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張文朗 郭永斌
要點
歷史經驗顯示如果地產銷售金額下滑，對“土地財政”依賴大的區域地產政策可能出現調整。政府性基金收入是區域綜合財力重要組成部分，2014年之前商品房銷售額同比增速領先政府性基金收入同比增速的時間比較短，而之後隨著棚改貨幣化的推進，兩者之間的關聯減弱。2018年10月棚改貨幣化政策明確收緊，意味著政府性基金收入對商品房銷售額敏感性將重新提升。在“房住不炒、因城施策”的大背景下，哪些區域的樓市政策可能出現邊際調整呢？
政府性基金收入增速2018年三季度開始下滑，但各區域的差異較大。2018年全年全國基金收入同比增長22.6%，低於2017年，增速下滑始於2018年8月。從各區域表現來看，雲南、湖南、青海、江西收入增速高於50%，甘肅、海南、天津、黑龍江、北京（基數原因）呈現負增長。浙江、江蘇基金收入佔全國比重超過10%，政府性基金收入超過8000億，新疆、甘肅、海南、黑龍江、青海等區域佔全國比重不足1%，基金收入低於1000億。
浙江、廣東、江蘇、山東、安徽、天津、山東等對土地財政依賴較高的區域已經邊際放鬆了樓市政策，未來福建、山西、湖北等地樓市政策調整的可能性似乎相對較高。政府性基金收入佔綜合財力比重是衡量土地財政重要性的較好指標。浙江、江蘇、重慶等11個地區的基金收入佔其綜合財力的比重超25%這一全國整體值，其中部分地區已經對樓市政策有邊際調整。但與2014年相比，從放鬆樓市政策的城市數量和政策的力度來看，這次放鬆的力度有限，說明“房住不炒”的大背景下，不會重現2014年全局放鬆的現象。
正文
土地出讓收入影響樓市政策
政府性基金收入是地方政府綜合財力的重要組成部分，而國有土地出讓金收入又是政府性基金收入的最主要來源。國有土地出讓收入佔政府性基金收入的比重逐年上升，從2015年的76.9%上升到2018年的86.3%（圖1）。
國有土地出讓收入的直接來源就是地方政府的土地出讓，這與各地樓市政策和走勢密切相關。如圖2所示，商品房銷售額同比增速明顯領先於政府性基金收入同比增速，2014年以前領先時間為半年到1年時間，2014年之後領先時間拉長，為1年到2年半左右。這是因為，2014年之前，並未大規模進行棚改，地方政府主要依靠出讓商品住宅的土地使用權獲得收入，對商品房銷售金額更為敏感。而2014年之後，棚改貨幣化興起，地方政府土地出讓收入來源中增加了棚改土地出讓收入部分，對商品房銷售金額的敏感度下降。
鑑於政府性基金收入對樓市走勢比較敏感，在房地產銷售下滑的背景下，按照過去的經驗，對“土地財政”依賴較高的區域的樓市政策可能出現調整。
以2014年為例，受前期緊縮的地產調控政策影響，全國商品房銷售收入在2012年年底見頂後開始下滑，政府性基金收入增長滯後大約半年。根據2014年的經驗，政府性基金在綜合財力中佔比較高的區域放鬆樓市政策的速度較快，範圍也比較廣（圖3）。綜合財力=一般公共預算收入+政府性基金收入+轉移支付收入+債務收入。
2015年後商品房銷售金額同比增速領先於政府性基金收入同比增速的時間段拉長，但2018年10月“國常會”要求“調整完善棚改貨幣化安置政策，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，要儘快取消貨幣化安置優惠政策”（與2018年相比，2019年大部分省市棚改數量減半），這表明政府性基金收入對商品房銷售金額的敏感性將會再次提升。
2018年8月份以來，政府性基金收入累計同比開始下滑，2018年12月份以來，部分區域的樓市政策也呈現一定的鬆動。2019年房地產政策在大的方向上仍然延續“房住不炒”的政策，但實行“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系”。如果參照歷史經驗，哪些區域的樓市政策存在放鬆的可能呢？
2018年各地政府性基金如何變化？
