《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》第一次把“分享經濟”寫入黨和國家的發展戰略規劃，要求“發展分享經濟，促進互聯網和經濟社會融合發展。”分享經濟是在互聯網技術發展的大背景下誕生的一種全新商業模式，是“新經濟”的一種重要形態，它不僅有著巨大的市場空間，而且正在衝擊傳統的經濟模式。發展分享經濟對於人均物資資源匱乏、人力資源豐富而且資源錯配嚴重的中國，具有極為重要的意義，也提供了“彎道超車”的良好機遇。能否抓住機遇，妥善應對分享經濟急劇擴張對經濟社會管理帶來的挑戰，關鍵在於國家和社會治理能力的現代化。如何規範分享經濟的發展秩序，是當前公共管理領域一個未雨綢繆的研究主題。
一、分享經濟是關乎生產關係的革命
所謂分享經濟，是指將社會上分散在個人、組織或者企業手中的海量閒置資源（包括閒置物品和資金、碎片時間、閒置空間以及未被充分使用的知識與專長、技能和經驗、關係與服務等），通過基於互聯網、信息通訊技術、雲計算、大數據等的社會化平臺，進行高效按需匹配並實現規模化，以低於專業性組織者的邊際成本提供服務並獲得收入，從而創造新的經濟與社會價值的經濟現象，其本質是資源的支配權與使用權分離，以租代買。分享經濟在2014年之後進入快速擴張期，迅速滲透到許多領域和細分市場，2015年全球市場交易規模估測為8100億美元。
分享經濟強調的兩個核心理念是“使用而不佔有”和“不使用即浪費”。它的特徵可以歸納為五大驅動（用戶驅動、信任驅動、平臺驅動、數據驅動、價值驅動）、三大基石（信息對稱、遊戲規則、協同協作）、四低（低交易成本、低信任成本、低門檻、低碳）、四高（高滲透率、高效能、高估值與高留存）。便利、參與感和信任是推動分享經濟發展的主要原因。由於分享經濟模式中企業具有低成本、輕資產、高度的靈活性以及投資回報快等特點，分享經濟成為新興的創業領域和大眾選擇。它使個人參與到社會化大生產中，有效推動了大眾創業、萬眾創新；它使各種閒置的資源都可以變現增值，變成兼職的合理收入，通過大規模盤活經濟剩餘而激發經濟效益；它為服務業增長提供新動能，將服務業變成經濟增長的主引擎。學者們普遍認為分享經濟將會顛覆傳統生產模式，帶來全新的生產關係、消費模式和企業運營模式，在可持續發展、生態保護、就業、協作、文化等方面產生積極影響。未來一切可分享的東西都將被分享，人們的工作和生活方式將因之發生深刻變化。
我國市場與成熟市場經濟相比，有更多的供需錯配、低效管理造成的資源冗餘和需求痛點。分享經濟能夠增加供給，改善供給結構，刺激新的消費需求，緩解經濟失衡，大有用武之地。分享經濟還可能成為網絡化社會中激發個人創造力、調節產業結構和供求結構的重要支點。互聯網協會分享經濟委員會發布的《中國分享經濟發展報告2016》指出，2015年中國分享經濟市場規模約為2萬億元，超過5億人參與了分享經濟的不同環節，未來5年增速將達到40%，到2020市場規模佔GDP比重將達到10%以上，未來十年會產生5～10家巨無霸企業。目前我國採用分享模式的著名企業有“滴滴出行”“神州專車”“友友租車”等打車、專車、代駕、租車、拼車服務提供商，“小豬短租”“途家網”等提供短租房的在線平臺，“58 到家”“人人快遞”等生活服務平臺，“WiFi萬能鑰匙”“阿里巴巴淘工廠”等生產能力分享平臺，還有分享知識的大量網絡教育和在線諮詢平臺、二手交易、眾創空間、P2P“共享金融”和眾籌，等等。2014年在線房屋短租市場交易規模突破40億元，2015年短租市場規模預計突破105億元，環比增長159.3%。2015年9月滴滴出行的估值已高達165億美元，2015全年完成14.3億訂單；2016年滴滴春運跨城順風車共計190萬人合乘，用戶遍及332個城市。我省分享出行規模位居全國第三，全國汽車共享出行量最大的30個城市中我省上榜城市最多，乘客分享出行頻率最高，分享出行的深度用戶最多，參與分享車輛在城市汽車保有量中的佔比杭州位列全國第一。我省擁有豐富的各類人力資源，創新創業氛圍濃厚，經濟效益意識強烈，互聯網基礎設施先進，覆蓋面廣，完全有條件走在發展分享經濟的前列。
