摘 要：農村環境治理既是農村農業發展的奮鬥史,也是我國環境保護的顯微鏡。新中國成立70年來,農村環境治理歷經了政策空白、制度初創、領域開拓、全面加速和總體深化五個階段。貫穿始終的轉換邏輯主線是,治理理念中價值取向從環保邊緣轉向美麗鄉村、政策思路從碎片思維趨向系統工程;治理結構中制度設計從單一性到多樣化、主體從政府主導到多元合作、供給從項目建設到長效持續;治理技術中技術邏輯從工程主義到適用技術、組織方式從粗放管理趨精細治理。下一步,要客觀面對我國農村環境治理的主要挑戰,理清環境整治與鄉村振興、政府投入與群眾動員、設施建設與長效管護、末端治標與源頭治本等問題,再現山清水秀、天藍地綠、村美人和的美麗鄉村畫卷。
美麗鄉村是優質農產品的供給站、都市文明的後花園和精神鄉愁的棲息地[1]。新中國成立70年以來,我國農業農村發生翻天覆地的變化1,取得歷史性成就的同時也付出了環境代價2,比如農業資源趨緊、環境問題突出與生態系統退化等[2,3,4]。破解農村環境治理難題,已是鄉村振興及全面建成小康社會的硬任務[5]。2006年以來,中央一號文件連續13年對農村環境問題提出科學合理的治理舉措;十九大報告將“生態宜居”作為鄉村振興的總要求之一;多次強調要打造美麗鄉村,為老百姓留住鳥語花香田園風光。在當前農業可持續發展矛盾突出和農民對美麗家園殷切期盼的背景下,梳理新中國成立70年來農村環境治理的歷程,展望未來發展,是生態文明建設的應有之義,更是謀鄉村振興大篇章必由之路。
農村環境治理政策體系及其變遷歷程一直是研究的熱點。金書秦等分析了農村環境保護40年(1973—2013)政策脈絡及發展階段[5];陳秋紅回顧1972—2016期間農村環境治理中政府職能問題[6];張金俊依據農村環境治理體系現代化視角探尋農村環境政策體系走向等[7]。總體來看,已有研究回顧和總結了我國農村環境治理歷程,聚焦不同時段農村環境治理歷程劃分、問題表徵及治理策略等。然而,現有文獻多處於政策梳理或一般論述,研究內容聚焦“基本歷程—預期走向”二維度,對農村環境治理變遷邏輯缺乏深度分析;也很少對其70年的演變歷程加以長週期性思考。North認為制度分析是關於過去/歷史的分析,是一個漫長的時間過程,且其核心需關注內在變革邏輯[8]。由此,大量學者基於70年或更長時間跨度將制度變遷邏輯應用於我國宅基地、財政體制及農地產權等領域,形成了“歷史演變—轉換邏輯—未來走向”三維度分析框架[9,10]。基於此,本文依據以上三維度分析,闡述農村環境治理歷史演變,側重分析其轉變邏輯及預判未來走向,這既有助於客觀且全局性把握農村環境治理的變遷思路,又能為加快補齊農村環境突出短板提供理論借鑑。
鑑於此,本文試圖回答以下問題:一是新中國成立70年來農村環境問題表徵及其治理政策如何?二是其演變背後的轉變邏輯是什麼?三是鄉村振興背景下其未來走向怎樣?基於此,本文系統梳理了1949—2019年農村環境治理的政策演化歷程,探尋不同時期農業農村的主要環境問題及政策應對;進一步依據理念、結構與技術等治理的學理角度挖掘其政策變遷的轉換邏輯,深究其中何來何去的根源及轉型;最後結合鄉村振興戰略分析其困境與走向。
一、農村環境治理的歷史演變:問題表徵及政策脈絡
農村環境治理必然與國家環境保護緊密相連,但也存在多重滯後:環境保護欠農村帳、工業發展欠農業帳、經濟發展欠環境帳等。借鑑已有研究範式,結合我國環境保護歷程及農村社會發展階段,基於1949—2019年國家及部委等政策文本,回顧70年以來農村環境問題特徵及其治理政策設計,具體演變歷程可劃分為五個階段。
(一)1949—1976年:政策空白時期,農村環境問題凸顯