2018年全國政府性基金收入達到7.5萬億，同比增長22.6%（2017年同比增長為34.8%），其中地方政府性基金收入達到7.1萬億，同比增長為23.8%（2017年為37.3%）。2019年1-2月全國政府性基金收入同比下滑2.3%，其中國有土地出讓全收入同比下滑5.3%，下滑速度加快。全國31省級行政單位中，目前有23個公佈了2018年的政府性基金收入。
從各區域的政府性基金佔全國比重來看， 浙江、江蘇佔比超過10%，政府性基金收入超過8000億，廣東佔比達8.3%，佔比超過4%的區域包括山東（6.5%，2017年數據）、安徽（5.5%，2017年數據）、河南（4.4%，2017年數據）、湖北（4.2%，2017年數據）、河北（4.1%）。新疆、甘肅、海南、黑龍江、青海、西藏、吉林、內蒙古佔比不足1%，政府性基金收入沒有超過1000億（圖4）。
從各區域政府性基金收入增速來看，23個區域中，2018年政府性基金收入增速高於全國的共12個，其中雲南、湖南、青海、江西收入增速高於50%。甘肅、海南、天津、黑龍江、北京政府性基金收入增速呈現負增長，一方面部分反映基數效應（如北京），另一方面則反映樓市調控的效應（如海南部分因為加強限購政策，地產投資和銷售下滑）和地產投資和銷售萎縮（如黑龍江部分因為人口外流導致區域內地產投資和銷售萎縮）。2018年地方政府性基金增長趨勢性放緩，但云南、湖南、青海、江西、廣西、陝西、新疆、遼寧、福建、江蘇、上海等11個區域政府性基金收入增速上漲（圖5）。
哪些地方樓市政策還可能出現調整？
從區域政府性基金佔綜合財力的比重來看，2018年全國地方政府性基金佔綜合財力的比重為25%（2017年為24.4%），其中高於全國佔比的包括浙江、江蘇、重慶、福建、安徽、江西、四川、廣東、天津、河北、山東等區域（圖6）。與2017年相比，2018年北京政府性基金佔綜合財力比重下滑9.4個百分點。
我們根據公開政策梳理了從2018年年初到2019年3月中旬為止各區域對樓市政策邊際放鬆的城市（見附表1）。全國31個省、直轄市中，目前已經有17個區域，對區內的部分城市的邊際放鬆了樓市政策（包括放鬆限價、利率下調，落戶政策優惠等）。
北京、上海、重慶、天津四個直轄市樓市政策均有邊際放鬆，此外，江蘇、廣東、浙江、山東、安徽、湖南、山東、陝西、河北、江西等土地財政比較明顯的區域也邊際放鬆了區內部分城市的樓市政策（表1）。比如，江蘇省地級以上城市中有30%已經對樓市政策有所調整（圖7）。從土地財政的重要性來看，不排除其他省份，比如福建、山西、湖北等區域也存在樓市政策邊際放鬆的可能性。
但在“房住不炒”的大背景下，這次調控放鬆的力度比2014年要小。圖3表明，在整理的26個省份中（即4個直轄市和西藏自治區之外的省份），2014年有11個省份放鬆了所有的地級市和省會城市的樓市政策，3個省份放鬆了省會城市和70%左右的地級市的樓市調控。目前放鬆城市最多的省份是江蘇，但也只放鬆了省會和30%左右的地級市樓市調控，這說明“房住不炒”的大背景下，不會重現2014年那種全局放鬆的現象。
表1：近期各區域地產政策變化
<table><thead>省（直轄市）
城市
政策內容
遼寧
大連
2019年1月：大連調整落戶新規——主城區買房即可落戶
北京
2019年1月：北京兩宗地出讓未限定商品房銷售價格
山東
菏澤
2018年12月：取消“對主城區和住房成交量高、房價穩控壓力大的縣區實行新購住房限制轉讓措施，即所購買的新建商品住房和二手住房取得產權證書至少滿2年後方可上市交易，非本地居民購房限制轉讓時間不少於3年”的規定，並降低市區商品房預售資金監管額度。
青島
2019年1月：即取消“搖號購房”規則。
天津
天津
2019年3月：天津市住房公積金管理委員會辦公室發佈了《關於在外地繳存住房公積金職工在本市購房申請個人住房公積金貸款有關政策的通知》。在外地繳存住房公積金的職工，被所在單位派駐到天津市工作一年以上，在天津市購買自有住房且為職工家庭首套住房的，可按天津市有關規定申請個人住房公積金貸款。
甘肅
蘭州
2019年1月：蘭州市將對現行的房地產市場調控政策進行調整，在取消部分區域住房限購政策的同時，對市民持有核心城區的住房開始實施３年期限的限售政策。
陝西
西安
2019年2月：規定，具有本科(含)以上學歷的，不受年齡限制均可遷入該市落戶。
上海