二、體現分享經濟理念的杭州網約車和私車合乘管理制度
2015年底，杭州市區網約車註冊數已達60萬輛，規模居全國首位，其中每天在線4小時以上、經常性運行的約2萬輛，是杭州市區出租車數量的兩倍。同時也說明95%以上的網約車駕駛員是兼職人員。乘客普遍認為打車方便，不拒載，服務態度好，付費方便，當然平臺補貼導致的價格實惠也是重要因素。網絡約租車的迅速發展緩解了出行難的問題，也提高了存量私家車的利用率，減少了購買私家車的需求。以2015年6月為例，僅滴滴快的一家打車平臺，實際運營次數就達5837498次，為同月出租車總運營次數的75.4%。同時杭州市出租車實載率為65.8%，月總運營次數達7742850次，同比下降了2.8%，也就是說，網絡約租車以傳統出租車行業實載率下降2.8%為代價，滿足了580萬次以上的出行需求，如果加上其他網絡約租車平臺的數據，在總量上可能超過傳統出租車的同期運營總次數（引自王偉、胡軍的《積極推進以滿足民生需求為導向的出租車行業市場化改革——對浙江出租車行業改革的思考與建議》，《公共政策內參》16399期）。這組數據說明幾個問題：一是網絡約租車對緩解出行難發揮了巨大作用；二是大眾打的出行的潛在需求量是巨大的，出租車是大眾消費而不是高端消費；三是網絡約租車對傳統出租車行業的影響並沒有某些人聲稱的那麼嚴峻；四是這兩種新舊業態的融合發展有巨大的拓展合作空間。
剛剛出臺的《杭州市網絡預約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》，是全國第一個正式出臺的網約出租車管理地方實施細則。與同時徵求意見的其他城市的實施細則徵求意見稿相比，被輿論普遍認為有溫情、尊重創新、包容開放，既符合國家要求，又符合杭州實際，符合城市定位和文化，符合網約車市場化和乘客至上的導向，政策措施總體可行。其主要特點是：
1.明確了管理機構的責任
規定市道路運輸管理機構負責網出租約車管理的具體實施工作，主要是把住准入關以保障乘客安全，保障相關信息的公開，包括受理網約出租車平臺公司、車輛和駕駛員的資質審查與證件核發工作，組織開展服務質量測評，向社會公佈平臺公司的相關信息。各有關部門按各自職責建立平臺公司和駕駛員信用記錄並納入信用信息共享平臺。
2.明確了網約出租車企業的責任
規定網約出租車平臺公司承擔承運人責任和相應社會責任，應當是在本市設立的具有法人資格的企業或持有營業執照的分支機構，取得網絡預約出租汽車經營許可證。平臺公司應當與駕駛員簽訂勞動合同或者協議，保證車輛合法安全、駕駛員持證，保證線上預約的車輛、駕駛員與實際用車一致，向約車人提供駕駛員以及車輛各種信息；確保網約出租車車載衛星定位裝置和應急報警裝置正常使用，所採集的個人信息和生成的業務數據不得外流，不得用乘客個人信息開展其他業務；為乘客購買承運人責任險，對安全責任事故等承擔先行賠付責任；公開服務項目和服務質量承諾，保證原始記錄和統計數據真實、準確，建立服務評價體系和服務監督、乘客投訴處理機制，設置投訴處理機構，公佈服務監督電話及其他投訴方式與處理流程。用制度設計落實了網約出租車平臺公司保障乘客人身安全、個人信息安全、服務質量和駕駛員合法權益的責任，保證網約出租車的安全性高於傳統出租車。
3．規定了網約出租車的條件
規定了網約出租車必須具有本市號牌，這是城市控制機動車總量的需要；規定軸距和計稅價格的底線是防止為了降低購車成本而忽視安全；對新能源汽車軸距的要求低於非新能源汽車，並規定了另一個可供選擇的續航里程標準，是為了鼓勵發展新能源汽車；還有一個可供選擇的標準即車輛購置價格在12萬元以上並非過高的門檻;規定已使用年限不超過5年，行駛里程達到60萬千米時強制報廢，未達到60萬千米但使用年限達到8年時退出網約車經營既保障安全，又避免浪費；規定車輛技術性能要符合環保和運營安全相關標準要求，安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置是為了安全和環保；規定不能噴塗巡遊出租汽車標誌標識和安裝頂燈裝置是為了對兩類出租車分類管理；規定網約出租車主要依靠存量轉換，不單獨新增小客車指標，不設置專用牌照號段是為了控制出租車總量，充分利用存量資源。
