編者注：

本文關注的議題是：在國際援助發展領域中，如何權衡總部集權和在地授權兩種管理方式的利與弊。

現場自主權與問責、忠誠之間的張力是行業內普遍存在的現象。無論是國際組織還是社區組織，大型雙邊和多邊捐贈機構，發展中國家的運營商都必須努力應對不可預測的環境。這些組織所做的許多工作難以通過自上而下的控制和可量化的績效來指引。運用判斷力導航可以通過融入代理人的知識與經驗，來提高當地績效，但它卻是以犧牲總部控制為代價的。雖然注重可測量結果會給行業帶來收益，但在某些條件下，執著於項目的可測量部分會可能會適得其反。

十五年前的一天，我在季風期的東帝汶鄉間乘著一輛摩托車下山。開摩托的是我的同事維森特（Vicente Brito）。我們同在一家青年農業領域的社區組織工作。

下山的那條路早上還是乾燥宜通行的樣子，而現在我們摩托車像是行駛在一條河上，已經快滑到“河邊”了。情況相當危險，我想停下來過夜，等天亮了再下山。維森特卻不這麼想， 他用東帝汶的通用語——德頓語（Tetun）堅持說，這條路他“懂得”。 我跟他爭辯，說活著總比冒險喪命強。他回答到：“你是老闆，你說了算。”

我看了看維森特，琢磨著他“懂得”這條路到底是什麼意思。非營利組織的大部分工作都仰仗一種模模糊糊“懂得”的感覺。我們懂得什麼時候去推動一群年輕人做更多的事情，何時帶著同情心傾聽 ，懂得哪些當地領導人值得信任，哪些要保持距離。維森特就在幾公里以外的地方長大，眼下既然他說他懂這條回家的路，我就說：“好，咱們走。”

我們慢慢下山。摩托車微弱的燈光幾乎無法穿透雨幕照亮前路。 維森特跟著感覺和記憶摸索著前行。等我們終於到達山腳時，他掀起護目鏡，轉過身來，鎮定自若地看著我，似乎在說：“跟你說了我能行。”

我認為無法通行的道路在維森特眼中卻是“可行的”，這種張力在某種意義上對國際非營利組織很有借鑑意義。我們通常要在員工的錯誤判斷和管理層對當地情形缺乏瞭解之間作出艱難抉擇。不依靠現場判斷來決定方向的理由很多：執行人員可能與管理者目標不一致；執行人員雖然有良好的意願，但他們可能缺乏執行任務所需的技能、敏銳度或能力。而另一方面，即便是最佳設計，自上而下的控制也可能會使那些必須照章執行的員工或受資助人感到窒息。

即便這些管理和控制出發點是好的，在什麼情況下可以真正提升績效，什麼時候是百害而無一利呢？我的研究表明，當在未知的或者變化很快的區域開展工作時，由在現場的執行人員控制決策過程會取得更好的結果。當需要靈活應對和調整方案時，現場的員工可以憑藉地理優勢，快速做出反應。而且，他們日常積累的經驗可以彌補數據中缺失的信息。

遠程管控的利與弊

從最小型的非營利組織到世界銀行，所有國際援助發展組織都必須依靠現場工作人員來弄清楚現場的實際情況。這些員工有著他們遠在異國的上司所缺乏的“現場”知識。儘管這些信息對機構很有價值，但這一信息不對稱也給了現場人員歪曲事實、逃避責任的權力空間。這就產生了在經濟學和政治學文獻中的經典難題——代理問題：老闆（委託人）需要依靠員工（代理人）來完成工作，但並不完全知道他們的所作所為。儘管這些代理人的出發點是好的，但他們可能不認同委託人的目標，或者沒有按照能夠推進委託人目標的方式行事。因此委託人可能會嘗試以各種方式監督和控制代理人，以確保代理人按其期望行事。

