《中國經濟週刊》特約撰稿人 張於喆

導讀：

新冠肺炎疫情的爆發，讓生物安全的重要性被提升到前所未有的新高度。

2月14日，中央全面深化改革委員會第十二次會議強調，要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。要儘快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。

在此之前，即2019年10月21日，我國生物安全法草案首次提交全國人大常委會審議。

從國際上看，美國作為生物技術強國，一直走在生物安全立法規制和治理建設的前列。本世紀以來，先後發佈《公共衛生安全與生物恐怖準備與應對法》《公共衛生與醫學準備預案》《美國生物經濟藍圖》《國家生物防禦戰略》等一系列相關法律法規文件，塑造了美國生物安全體系的法律政策框架。

同時， 2015年美國《保障國家安全的突破性技術》報告中，將生物技術利用列為需要重點關注的四大領域之一；2017年的《國家安全戰略》進一步指出，要從源頭檢測並遏制生物威脅、支持生物技術和醫學創新、加強全球情報共享及加強全球威脅打擊能力等具體舉措，強調以實力維護和平；2018年的《國家生物防禦戰略》明確指出，生物威脅是美國面臨的最為嚴重的威脅，美國政府將全面評估生物防禦需求並持續監測國家生物防禦戰略的實施情況，以確定政府應優先考慮的生物防禦資源和行動。

隨著生物科技的快速發展，全球生物安全形勢日趨嚴峻；特別是，2019年以來，包括埃博拉病毒、非洲豬瘟、草地貪夜蛾、新型冠狀病毒等在內的重大新發突發傳染病、動物疫情等傳統生物安全威脅不斷加劇，而且網絡生物安全（Cyberbiosecurity）等非傳統生物安全風險不斷顯現，生物安全威脅正在成為影響國際戰略穩定的新興變量。某種程度上，生物安全問題的關鍵並不在於是否會發生，而在於如何正確應對、妥善管理。

一、我國應對生物安全風險面臨著技術、治理等方面的巨大挑戰

根據世界主要發達國家生物技術發展前沿態勢和生物安全發展情況，結合我國生物安全的發展實際，雖然我國在生物安全領域取得重大進展，但是我國生物防禦能力與國家安全需求相比差距還很大，生物技術水平與世界先進水平相比差距還很大。具體而言：

一是生物技術水平與國際先進水平相比存在差距。例如，在PCT（Patent Cooperation Treaty，專利合作條約）專利分佈的35個技術領域中，2019年，生物技術PCT專利申請公開量16942件，其中，美國以6107件穩居第一。又如，在病原微生物菌（毒）種戰略資源庫建設方面，存在生物樣本的收集良莠不齊、共享和資源庫之間的信息聯繫不足、病原微生物菌（毒）種分佈上有偏頗等諸多問題。再如，美國國防高級研究計劃局已經開始利用昆蟲傳播基因修改病毒進行植物染色體編輯的試驗；而且，隨著基因研究的突破，美國軍方的基因研究項目也越來越向實戰目標邁進，包括：通過研究競爭對手的基因組成，發現其基因特徵，進而研究誘變基因的藥物、食物，通過改基因食物、藥物，使某一特定的人種群體的基因發生突變，從而達到不戰而勝的目的。

二、應對生物安全風險必須要做到有意識、有舉措、有保障

生物安全關乎人民群眾的生命健康，關乎民族和國家安全，同時，基於“生物威脅風險無法降低到零，但可以而且必須得到管理”的理念，為此必須貫徹落實總體國家安全觀，有效防範影響民眾健康、經濟發展、社會安定等國家安全的生物威脅，要做到有意識、有舉措、有保障；即，必須全面提升國民的生物安全風險意識，必須多措並舉確保信息通路順暢和應急動員有效，必須在法律政策層面、組織治理層面和能力建設層面切實增強生物安全風險的應對能力。

