揭露新型冠狀病毒疫情的李文亮醫生的過世，使得“吹哨人”（Whistleblower）一詞進入大眾視野。嚴格意義上講，李文亮醫生或許不算“吹哨人”，但對他的紀念，正說明人們對“吹哨人”的渴望。
“吹哨人”一詞並非在中國首次出現，2019年9月國務院發佈的《關於加強和規範事中事後監管的指導意見》第十六條明確指出：發揮社會監督作用。建立“吹哨人”、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。暢通群眾監督渠道，整合優化政府投訴舉報平臺功能，力爭做到“一號響應”。
但在許多人的印象裡，“吹哨人”仍然與告密者、臥底等形象掛鉤。究竟什麼是“吹哨人”？國外又是如何看待和保護“吹哨人”的？
▌誰在吹哨？
“吹哨人”一詞的靈感來源於維多利亞時期的英國警察，他們一旦發現犯罪分子，就會吹響隨身攜帶的哨子，引起同事和民眾的注意。
“吹哨”在世界各國也有不同的含義，在美國它曾經被稱為“有道德的異議”，英國《公益揭露法》（Public Interest Disclosure Act 1998）將其稱為“公益揭露”，而日本《公益通報者保護法》則稱之為“公益通報”。“吹哨人”一詞則來自於被稱為消費者權益之父的拉爾夫·納德（Ralph Nader）在1972年出版的《吹哨人：職業責任會議報告》一書。當前一般認為，將公眾利益置於個人或部門利益之上，敢於揭發政府或企業內不正當行為的人，就是吹哨人。
“吹哨人”制度在法律中第一次出現，是南北戰爭時期美國國會為防止軍火商浮報軍火價格或提供瑕疵商品的行為而訂定的《虛假申報法》（False Claim Act）。法案規定，聯邦政府提供吹哨人高額的獎金，且若聯邦政府不採取措施，則吹哨人可以美國政府的名義，提起代位訴訟（Qui tam suit）。
發展至今，這一最早為了減少政府損失、保障政府廉潔的制度已經不再侷限於公部門，而擴展到社會的各個領域，更成為現代企業合規機制（Compliance with applicable laws and regulations）的重要組成部分。組織成員對於僱主控制下的違法、違反道德規範或不正當情事，向有能力採取有效作為的人或組織加以揭露，皆可被視為吹哨；而外部人士，如會計師、律師、承銷商、信用評級機構或客戶，只要能察覺或發現組織內部不法或不當行為，皆有成為吹哨人的可能。無論進行內部通報，或外部通報，皆為吹哨人的通報管道。
▌珍貴的哨聲
一個顯而易見的事實是，吹哨人一旦挺身而出，他們的生活將會與先前全然不同。作為無私而勇敢的“英雄人物”被人稱羨只是個例，被斥為追求個人名利的“告密者”、“臥底”而受人鄙視，甚至失業潦倒才是常態。由於被告方的“殺死告密者”心態，吹哨人反遭誣告、迫害，受刑事起訴的事情也曾發生。要鼓勵吹哨人敢於挺身而出，就必須制定相關的保護甚或鼓勵機制。
國際勞工組織第158號公約中提到，勞工因公開抱怨、參與指控僱主有違反法律的行為，不應成為終止勞動契約的正當理由。這是國際法層面對吹哨人保護機制的重要條款。
世界各國也紛紛根據本國法律制定了相應機制保護“吹哨人”。如韓國2001年通過的《腐敗防止法》、《公益揭弊者保護法》，新西蘭於2000年制定的《揭弊保護法》（Protected Disclosure Act 2000），加拿大於2001年制定的《公務吹哨法》（Public Service Whistleblowing Act 2001）等。此外，亦有國家或地區的保護機制散見於各種法律，如臺灣地區的“勞動基準法”就在第74條規定，“勞工發現公司違法行為予以揭露者，僱主並不得因此而對揭露勞工為不利益的對待”。
誠如上文，吹哨人制度的濫觴是美國1983年的《虛假申報法》。此後，該法又經兩次修正，將所有欺詐政府的行為都納入可吹哨的範圍。此後，美國政府還於1989年制定了《吹哨人保護法》（Whistleblower Protection Act of 1989），規定公務員通報的要件和法律保護。另外，在《職業安全衛生法》（Occupational Safety and Health Act of 1970）、《全國勞動關係法》（National Labor Relations Act of 1935）、《內線交易及證券詐欺執法法案》（Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act of 1988）、《“薩班斯-奧克斯利”法案》（Sarbanes-Oxley Act）等法案中也分別擴充了吹哨人制度的適用。