控制太少是一種風險，控制太多又何嘗不是。監管制度可能導致代理人只去執行那些可以被監管到的任務，而不去做那些難以評估的內容。管理和控制還可能使組織的靈活性降低，反應遲緩，代理人只去做那些委託人會去查看和驗證的事情。諾貝爾經濟學獎獲得者讓·梯若爾（Jean Tirole）與菲利普·阿吉翁（Philippe Aghion）對此進行了合作研究。梯若爾將管理控制與代理人行動之間的矛盾確定為“委託人控制與代理人主動性之間的一種權衡”。

在我的新書《運用判斷力導航》（Navigation by Judgment）中，我試圖展示在哪些情況下，將更多控制權交給現場人員對組織更有利，哪些情況下增加更多自上而下的管理會有利於組織的成功。為了研究管理實踐、國家背景和項目成功之間的關係，我建立了一個包含14000多個項目的數據庫。這些項目由9家雙邊和多邊援助機構在過去40多年間在180個受援國實施。我用8個定性案例研究做為對定量分析的補充。這些定性案例所研究的是美國國際開發署（USAID）和英國國際發展部（DFID）在利比里亞和南非的項目。

數據表明，運用在地員工現場判斷力導航的機構能夠更好地應對不可預測的環境，即便在受援國變得不可預測的情況下，這些機構的表現也是相當穩定的。

“軟信息”的價值

那些有權通過自主判斷來行動的現場人員可以活用“軟信息”（soft information）。軟信息指的是那些難以包含在正式報告中，或者無法通過電子郵件發回總部的信息，是和當地語境聯繫緊密的信息。軟信息在許多情景下都很有用，組織的成功也常常取決於它們。已退休的美國將軍斯坦利·麥克里斯特爾（Stanley McChrystal）在《賦能：打造應對不確定性的敏捷團隊》（Team of Teams）一書中對美軍在伊拉克的平叛行動進行分析。他將伊拉克描述為一個複雜、陌生和不透明的環境。在以往的行動中，麥克里斯特爾通過自上而下的控制來管理作戰人員。然而，他感到在伊拉克採用這種戰略不合適。麥克里斯特爾依靠的是“授權於現場作戰人員執行行動”，相較於上級的控制權，優先考慮作戰人員的判斷和軟信息， 這一策略取得了顯著成功。

麥克里斯特爾寫道：“過去的模式是由下屬提供信息，由領導發佈命令。我們把這一模式顛倒了過來：由領導提供信息，以便下屬根據具體情形和理解主動做出判斷、採取行動。” 減少或取消那些導致行動遲緩的控制機制和審批程序，將更多控制權交到現場人員手中，使他們在需要做出靈活判斷時能夠迅速反應。這樣，組織就會有更強的能力應對不斷變化的情況，採取的行動也能更好的吸收一線員工提供的軟信息。”

從國際發展援助領域所採集的證據表明，軟信息在援發工作中起到了不可或缺的作用。但是，這些信息的有用程度取決於其被使用的方式。《運用判斷力導航》書中有8個案例研究，對其中的2個案例進行比較就證明了這一點。上個世紀中期，美國對外援助署(USAID)和英國發展援助署（DFID）都開展了提高南非市政治理有效性的項目。但是，兩家機構設計和實施的干預方式卻截然不同。

USAID市政治理項目的運作方式就是向市政當局提供培訓。培訓師會前往社區，就預先安排好的主題（如債務管理）舉行一個專題講座。根據項目成功指標的要求，所有工作人員都應接受債務管理實踐的培訓。培訓結束之後，項目工作人員確認培訓進行情況，而且要記錄培訓人數。

相比之下，DFID的項目聘用了長期居住在當地的顧問，持續培養技能、建設系統。DFID的顧問依靠軟信息形成自己的判斷力，主動採取行動。項目對報告形式有具體要求，並不依賴於可量化的產出。DFID要求“駐地顧問在對現狀進行評估的基礎上，準備一份報告”。DFID的顧問自行設定目標，然後根據目標彙報自己的績效。