（一）全面提升國民的生物安全風險意識

要客觀評估生物安全態勢，強化風險意識，樹立新時期生物安全的戰略定位。例如，2015年DARPA（Defense Advanced Research Projects Agency，美國國防高級研究計劃局）發佈的《保障國家安全的突破性技術》（Breakthrough Technologies for National Security）報告中明確突出需要重點關注的四大領域之一就包括生物技術利用（Harness Biology As Technology）。2017年發佈的《國家安全戰略》更是進一步指出，要從源頭檢測並遏制生物威脅、支持生物技術和醫學創新、加強全球情報共享及加強全球威脅打擊能力等具體舉措，強調以實力維護和平。2018年美國發布的《國家生物防禦戰略》明確指出，生物威脅是美國面臨的最為嚴重的威脅，美國政府將全面評估生物防禦需求並持續監測國家生物防禦戰略的實施情況，以確定政府應優先考慮的生物防禦資源和行動。

從發達國家的發展經驗看，生物安全牽一髮而動全身，必須堅持從總體國家安全觀的高度充分認識生物安全的重要性和風險性。為此，我們必須認識到生命科學和生物技術的“兩面性”，即，改善健康、促進創新和保護環境的相同科學和技術基礎也可能被濫用以促進生物攻擊，也就是說生物技術既可以造福人類，也可以危害人類。因此，要“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危”，在促進生物技術創新發展的同時必須要防止生物技術引發的風險，在合法運用生物技術的同時必須權衡風險和益處，實現生物安全風險意識從“被動認知”到“主動防範”的轉變。當然，我們並不能期待這種轉變會僅僅通過政府宣傳而自動形成，任何意識的形成和轉變都需要信息通路和應急動員的融合才能付諸行動，都需要法律政策、組織治理和能力建設的有機結合才能形成合力。

（二）多措並舉確保信息通路的通暢和應急動員的及時有效

信息通路層面，要確保信息的準確性、及時性，突出“風向標”作用、提升決策的精準性。生物安全領域的風險特點在於具有較強的不確定性，而這種不確定性，主要來自信息通路的不通暢。一方面，不同的組織和個體在收集和加工信息的過程中往往會根據自己的經驗、知識、利益有選擇性地選擇，另一方面，不同的身份和專業知識又會導致對相同信息的不同解讀。因此，需要加強信息的收集、加工、公開和解釋，儘可能讓事實說話、讓數據說話；如此才能既體現出尊重民眾知情權的訴求併發揮“風向標”作用，避免因信息溝通不順暢而引發非常環境下的不必要恐慌，又確保決策者獲得準確、及時的信息，避免因人在迴路和個人涉入感（Outcome-Relevant Involvement）導致的信息有效性和可信度差而引發決策的失誤。因而，可以考慮構建新型的生物安全信息溝通機制，將管理錯誤信息和虛假信息置於優先位置，為社會和公眾提供有更有價值的事實信息和情緒引導，將公眾信任穩定凝聚在具有公信力的專業機構。也就是說，要讓有公信力的專業機構成為將利益相關者聚集到一起的信息公開和信任建立的平臺，通過促進信息傳遞的一致性，確保全社會形成基本共識，降低公眾因對未來不確定性而產生的個體焦慮感（Anxiety）和輕信（Credulity）。為此，需要加強有公信力的專業機構的人員技能培訓，提升專業機構服務各方的專業能力，既推動民眾能夠克服身份和知識的障礙而更好地理解相關信息，也推動政府部門能夠克服在既定程序中依常規行事的路徑依賴而更好地瞭解民眾痛楚，最終通過民眾與政府部門之間更多的建設性互動，有效緩解信息的不對稱程度並實現民眾理解力和參與度的提升。

