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《中共中央國務院關於全面實施預算績效管理的意見》明確要求，積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府採購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。筆者從PPP政策導向、核心要義和市場實踐對若干績效考核熱點問題進行梳理和分析。
一、PPP必須要績效考核嗎？
PPP核心內涵包括具有明確的產出績效和按績效付費。近幾年來，財政部、國家發改委等PPP管理部門出臺了上百個有關PPP的規範性文件，幾乎所有的文件均要求按績效付費。
二、PPP績效指標立足點是工程績效還是公共產品和服務產出績效？
市場上一些PPP項目，績效指標設計和考核立足於工程績效，明顯不合理。雖然PPP項目投資和建設大部分是工程，但最終交付的是公共產品和服務。因此，原則上績效指標應以公共產品和服務產出績效為主，工程績效為輔。
三、PPP項目竣工驗收是否意味著社會資本就能回收項目投資和獲得合理的回報？
PPP項目竣工驗收並不意味著社會資本就能回收項目投資和獲得合理的回報，否則就可能成為變相BT。2017年，財政部有關負責人在進一步推進PPP規範發展工作座談會上提出政府支出責任的“固化”問題：一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。因此，PPP項目竣工驗收後，只有保證工程和服務長期可用性，並做好項目運營，符合項目績效要求，社會資本才能收回投資並獲得合理的回報。
四、PPP項目適用哪些績效考核指標？
PPP項目的績效考核指標，一般分為竣工績效指標、可用性績效指標、運維績效指標和移交期績效指標。財辦金【2017】92號文發佈後，筆者發現個別項目將建設成本的30%與竣工績效掛鉤，實質還是提前鎖定了政府的支出，明顯屬於“掛羊頭，賣狗肉”。筆者認為，可用性付費底線應是部分竣工績效＋部分運維績效指標。運維績效付費應全面與運維績效指標掛鉤。同時，績效管理應體現行業特點，有關指標體系需與行業和區域標準應銜接。
五、不同付費機制PPP項目績效掛鉤範圍（即掛鉤比例）如何確定？
根據財辦金【2017】92號文的要求，對於“可用性付費＋運維績效付費”項目，新增項目建設成本與績效考核結果掛鉤比例30%應為底線，運營原則上應100%與運維績效考核掛鉤。財金【2019】10號文要求建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。筆者理解此要求並未對財辦金【2017】92號文的掛鉤比例有進一步的強制要求，而是突出項目建設、運營、移交等環節必須有相應的績效考核，績效管理覆蓋PPP的全生命週期。對於使用者付費的PPP項目，如垃圾處理、汙水處理、收費高速公路等，其收費單價已經隱含建設成本、運營成本和合理利潤，筆者認為該類項目建設成本實際已經100%與運維績效掛鉤。如果PPP項目為包括可用性付費、運維績效付費和使用者付費的混合付費，如農村汙水處理廠網一體化項目，則參照不同的付費機制分別掛鉤。
六、PPP績效不達標扣費比例是多少？
對於績效不達標的扣費比例，原則上應由政府和社會資本採用市場化方式，通過市場測試和協商確定，暫無硬性規定。但扣費機制要真正體現政府對社會資本監管和約束，也要考慮項目公司扣費比例過高對項目融資的影響。
七、PPP按績效付費是否應體現激勵和約束機制？
PPP作為一種市場化的模式，按績效付費應體現激勵和約束機制。目前市場上絕大部分PPP均有績效考核，但是普遍存在有罰沒有獎，僅有績效不達標付費扣減，而沒有績效達標或績效超標情形下的獎勵，這不利於PPP激發社會資本積極性，持續提高公共產品和服務質量。
八、PPP按績效付費是否應體現風險和收益的匹配性？
PPP按績效付費無疑對社會資本意味著責任和風險。PPP作為一種市場化的模式，風險和收益應匹配，即績效達標難度越高，扣費比例越大，項目風險收益應越高。應鼓勵社會資本通過提升效率、降低成本獲取市場化收益。
九、PPP按績效付費是否會影響項目的可融資性？
對於PPP績效付費是否影響可融資性，主要分析對項目收入波動的影響，不能一概而論。有些項目收益較高，行業比較成熟，社會資本經驗豐富，履約能力較強，績效達標難度一般，績效付費不會導致項目收入大幅降低，因此不影響項目可融資性。反之，則項目可融資性會受較大影響。
十、金融機構如何面對PPP績效付費？
按績效付費本就是市場化行為，對於已在市場上摸爬滾打多年的金融機構不必過於擔心，應積極面對。金融機構對於具體的項目，一是要看社會資本，確保其具備相關PPP項目建設和運營履約能力；二是針對不同績效考核結果對項目收入進行財務壓力測試，分析績效扣費對項目的收入和還本付息的影響。對於影響較大的項目，可能視情況要求社會資本增信，如提供擔保或差額補足，或者針對績效扣費採用有限追索的方式，降低金融機構的風險。
文章來源：中國財經報 PPP產業大講堂 鄭大衛
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