其中，“薩班斯-奧克斯利”法案是美國曆史上第一部明確保障內部員工對企業不法行為進行通報的聯邦法規。它主要針對與企業舞弊有關的經濟犯罪，包括郵件詐欺、電信詐欺、銀行詐欺、證券及期貨詐欺、違反SEC（美國證券交易委員會）的規則與規章的行為。根據法案，若勞工合理相信（reasonably believe）公司有上述事實時，可以向政府部門、國會議員或委員會以及受僱於僱主有權終止不法情事之人提供信息、協助調查、提起訴訟、作證、參與訴訟或於非正式訴訟程序下接受事實調查和傳喚，也就是說，就算勞工所吹哨的事實並未進入正式法律程序，勞工仍然受該法案的保護。
根據“薩班斯-奧克斯利”法案第301條，由獨立董事組成的審計委員會應該建立秘密、匿名的通報處理程序，以避免公司管理階層的不當干擾。為了避免吹哨人有後顧之憂，法案還規定，禁止公司的報復行為，公司、該公司的高級職員、職員、承包商、轉包商以及代理商，均不得對吹哨人給予解僱、降級、停職、恐嚇、騷擾等一切歧視行為。同時1107條規定，報復行為將被處以10年以下監禁或罰金。而2008年金融危機後推出的“多德-弗蘭克法案”在這一基礎上又增加了獎金機制，如果吹哨人促成SEC行動且懲罰超過100萬美金，即可領取懲罰金額的10%-30%作為獎金，進一步鼓勵吹哨人“吹哨”。
1980年代末，英國爆發一連串的公共安全事件及企業醜聞，事後媒體發現此類事件爆發前皆有內部人士已知或懷疑存在不法情事，卻因為英國法傳統認為勞工具有保密義務而未能予以揭露，釀成慘劇。為避免此類事件再次發生，1998年英國國會通過《公益揭露法》（Public Interest Disclosure Act 1998），通過增補勞動權利法（Employment Rights Act 1996）的方式，提供給勞工適當的揭露管道，並保護其免受不當侵害。
為避免無關公益的不當揭露，及加強對揭露勞工的保護，英國國會在2013年通過《企業及監理改革法》（Enterprise and Regulatory Reform Act 2013），規定勞工揭露的事項必須關乎公共利益（public interest），同時刪除勞工必須基於善意（in good faith）進行揭露的規定。
與美國不同，英國的公益揭露法規定的可“吹哨”範圍更廣，涵蓋任何產業領域的不法情事，刑事犯罪、違反個人法律義務、妨害司法、危害任何人衛生或安全、破壞環境或故意隱匿任何前述行為的行為等均包括在內。
同時，該法採取“內部揭露優先”的原則，引導勞工通過組織內部的渠道揭露，而當企業對內部揭露的事項未妥善處理、勞工因揭露行為遭受報復或證據有被隱匿破壞的情況下，勞工可以向監管單位甚至大眾媒體直接揭露。
為保護吹哨人，公益揭露法規定僱主不得因為勞工的揭露行為，而拒絕其正當職業要求或對其騷擾恐嚇的不當行為。除此之外，其他國家還有護送吹哨人出庭作證或隨身保護等人身安保措施。而對於吹哨人因檢舉行為承受的巨大心理壓力，或可能遭受不利待遇及承擔相關法律責任的困境，韓國曾通過與神經醫學、精神醫學協會、律師公會合作，提供吹哨人心理疾病治療輔導及訴訟服務、法律諮詢的實務經驗，讓民眾不致因舉發弊端後遭遇相關障礙卻求助無門，而視檢舉為畏途。
▌保護吹哨人的未竟之業
吹哨人存在的意義是維護公共利益，防止人民的生命健康及投資人的財產等因錯誤資訊或不法情事受到損害。在行業專業化越來越高的現實下，單純依靠自上而下的調查和審計工作，很難做到將不法情事一網打盡，而普通人很難在損害出現前察覺到不法情事的存在。
事實證明，內部吹哨人的存在對公私部門都至關重要。僅1987年到2013年間，美國政府就依據《虛假申報法》追回了389億美元的損失，其中70%都要歸功於吹哨人提供的舉報資訊。這其中大部分案件牽涉到政府的醫療保險支付、軍事採購合約，以及其他的政府合約或定標項目。
同時，在1991年到2012年間，美國涉案金額最大的20例藥廠弊案中，由吹哨人發起的佔其中18例，其中包括2012年曝出的葛蘭素史克（GlaxoSmithKline）虛假廣告案。吹哨人的舉報行為不僅每年幫助美國證券交易委員會開出過億美元的罰單，維護金融市場的公平秩序，保護投資人的利益，在美國社會其他領域也同樣是維護正義的重要力量。
現代組織科層結構複雜，很難避免錯誤或不當行為的發生，吹哨人的存在，對於及早阻止違法情事所帶來的損害，落實組織治理機制，並使政府機關對於各領域的監督管理有效落實都有不可忽視的助益。吹哨人並非挑戰現行體制，而是為體制的正確運行加上一道安全閥。
對吹哨人保護和獎勵機制的立法，不僅免除了吹哨人的後顧之憂，保障吹哨人的利益，維護社會公義，更重要的是，它宣導了一種人人應該維護社會道義的價值觀，使得更多的人願意承擔起“吹響哨聲”的責任。而如何建立一套鼓勵和保障吹哨人的法律機制，是我們必須嚴肅思考的未竟之業。
我們要把哨子保護好，這樣，在下一個需要吹響它的時刻，才會有一個並非“英雄”的人吹響它。惟願那個時候，每一個哨聲都能被聽見。
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