應急動員層面，要加強戰略引導，強調跨區域跨部門的合作、強調政府與非政府部門的合作，提升動員效率、擴大動員潛力。生物安全領域的風險管理要求必須確保反應及時並正確配置資源，以避免對一國生產生活的劇烈衝擊甚至是毀滅性打擊。一是確保在政府層面，各部門既能根據職責分工承擔各自責任，又能根據各部門的專業優勢密切配合、協調行動，形成解決生物安全問題的整體合力，有效減少重複性工作。要提升政府作為一個整體的運行效率，從更有效管理生物威脅的評估、預防、發現、準備、應對等環節的角度，促進不同層級、不同部門間的相互合作，確保責任鏈條無縫對接，措施更加有力有序有效。同時，在整個組織動員體系中，還應融入國防軍事力量，以人員、設備、物資的“體系性介入”方式投入到生物安全突發事件中，形成軍民聯動的局面。此外，為確保各部門具備主動分享信息和協調政策的內在動力，避免權力和責任過度集中在高層，必須以解決具體問題為導向，並配以適合的、有效的激勵機制、問責機制，以鼓勵創新相關部門間的短期合作和目標、行為的長期改變，特別是，要為不合作而承擔責任。在面對生物威脅等突發事件時，要快速增強生物威脅應對能力，充分發揮我國體制和機制優勢，通過集中力量、統籌資源，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，不僅要為突發事件期間所需的疫苗、治療劑和診斷劑開發和大規模生產提供市場供給保障工作，而且要加強輿論引導工作，有效滿足應急需求，銜接好“防”和“救”的責任鏈條，推動應急管理的無縫協同。在面對國家生物技術和產業創新發展時，應通過加強合作，進一步加大經費投入、基礎設施建設、人才培養，鼓勵和扶持生物安全領域的標準規範制定和核心技術突破，推動生物安全技術創新能力建設與生物安全產業自主可控發展，提升我國在生物安全領域的競爭優勢。

二是促進政府和非政府部門共同開展多領域密切合作，協調與學術界、產業界和國際交流與合作，提高效率和行動有效性。要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，弘揚“一方有難、八方支援”的優良傳統，動員各方力量，依法有序參與生物安全創新和防控工作，建立政府-市場多元主體的合作響應機制。要做好創新發展，正確評估、理解生物安全對國家或經濟安全的威脅程度，採取協作、多部門和跨學科的方法，加強社會力量組織動員，集中各方力量推動生物技術研究和攻關，力爭走在世界生物安全研究前列。要做好防控工作，進一步加強風險分析評估、風險管理應對策略方面的研究，建立起全國範圍的、完善的監測與預警系統，並通過制定可行的應對措施與應急預案，積極做好民眾引導和協調管理工作，提升應急響應和快速防範生物威脅的應對能力。同時，可以借鑑“Dark Winter”推演、“Atlantic Storm”推演、“Clade X Exercise”推演和“Event 201”推演，模擬一系列科學上符合邏輯、基於情景的逼真推演，以發現應該引起現在和未來高度關注且需要解決的重大問題，最大程度地降低由此引發的經濟和社會後果。

（三）加強法律政策、組織治理和能力建設層面的保障力度

法律政策層面，通過立法確立生物安全領域的基礎性制度原則。例如，美國作為生物技術強國，一直走在生物安全立法規制和治理建設的前列，本世紀以來，先後發佈《公共衛生安全與生物恐怖準備與應對法（2002年）》《公共衛生與醫學準備預案（2007年）》《美國生物經濟藍圖》《國家生物防禦戰略》等一系列相關法律法規文件，塑造了美國生物安全體系的法律政策框架。

因而，要聚焦生物安全領域的主要問題，進一步加快《生物安全法》的立法、生物安全管理條例的起草修訂步伐，通過嚴格的法律責任保衛國家生物安全，推動以法律形式保障和促進生物技術健康發展、防範生物威脅，積極應對國家生物安全挑戰。在防控重大新發突發傳染病、動植物疫情等領域，為更加適應傳染病發展的一般規律，同時也為避免硬性嚴格規定使得決策和行為執行應對缺乏彈性，需要對《傳染病防治法》進行必要的修改完善，以有效降低包括時間成本在內的諸多社會成本。在防禦生物武器威脅、防範生物恐怖襲擊等領域，需要制定完備的全流程生物防禦應急預案，通過完善監測預警、風險評估、信息共享、名錄清單管理、決策諮詢等方面的管理體制和機制，利用制度安排維護國家生物安全。在研究、開發、應用生物技術等領域，需要以法律形式明晰推動生物技術發展的物質基礎和條件，明確鼓勵生物技術自主創新、加強生物安全學術研究的政策，促進和保障生物技術的健康有序發展，強化生物安全能力建設。