兩個項目比較下來的結果如何呢？USAID的培訓儘管達到了預定指標，但結果卻令人失望。USAID項目負責人表示：“這些培訓數字並不能說明產生了影響力。” 這些數字並非捏造，但是，正如USAID項目的一位參與者所描述的那樣，所有被納入統計的組織都只是為“上座率”服務。南非市政當局對培訓並不感興趣，而且幾乎沒有做出任何改變。有好多次，南非政府官員都想不起USAID項目諮詢服務的具體內容。一次，接受過USAID培訓和項目顧問服務的某市政當局一位長期任職的市政經理甚至都想不起USAID存在過。 正如一位項目工作人員所說，這個項目“真是令人失望”。

然而，DFID的項目卻取得了一些成功。據該項目的一位實施者稱，它的項目報告“內容豐富，而且不是在玩數字遊戲”。作為當地居民，這些全職的DFID的顧問們經常能夠找到積極影響市政系統的方法。他們利用軟信息就可以弄清楚究竟發生了什麼，並判斷出哪些改革是恰當的，知道如何用那些無法被定性或者量化的方式來實現這些改革。受益方和項目工作人員均報告說，DFID的諮詢顧問在市政實踐方面帶來了一些改變。雖然DFID未能完成所有的前期設定目標，然而，DFID項目的確可以說是成功了。因為南非政府將它作為效仿的模板，啟動了自己的市政支持計劃。

這兩個項目清晰地闡釋了代理人主動性與委託人控制之間的“梯若爾與阿吉翁”權衡（Tirole-and-Aghion trade-off）。 USAID和DFID實施的計劃目標高度重疊，但DFID的項目比USAID的項目顯然更多地利用了現場判斷力來導航。USAID的項目採用提供可衡量的培訓。它的計劃受到更多的規則約束，嚴格的委託人控制限制了將軟信息納入行動和最終組織決策中的可能性。

相比之下，DFID大幅度地運用本地判斷力進行導航，通過減少控制提高了在地項目人員的主動性。DFID設計的干預措施讓現場項目人員的判斷能夠決定項目方向。現場代理人是項目內容、項目時間以及項目調整的主要推進者。

量化的誤區

USAID的南非項目對可量化標準的依賴似乎是個極端的例子。但是，設定績效目標對於非營利部門和援發領域的從業人員而言都不陌生。這些測量方法作為工具，有其直觀的邏輯性：有了績效目標，委託人就可以遠程指導和干預項目，防止因代理人利益與組織利益不相符，導致南轅北轍或者消極怠工。非營利組織還可以將報酬、成功和晉升與績效掛鉤。

經合組織（OECD）在最近一次對USAID的評審中發現，該機構使用大約200個標準指標以及數量更多的自定義指標來監測和評估項目。績效目標可以給現場員工指明方向，委託人也可以在現場員工未達成目標時對其問責。當我們能夠設定明確的目標，知道需要代理人完成什麼工作，多長時間能完成，以及我們是否已經完成目標時，採用量化指標會很有效。

但是，當我們無法設定目標時，又該怎麼辦呢？找到能夠推動代理人實現影響力的目標並非易事。例如，OECD的發展援助委員會於2013年在一份名為“成果管理和衡量”（Managing and Measuring for Results）的報告中，發佈了對其成員28家國際發展組織（IDO）經驗的調查。所有28家IDO都報告稱，選擇適當的衡量指標對他們來說存在著不同程度的難度。28家IDO中有3家表示，從未覺得選擇目標是很容易或者直接的事。

部分問題來自所謂的古德哈特定律（Goodhart’s Law），即測量指標本身即使是合理的，但當其被用來控制或指導現場員工的行動時，就失去了其有用性。舉例來說，衡量受過培訓的人數可能是判斷項目是否達到目標受眾的好方法， 但是，當同一衡量方法被當成一個控制機制來使用時，它就不可避免地會使現場員工全力去實現這一目標，反過來就削弱了這一衡量方法作為項目干預更廣泛的成功指標的準確性。