4.規定了網約出租車駕駛員的條件
在戶籍問題上彈性較大，規定或者取得本市戶籍，或在本市取得浙江省居住證6個月以上，或在本市取得浙江省臨時居住證12個月以上，既保障駕駛員身份和基本情況可核查，一旦發生問題可追溯，又避免了就業歧視，也符合杭州市出租車駕駛員的實際情況; 規定必須取得網約車駕駛員證，取得相應準駕車型機動車駕駛證並具有3年以上駕駛經歷，無交通肇事、危險駕駛和暴力犯罪記錄，無吸毒和酒後駕駛記錄，最近連續3個記分週期內無記滿12分記錄，前3年內無被吊銷出租汽車駕駛員從業資格證的記錄，都是為了乘客安全作出的比較嚴格的規定，但不用身份制約，而以本人行為為依據，體現了公平原則。規定連續3年考核等級在A以上的巡遊出租汽車駕駛員可以申請換髮網絡預約出租汽車駕駛員證，給傳統業態從業人員提供選擇權，有利於新舊業態共同發展。
5.不用行政手段限定車數和價格，但保留臨時管控權
明確對網約出租車數量和運價實行市場調節。對於絕大多數網約出租車駕駛員屬於兼職的杭州市，這一規定的最大意義在於鼓勵發展分享經濟。同時規定為保障公共秩序和群眾合法權益，必要時可對網約出租車的數量和價格實行臨時管控，這是為了避免數量過多造成嚴重擁堵或者價格畸高損害乘客利益而保留的行政救濟手段。但只要網約出租車平臺不形成壟斷，傳統出租車有適當的數量，競爭機制能夠把運價控制在合理的水平上。還規定平臺公司應當公佈符合國家有關規定的計程計價方式，合理確定網約出租車運價，實行明碼標價，運價規則調整時應提前公佈並報備，不得有為排擠競爭對手或者獨佔市場，以低於成本的價格運營等不正當價格行為，這都是市場經濟基礎上的價格管理手段。規定網約出租車不得進入巡遊出租汽車的專用通道、站點候客是為了避免爭客源引發衝突，也符合網約車的運行特徵。明文規定網約出租車必須依法納稅是為了避免與傳統出租車稅負不公平。
6.嚴格區分網約出租車和私人小客車合乘
明確規定私人小客車合乘出行不屬於道路運輸經營活動，不得以營利為目的，禁止以合乘名義從事網約車經營服務，合乘信息服務平臺也不得以獎勵、補貼等形式吸引合乘服務提供者變相從事非法營運。區分的方法是具體規定合乘出行的駕駛員必須通過合乘信息服務平臺預先發布出行信息，出行線路相同的合乘者選擇乘坐，合乘者僅分攤部分出行成本或實行免費互助，分攤出行成本只計程不計時，駕駛員和信息服務平臺收取的每公里費用總額不得超過巡遊出租汽車的50%，明碼標價，並投保車上人員責任險；每輛私人小客車或每個駕駛員累計每日提供合乘服務不得超過4次。對於網約出租車平臺公司開展合乘信息服務的，應當分別簽訂協議，明確兩者不同的法律關係以及平臺法律責任。這樣既鼓勵發展分享經濟，充分利用存量私人小客車資源，減少道路資源的佔用，又避免了不正當競爭。
7.沒有限制政府購買網約出租車服務
單純用貨幣化方式進行公車改革面臨不少新的問題，如用車停車不便、難以科學核定用車需求公平發放補貼、公務員消極減少必要的出差和調研等問題，對工作帶來不利影響。允許政府向網約出租車平臺購買服務，既可以有效保障公務用車，解決上述問題，又可以通過用車過程全程留痕接受監督，防止用於私事或去不該去的地方。