組織治理層面，要實現創新發展與危機響應的協同。例如，美國國防高級研究計劃局（DARPA）2014年正式設立生物技術辦公室，以應對生物科技的迅猛發展；同時，美國2015年發佈的《國家生物防禦藍圖——領導力與變革》以及2016年發佈的《美國迫切需要制定新的生物防禦戰略》等報告，都明確指出，要進一步完善組織領導體系和集中統一的預算投入機制。2018年發佈的《國家生物防禦戰略》中明確要求，成立一個新的內閣級生物防禦指導委員會，通過監督、協調15個聯邦政府機構和情報界工作，來評估和打擊針對美國的生物威脅；同日簽署的《國家安全總統備忘錄》中更是明確表示，“這些行動的實施將促進形成一個更有效、協調和負責任的生物防禦戰線。總的來說，它們代表著國家防禦生物威脅的新方向。”

因而，應充分借鑑發達國家的成功治理經驗，避免“政出多門、各行其是”的亂局，站在對現實負責、對國家負責和對歷史負責的高度，加強生物防禦工作的協作與集成，實現管控與發展的上下一盤棋。為此，應在中央國家安全委員會下設包括衛健、發改、商務、國防、外交等職能部門並統一管理生物安全事務的專業委員會，定期就生物安全和生物技術發展中優先發展事項、融資、規模、技能、人力資源以及知識和能力的生成、傳播等方面的重大問題進行探索、討論和做出決定，從源頭上解決我國面臨的蓄意攻擊、意外事故和自然爆發的各種生物威脅，並在發生突發安全事件時，加強戰略統籌、溝通協調與業務合作，有效解決響應和處置突發危機事件過程中的決策流程繁瑣和不暢，最終提升政府部門公信力、協調權威性、協作高效性。同時，由於面對的生物威脅並非一成不變，而且生物技術所具有的多樣性、智能性、融合性等特點，因而應密切關注生物技術領域的創新發展及其在安全層面的影響，構建屬地為主、分級響應、標準運行的組織架構，提升響應和處置生物安全問題的效率和效能。

能力建設層面，要將生物安全風險納入外交和國家安全的戰略軌道。例如，美國2019年發佈的《國家衛生安全戰略》明確指出，要通過加強國際合作和提高全球衛生安全能力，來保護美國及其合作伙伴免受傳染病威脅，其本質仍是對加強甚至主導未來全球生物安全領域話語權的願景，為其維護國家安全和實現自身利益最大化提供了更加靈活高效的手段。

因而，要加快生物安全技術創新的戰略佈局，在技術、軍事、外交、輿論等領域做好充分準備，推動生物科技健康發展。建議成立一個由技術開發人員、公共衛生從業人員和政策制定者組成的聯盟，加強與重大流行病和全球災難性生物風險相關的生物科學技術投資，做好生物安全科技創新前瞻佈局，以提升生物防禦能力、防範生物安全事件。具體而言，應找準面向未來的科技主攻方向，積極開發和部署包括生物安全病原評估技術、生物安全溯源追蹤技術、環境中生物劑的鑑定技術、疾病的監測和臨床診斷技術、實驗室網絡與信息系統等在內的生物安全風險綜合評估技術，以及包括基因組學、蛋白質組學、計算機科學和人工智能、快速檢測技術、流行病管理和控制技術、新型流感疫苗和新抗生素研發和生產技術等在內的生物安全風險防禦技術，為掌握未來生物技術競爭制高點和有效維護國家安全貢獻力量。同時，應積極建設面向生物技術和產業的公共數據庫、生物安全檢驗測試標準及服務平臺，加強數據共享和平臺的開源開放，加快完善面向生物技術應用的服務體系。此外，在高度互聯的世界中，作為一個負責任大國的國際擔當，中國應以開放心態積極參與全球生物科技治理，進一步通過雙邊或多邊議程加強與發達國家在生物安全領域的科技外交關係，推動應對生物安全這一全球性挑戰，努力提高國際輿論和規範的話語權、競爭對抗的控制權和標準制定的主導權，有效保障我國地緣政治利益、國家安全利益。

（本文作者張於喆，系國家發改委產業經濟與技術經濟研究所高技術室副室主任、副研究員）

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