這並不是說定量的測量沒有用。當我們測量的是我們真正想要的東西時，我們絕對應該集中力量去實現它。“獎勵A卻期待B的矛盾行為”（On the Folly of Rewarding A, While Hoping for B）一文是商業部門管理學術研究的真正經典之一。 這個 “愚蠢行為”不是指將代理人引向可測量的東西（A），而是當某些其他更廣泛的東西（B）才是組織所期待的時候，委託人卻把代理人指向了另一個目標（A）。如果一個項目專注於相對可驗證的任務，例如修建道路或提供疫苗，這些目標可以推動現場工人（及其組織）取得成功。 在這些情況下，我堅定支持轉為按績效付費，但是，對於IDO和非營利組織所做的大量工作而言，確實沒有可測量的“A”能成為制定干預措施的可靠統計數據。例如，IDO在政策和行政目標方面的努力很難用量化指標來判斷是否成功。同理，非營利組織加強社區建設，提高公民意識，提升組織能力的嘗試也難以量化。

其實我們對此早就有所醒悟。2013年，針對人道主義領域非營利組織所做的研究報告發現，只有3％的非政府組織使用的指標側重於評估影響，卻有38％的組織側重於評價產出。 這一研究還引用了問責與績效學習網絡 (Active Learning Network for Accountability and Performance，ALNAP）2012年的一份報告——“人道主義系統狀況”（State of the Humanitarian System），並聲稱，“產出雖然更容易衡量，但作為指標可能是誤導。” 我猜很多讀者經常會在會議室裡聽過這樣的話，“好吧！這不是一個完美的衡量標準，但它是我們所能得到的最好的了”。即使我們知道這些衡量指標很可能會誤導項目和資助所要完成的工作，為什麼我們還偏要去衡量？

原因之一是我們不僅經常使用量化指標來推動績效，而且還要報告績效情況。量化指標在報告中的功能讓我們即使知道這些測量不準確，也還要繼續使用它們。無論這些數字有意義與否，我們都需要不斷給立法者、選民或捐贈者提供他們可能會看重的數據。

然而，這並不是我們痴迷於量化的唯一原因。數字給我們一種安全感，一種我們有“客觀”數據作為評估依據的感覺。但是，給我們安全感的數字往往是一個表象。數字可能反映客觀性，但它們不一定比任何“主觀”評估更能說明更廣泛的真相。當我們將對自我的評估縮水到那些能夠僅僅用數字衡量的東西時，在資助者的眼裡，我們可能看上去更有問責性。然而，這是以犧牲獲得實際結果為代價的。

重新思考”問責” 的含義

我們今天談論的問責制度是建立在可量化的前提之上的，想要超越它，就需要重新思考“問責”到底意味著什麼。我們使用“問責”的核心目標是確保資金能儘可能多地產生影響力，當然也要向利益相關者、授權人和資助者展示所產生的影響力。但是，我的研究表明，展現影響力和影響力本身之間存在著真正的矛盾。

有一種不好的做法通常會被視為是默認選項，即要展現影響力就必須量化，然後把問責的重點放在測量和報告可以被測量的內容上。但是，如果這種做法本身阻礙了影響力的發揮，也許我們需要思考的是，有沒有其他形式的問責？

如果我們賦權給代理人，當然必須對他們進行問責。但是，問責和可測量可不是一回事。 韋氏字典對“負有責任的”一詞（accountable）是這麼定義的：首先，“有義務給出一種說明，應負責的”；其次，才是“能夠被解釋，可解釋的”。如果組織正在實施的項目難以通過測量產出或結果來進行管理，那有一種簡單的方法（或許有點激進）：那就是不再用可測量的指標去評估、干預或管理代理人。蘭特·普里切特（ Lant Pritchett）在審讀《運用判斷力導航》一書時，將此歸納為“記賬型的問責”和“基於說明的問責”之間的區別。 我們越少重視核算數字，越有可能讓相關人員擔責，把工作做得更好。

