本合作的經濟基礎。
3.市場化配置資源的優化路徑
組織市場競爭的核心在於資源配置人對擬配置資源開發使用有著透徹理解，事先能夠正確提出資源配置的實質性條件，包括（一）中的各項競爭條件和優化指標，即組織競買人競爭的指標或條件，實現資源市場化最優配置。其中，那些競買人必須滿足的條件，包括國家規定的資格條件、國家標準、規範、規程、規劃要求，以及資源開發強度約束、環境承載力，以及配置人按項目特點和需要設置的必須滿足的條件，構成資源配置的實質性內容和條件，是競買人參與競爭的前提條件；優化指標，是市場化資源配置中利用競買人實力與能力的差異施行個性化競爭而實現的資源配置優化指標，即需要競爭什麼，以及能夠競爭什麼。對應的，資源配置中那些不能競爭的條件、指標即實質性條件。
為此，市場化配置資源的優化步驟如下：
第1步初步審查
1.審查競買人資格是否滿足要求；
2.審查競買人資源開發、使用是否符合約束性條件；
3.審查競買人資源開發、使用是否響應資源配置中的實質性要求和條件。
第2步擇優選擇
對通過初步審查的競買人，按照優化指標進行擇優選擇。
例如，對汙水處理廠經營的市場化配置，其擇優選擇以競買人單方汙水處理價格為依據。
在此需特別強調的是，資源優化配置是資源配置的終極目標。但社會上流行的一些擇優方法，特別是招標投標活動中的綜合評分法，其理論依據是經濟學中已經淘汰的“基數效用理論”，造成評分結果實質上是專家“拍腦袋”結果，並非真正經濟學意義上的擇優，更不屬於資源配置中的科學決策，急需有關部門予以糾正。
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