2019年1月：上海市人民政府發佈《上海市人民政府關於調整本市房產稅房產原值減除比例的通知》。《通知》指出，自今年1月1日起，上海按照房產餘值計算繳納房產稅的納稅人，房產原值減除比例調整為30%。
江蘇
常州
2019年2月：2019年常州落戶政策放寬：只要滿足“外地來常州購房的人員，在本市具有合法穩定住所，並具有合法穩定職業的。遷入市區的購買住房應不低於50平方米(含50平方米)遷入後人均居住面積不小於25平方米；遷入轄市的，面積不做限制。
南京
2019年2月：放鬆落戶政策，房產方面：面積每滿1平米計1分，最高不超過90分，原來是最高不超過100分，房產權重降低。
無錫
2019年2月：工行無錫梁溪支行、建行無錫分行、中行等銀行稱，“針對無錫本地戶口、首次購房、名下無房無貸、徵信良好、流水良好者，最低3成首付即可買房。
浙江
杭州
2018年12月：針對確因工作調動而造成社保補繳的，累計不超過三個月，則視為符合購房資格。
湖南
衡陽
2018年12月：湖南省衡陽市決定於2019年1月1日起，暫停限價政策。
安徽
合肥
2018年12月：集體戶、非本地戶口只需提供1個月社保證明即可購房。
阜陽
2019年2月：阜陽正式取消限價。
蕪湖
2019年3月：對在蕪就業創業的人才在市區購買首套自住普通商品房且在本市參加社會保險的，根據工作能力和實績，給予1萬元—2萬元一次性安家補助，並按一定比例給予契稅補貼。
江西
南昌
2018年12月： 南昌市市區有房的外地戶籍居民可以買房
廣東
珠海
2018年12月：珠海市住房和城鄉規劃建設局稱，該市相關區域已經降低購房門檻，非珠海市戶籍居民購房，按個人條件已從此前的需連續5年社保改為只需繳納1個月、3個月、1年不等。
廣州
2018年12月：廣州市住建委官網2018年12月19日發佈《關於完善商服類房地產項目銷售管理的意見》，宣佈2017年3月30日前(含當日)土地出讓成交的房地產項目，其商服類物業不再限定銷售對象，即在2017年3月30日之前土地出讓而形成的商服類物業，允許個人購買。而過去此類物業只限定企業購買。
2018年12月：廣州住房公積金管理中心24日印發《廣州市住房公積金提取管理辦法》。在本市行政區域內、繳存人及配偶戶籍所在地購買擁有所有權的自住住房，或者在本市行政區域內無自有產權住房，在廣州毗鄰城市(佛山、清遠、中山、東莞、惠州、韶關，下同)購買擁有所有權的自住住房的可提取公積金。
2019年1月：放開人才落戶條件，一是不再將符合計劃生育政策作為戶口遷入廣州市的前置條件，二是就引進人才入戶條件進行了較大幅度調整。其中，放寬引進人才入戶的年齡限制，學士、碩士和博士分別從35、40、45週歲調整到40、45、50週歲。
佛山
2018年12月：佛山積分新政細則正式出爐，其中規定了商業類房產也可參與入戶、入學積分：本人、配偶或本人直系親屬（父母、子女）在佛山市擁有合法房產（含公寓、商鋪、寫字樓等商業類房產），按房產建築面積每平方米積1分計分，擁有多個房產證明的，按各產權面積相加的總面積計算積分，最高可計144分。這意味著，2019年，佛山公寓將迎來大利好。
東莞
2019年3月：市場消息稱，東莞稅務部門確認從3月11日開始，東莞二手房交易個人所得稅可選擇按差額20%或全額2%徵收。
深圳
2018年12月：深圳五大行中，有三家銀行近期已將首套房貸利率從原來的基準利率上浮15%下調至上浮10%。
重慶
2019年1月：從2019年1月1日起，重慶市主城個人新購高檔住房房產稅起徵點將由2018年的15455元/平方米調整為17630元/平方米。
數據來源：根據各區域政府網站整理，光大證券研究所
光大宏觀組團隊介紹
張文朗 首席宏觀分析師 13811233375
黃文靜 宏觀經濟和市場研究 18611288099
郭永斌 財政與固定收益 15120034181
周子彭 宏觀經濟和資產配置 13699222628
劉政寧 海外經濟與金融市場 13761178275
鄧巧鋒 債券市場和貨幣市場 13810828167
鄭宇馳 實體經濟和產業研究 17621950127
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