幾個月前，我有幸與休利特基金會（William and Flora Hewlett Foundation）全球發展和人口項目主任露絲·萊文（Ruth Levine）談及資助項目的現場判斷如何與問責兼容。我們談到了她與基金會項目官員之間的互動。 萊文說：“當我與一位新項目官員討論她想要支持的東西時，我不會去看她的想法是否與我一樣，而是她提出的理由是否考慮到了風險和多種可能性。”

這並不意味著休利特基金會在工作中不使用任何指標。在注重項目成果，包括可測量成果這一方面，休利特基金會甚至可以說領域的領軍者之一。量化的績效數據也確實在萊文評估項目官員時起到了一定作用：兩年一次的受助人調查提供了信息，包括項目官員的評分。這些萊文都會用來考量項目官員，但這些數據並不是問責員工的主要工具。 “數字”是評估過程的輸入，不是答案。定量數據只是判斷的依據，而不能取代判斷。

像萊文所採用的這類問責制度需要建立在信任的基礎上，這包括管理者對自己及他人判斷力的信任。代理人也必須信任他們的主管和組織。建立信任需要時間，需要代理人及其主管的共同努力。以代理人判斷力為核心的問責制還要求組織擁有能夠做出良好判斷的代理人（員工或受助人）。這意味著組織會重點關注這些代理人是誰，他們的動機如何，而不是用胡蘿蔔加大棒來使這些代理人擔責。

這個概念反過來與哈佛大學政治學家簡·曼斯布里奇（Jane Mansbridge）的想法相呼應，他認為，在最好的監測系統仍未奏效的情況下，我們需要轉向更加基於信任的問責方法，而不是維持我們對問責的傳統理解，即拿“制裁”來說事。 曼斯布里奇認為，一個傾向使用胡蘿蔔加大棒制裁的問責制度 ——對良好績效進行獎勵，或對績效不佳進行懲處 —— “不僅源於不信任，而且還製造不信任”。在監測不完備的情況下，基於制裁的系統可能破壞管理層與代理人之間的信任，效果遠不如建立在信任代理人之上的系統。組織可以專注於挑選和培訓代理人，而不是實施嚴格的自上而下的監測和基於績效的制裁。

重新思考是否把定量績效數據作為問責的主要工具，並不意味著要廢除定量測量的方法，而是要將其用在其他目的上。定量指標可以幫助非營利組織學習和改進，或者作為決策的部分信息來源。 但是，當測量的手段是以控制為目的，比如用以指導代理人的行動 ，或直接用於判斷績效是否過關，那麼測量的意義就會適得其反。如果USAID的代理人在南非市政治理項目中沒有要達到產出目標壓力的話，那麼培訓人數可能是促進項目管理和理解的有用數據。然而，伴隨這些測量而來的壓力扭曲了它們的意義。

還有一種工具既可以用於向員工問責，也可以給予他們運用判斷力來行動的空間，這就是行動後的同行評議。例如，醫生和醫務人員經常參與機構評議或同行評議，以判定手術或醫療期間發生的任何問題。在日常決策需要軟信息的情況下，例如確定醫療行動的過程，同行評議可以是改善過程的一種方式。

基於判斷力的問責，其關鍵是確保對任何判斷錯誤或績效不佳的結果不是採取更嚴格控制的辦法，而是提供給員工技能培養，實現職業發展的機會。良好的判斷力需要激發和誘導，而非命令。

運用判斷力導航

現場自主權與問責、忠誠之間的張力是行業內普遍存在的現象。無論是國際組織還是社區組織，大型雙邊和多邊捐贈機構，發展中國家的運營商都必須努力應對不可預測的環境。這些組織所做的許多工作難以通過自上而下的控制和可量化的績效來指引。運用判斷力導航可以通過融入代理人的知識與經驗，來提高當地績效，但它卻是以犧牲總部控制為代價的。雖然注重可測量結果會給行業帶來收益，但在某些條件下，執著於項目的可測量部分會可能會適得其反。