杭州市能夠順利實施網約出租車管理辦法，也得益於其先行改革了傳統出租車管理體制。出租車管理制度改革的最大障礙，是在漸進改革過程中形成的中間食利群體。不觸動他們的利益，出租車費的調整隻能是出租車司機與乘客的零和博弈，而管理者則難免處於眾矢之的的尷尬境地。況且一些出租車司機的群體性事件背後往往有這個食利群體的身影。杭州市主管部門在決策程序上充分尊重民意，事先公開徵求意見。在廣泛徵求意見、進行詳細測算的基礎上，注重政策的連續性和政府的信用，提出了平衡各方利益的比較公平的解決錯綜複雜的經營權和產權歸屬問題的方案，而且有激勵和制約措施來遏制不合理的訴求，為解決歷史遺留的“份子錢”難題奠定了基礎。政府不僅停止收取經營權有償使用金，而且退還有償使用金餘額，讓改革輕裝上陣。通過到期收回經營權和贖買等方式，依法一勞永逸地消除這個群體，形成“大公司（出租車公司或公交公司）+個體戶”的出租車經營模式。把出租車定位於為人民群眾提供個性化運輸服務，同時考慮到道路資源和環境容量的限制，要求適度發展。對傳統出租車管理體制改革堅持市場化發展方向，培育多元主體，在鼓勵公司化、規模化、集約化經營的同時，支持社會力量從事出租汽車經營，允許個體經營，明確對出租車總量和價格逐步實現市場調節。特別是吸收了網約車長處，在積極發展智能化管理、提升服務品質和水平、克服行業陋習、保障駕駛員合法權利等方面提出了一系列具體措施，為出租車行業的改革邁出了重要的第一步，也增強了傳統出租車的競爭力。
三、網約車對社會治理的挑戰
網約車作為分享經濟的一種形態，也帶來了很多的不確定性。它不僅使資源的支配權與使用權分離，而且其線上運行的特點使資源擁有者、資源使用者和管理者互不相識甚至互不見面，使傳統的經濟社會管理模式難以適應。近年來分享經濟的爆發式增長使這一挑戰日益凸顯。
1.使用權和所有權分離衝擊了傳統權益分配模式
分享經濟創造價值的核心，在於利用互聯網等信息技術對現有閒置資源的高效利用，實質就是出售部分閒置的或剩餘的使用權。所有權與使用權的分離，創造了瞬時的、短期的、高效的租金等收入，改變了傳統的以交易為主的權益分配模式。在分享經濟模式下，人人參與的點狀經濟結構取代了原有的以企業為主體的塊狀經濟結構，深刻地衝擊了產權制度、財稅制度等核心問題。這也將觸及到既得利益者的利益，引發新舊經濟的衝突。如分享經濟企業准入門檻遠低於傳統行業, 出行領域的專車司機與出租車公司司機、短租領域的個體房東與傳統酒店業、私廚領域家廚端與餐飲從業者相比，無需獲取行政許可，更多是通過在線註冊的方式，由平臺進行審核。從而引發了新舊產業的大量摩擦。如分享經濟企業准入門檻遠低於傳統行業, 出行領域的專車司機與出租車公司司機、短租領域的個體房東與傳統酒店業、私廚領域家廚端與餐飲從業者相比，無需獲取行政許可，更多是通過在線註冊的方式，由平臺進行審核。從而引發了新舊產業的大量摩擦。傳統出租車行業已形成壓力集團，車主以鼓動駕駛員上訪鬧事等途經給政府施加壓力，維護壟斷利益。而乘客和網約車駕駛員處於分散狀態，難以形成社會壓力，只能在網上“吐槽”。在現行維穩機制和責任機制下，一些地方的主管部門只求管理對象不鬧事，不顧民眾打車難，給網約出租車設置種種障礙。
2.平臺避稅給財稅部門帶來政策難題
自從分享經濟領域的公司在全球開始飛速發展，許多國家、州省和城市費盡心機，要讓它們遵守和傳統酒店或出租車行業等一樣的規則，繳納當地的各項稅款，但收效甚微。通常情況下，這些公司會利用離岸避稅港將利潤轉往國外，從而大幅減少向政府繳納的稅款。平臺上的服務提供者或個體生產者也處於稅收監管的真空地帶，他們除了向平臺交服務費之外，並無個人所得稅或營業稅負擔。這種不公平的稅負必然導致經營同樣業務的傳統公司的不滿。隨著這些新型平臺公司開始從“燒錢”轉為盈利，這種稅收之爭會從國內轉向國際，有些平臺公司註冊時就選擇了稅負輕的國家或地區，目前已涉及數十億美元的企業所得稅。除非世界各國間能在稅收制度上形成共識，找到同樣的應對辦法，否則稅收損失將是很嚴重的。
3.平臺、供應方、需求方責任劃分不清