今天我們確實有各種資源可以用來進行遠程管理。在擁有全球定位系統、衛星圖像和智能手機的時代，不僅是援助發展領域，而且其他對現場員工的監測比以往任何時候都更容易了。美國全國公共廣播電臺廣受歡迎的《地球財富》（Planet Money）節目最近一集提出了這麼一個觀點，“未來的工作看起來就像一輛UPS的送貨車”。 對效率的追求已經推動UPS（一家包裹遞送服務公司）實現了高度技術支持的過程控制。駕駛員被教給如何裝載他們的卡車，按什麼順序運送包裹，以及在街道的哪個位置停車，這樣就可以進行多次遞送服務。為了在簽署表格時省下寶貴的幾秒鐘，左撇子司機需要將筆放在右前袋中，用右手的司機要放在左前袋中。NPR報道：“技術意味著無論你做什麼樣的工作，無論你是在空蕩蕩的路上獨自在卡車裡，還是坐在隔間的電腦前，你的公司現在都可以監控你所做的一切。”

但是，適用於UPS的管理系統可能不適用於銀行家、管道工或校長。對於掙扎中的美國公立學校管理者而言，關注可量化的內容可以確保學生坐在教室裡，但卻無法知道他們在學些什麼。總的來說，軟信息和明智的判斷對於獲得良好的結果仍然至關重要，而那些未能運用判斷力來導航的公司將處於相對劣勢。

代理人的自主決定權過去一直是自然產生，而不是有意為之的。過去，委託人實施監測任務的能力相對缺乏，消除代理人的自由決定權不太可行。今天，監控技術將不可能變成可能，這意味著非營利組織必須有意識地做出判斷，以確定監控和測量是否利大於弊。

有些時候，非營利組織少一些控制或者測量，多一些對做什麼、誰去做這類問題的思考反而會變得更有效。我們可以對測量的方法進行改良，而不是簡單地去處理不斷增加的，大量的數字。更有效的測量方法有時意味著測量不同的事物，例如從產出轉向可驗證的結果。有時，在有條件的情況下選擇不做測量也是更為明智的做法，使用測量手法時應該考慮其對代理人行為的負面影響。

尋求運用判斷力來導航的組織並不需要一開始就大規模地採用，可以通過給予一些辦事處、部門或項目更大的自主權做先行嘗試，並將其長期影響與類似項目的結果進行比較，以此來評估其績效。但是這樣的試驗不能止步於微調。海外發展研究所（Overseas Development Institute ）最近一篇關於世界銀行改革的文章在結論部分中指出：“機構改革和真正的變革需要的不僅僅是新的架構，也需要改變通道，包括機構的內部系統、流程和代理組織的行為。” 新的導航戰略要取得成功不僅涉及監測和評估實踐，而且涉及招聘、晉升和員工獎勵等管理實踐和人力資源流程。“良好績效”要比自上而下的指導要求更多的靈活性和主動性，只有精心設計和耐心支持，而不是命令，才能引導大家轉而更加依賴員工的判斷力。

運用判斷力導航也存在著難點。我們不能改變組織管理戰略所帶來的風險。但是，我們需要權衡這些風險與由此帶來的效率和績效提高。成本在此不是問題：運用判斷力導航可以使組織在沒有大量資金或昂貴技術投入的情況下獲得更好的結果。如果我們因為習慣了建立在可量化指標之上的系統，而放棄對其進行改進，會讓國際援助工作所付出的努力淪落為由一些空洞的數字所代表的虛假的成功。

來源：《斯坦福社會創新評論》中文版08期

作者：丹·霍尼格（Dan Honig），約翰·霍普金斯大學保羅·尼采高級國際研究學院（SAIS）國際發展部助理教授，也是《運用判斷力導航：對外援助中自上而下的管理方式為何不起作用》一書（2018年）的作者

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