分享經濟作為一種全新的商業模式，世界範圍內還沒有明確的法律出臺，供應方、需求方和平臺企業三方在交易過程中各自承擔的責任、義務、權利缺乏完善的法律依據，導致各種問題及糾紛。例如分享經濟提供了大量的就業機會，促進了隱性就業和自由職業者的規模化發展。但這種非傳統僱傭的勞動關係脫離社會保障安全網，現行的各種社會保障制度難以覆蓋，而且一旦發生勞動爭議，勞動者難以維權，對於這種逐步成為就業新趨勢的新型勞動關係該如何保障，需要制度化的解決。又如網約交通平臺上的服務提供者在工作期間的車險、折舊費等究竟該由誰出？供需雙方都是陌生的個體，平臺顧客的權益如何界定？權益受損該由誰負責？平臺和服務提供者之間的責權利如何劃分？這些都是對於分享經濟能否順利發展的核心挑戰。
四、杭州治理網約車的做法對治理分享經濟的啟示
1.繼續完善相關法律和政策
分享經濟在我國還是新生事物。因為信息不對稱和監管乏力，分享經濟交易市場也會出現“市場失靈”現象。政府需要完善法律體系，制定相關政策法規，規範分享經濟中各主體的行為，讓分享經濟模式下的經濟行為有法可循，競爭有序。漢德公式（Hand Formula）主張涉及事故的各方應該承擔的責任，與其避免事故所需要付出的代價成反比，可作為劃分和制定分享經濟中各主體法律責任的理論依據，能用來解決目前網絡平臺普遍面臨的內部治理和政府監管的難題。對於平臺和個人避稅的問題，可參考傳統工商企業的稅收制度，由平臺代收代繳相關稅收。
2.由政府聯合平臺監管平臺上的個體
政府直接管個體，不僅拋棄了網絡平臺這一最有效的協調主體，而且還讓政府直接面對無數的麻煩和衝突，這不僅會極大地增加公共服務的負擔，而且還會由於不停的監管挫折而損害政府的管治威望。而承擔著私人投資的平臺公司由於開放競爭的環境，在維護平臺秩序和信譽方面，具有比政府強烈得多的積極性、知識經驗以及管理手段，他們有能力直接管理好平臺上的個體。政府的任務主要是為平臺和平臺上活動的個體制定行為規則，在不需要政府強制力干預的領域，還可以指導和監督市場主體制定行業自治規則。至於准入審批，涉及公共安全的領域政府還需要履行職責，其他的也可以由平臺審批並承擔責任。
3.平臺公司要承擔起制定規則和准入門檻的責任
在引導和規範分享經濟發展的過程中，平臺公司需要充分認識到平臺的責任邊界，制定有利於平臺良性運營、政府監管和惠及社會的平臺規則，利用大數據等高科技手段加強平臺運營管理，承擔更多的公共服務功能。阿里巴巴對平臺上的商家採取了多種監管和治理措施，如開發支付寶提供交易擔保功能，買賣雙方公開評價功能，累積店鋪信譽和個人芝麻信用分數等。此外，阿里巴巴建立了龐大的打假隊伍，並通過中國質造計劃、滿天星計劃等對企業產品質量進行了嚴格監督和管理，對行為惡劣的網店進行查封和銷號。這些行為分擔了部分本屬於政府的質量監管工作，減輕了政府工作壓力，保護了消費者權益、改善了創業環境、樹立了平臺信譽，這類工作需要政府給予認可和採信，鼓勵平臺積極作為。
4.增強個人信用評級
分享經濟模式是高度依賴信用的商業模式，分享經濟的活躍程度與信用評級的建立和完善緊密相關，分享經濟的健康發展也會增強社會信任。因此，需要建立覆蓋交易雙方的信用評級系統，確保能夠提供交易前、交易中和交易後的信用參考，為分享經濟提供安全的交易環境。在這方面阿里巴巴集團作了很好的嘗試，面向商家推出誠信通和淘寶店鋪信譽等級，面向需求方推出芝麻信用分，綜合了個人用戶的信用歷史、人脈關係、行為偏好、身份特質、履約能力五個維度的數據信息，目前已被很多國家的政府認可，應用在針對中國人的簽證服務等信用評價領域中，各級政府應採納和廣泛分享平臺推出的信用體系。
5.鼓勵社會監督和協同治理
監管主體和監管手段要多樣化，發動平臺、社會機構、消費者、提供者等多方力量，建立一套多主體互動的公開社會評價和綜合治理體系，讓各主體在分享前、分享中、分享後都能找到評價依據和關鍵證據。在政府監管手段上要充分利用信息技術和大數據，讓每個人的行為都能在互聯網上有跡可循，糾紛發生時能夠還原事實真相，同時增強社會公眾的監管意識。另外也可引入商業保險，為分享經濟的各方主體提供保險服務。
本文選自《公共政策研究》總第56期，作者藍蔚青系浙江省公共政策研究院特約研究員。
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