新中國成立伊始,百廢待興,工業及農業發展都處於歷史低位。因該階段特殊,為更合理分析將其細分為三個時段。第一時期是從1949年新中國成立到1957年第一個五年計劃完成,此階段主要是恢復國民經濟和建立基礎骨幹工業,無論是城市還是工業都沒有明確的環境保護政策及目標;第二時期是1958—1965年對自然環境造成嚴重損害,尤其是礦產資源濫挖濫採,砍伐樹木使得森林資源銳減,雖工業總產值有所增加但農業總產值下降;第三時期是1966—1976年國民經濟極速下滑且受到重創的時期,環境汙染和生態破壞極為嚴重,譬如在“靠山、分散、進洞”方針指導下大量工廠進入深山峽谷,片面強調“以糧為綱”進行毀林、牧、圍湖造田和搞人工平原等現象,導致農業農村生態環境惡化和耕地質量下降。在經濟發展及其他困難條件下,1973年國家提出了環境保護的方針和政策(“32字”方針以及《關於保護和改善環境的若干規定》),1974年建立了相應的環境保護管理機構(國務院環境保護領導小組),同時開展北京西郊、薊雲河和白洋淀等汙染調查與治理,該時期的環境治理初步關注工業和城市,農村環境政策及行動基本空白[11]。
該階段強調工業發展和糧食產量,諸多措施違背了經濟發展規律和生態規律[11]。環境治理政策方面,前期環境保護未有政策體系、保護原則及目標;後期國家提出相應的環境保護方針及政策、初步建立環境管理機構,但對水土流失、過度開荒和農藥激增等農村生態環境問題缺乏應有重視。
(二)1977—1994年:制度初創時期,缺乏有效行動
該階段從“五五計劃”至“八五計劃”,改革開放初期鄉鎮企業蓬勃發展,但也伴隨“三廢”向農村地區轉移。1983年國務院出臺了《關於加強鄉鎮、街道企業環境管理的決定》,1986年“七五計劃”明確指出“禁止城市向農村轉移汙染”。農村工業經濟活躍之時,生產責任制促使農業農村生產形勢向好,譬如1980年農業總產值為2 187億元,糧食產量3.2億噸,1990農業總產值為4 037億元,糧食總產量達到4.35億噸。由於當時農業生產較為粗放,農藥化肥造成了大規模農業面源汙染,例如1984年化肥施用強度228千克/公頃(首次超過世界設置225的安全上限);同時有機氯農藥對蔬菜、糧食等農業生產汙染日益嚴重,1983年國務院決定全面停止使用666、DDT生產[12]。1984年《關於加強環境保護工作的決定》和1985年《關於開展生態農業,加強農業生態環境保護工作的意見》,提出了推廣生態農業的要求;1989年正式實施的《環境保護法》明確規定“各級人民政府應當加強對農業環境的保護,合理使用化肥、農藥及植物生長激素”;1993年《中華人民共和國農業法》要求“應當保養土地、合理使用農藥化肥、增加有機肥使用”等。
該階段以鄉鎮工業汙染和農業面源汙染為主,相應的環境政策初步得以建立。具體而言,我國環境保護確定了大政方針和一系列措施,健全了環境管理機構,但其重心是防治工業汙染和控制城市環境急劇惡化趨勢。雖大量環境政策囊括了農業農村環保(該階段初步形成的一些環境管理制度為後續農村環境汙染防治提供了基本依據和組織基礎),但其環保工作依舊處於概念及口號化模式,仍缺乏具體行動、針對性政策等,致使農業面源汙染不斷加劇,農業水、土等資源環境約束日益嚴重。
(三)1995—2001年:領域開拓時期,部分汙染得到治理
該階段屬於農村生活汙染與農業生產汙染疊加、鄉鎮企業汙染和城市汙染轉移威脅共存的局面。其中畜禽養殖、農業生產及鄉鎮企業產生汙染狀況加劇,並且部分農村地區生活垃圾問題顯現。1993年《村莊和集鎮規劃建設管理條例》提出“加強綠化和村容鎮貌、環境衛生建設”,這標誌著農村生活環境首次提上議程。1995年《中國環境狀況公報》首次將農村環境納入其中,並指出“環境汙染呈現由城市向農村急劇蔓延的趨勢;全國2/3的河流和1 000多萬公頃農田被汙染”。在此形勢下,“九五計劃”要求“控制人口增長、保護耕地資源和生態環境,實現農業和農村經濟的可持續發展”;1998年原國家環保總局成立農村處作為農村環保專門部門;直到1999年11月原國家環保總局出臺《國家環境保護總局關於加強農村生態環境保護工作的若干意見》,這屬於我國第一個直接針對農村環境保護的政策,其中明確提出加強面源汙染防治,改善水體和大氣環境質量,並指出“禁燒區全面停止秸稈露天焚燒”;2001年頒佈了《畜禽養殖業汙染物排放標準》。
該階段首次出臺專門針對農村環境保護政策,且農業農村部分領域的汙染問題得到遏制。相應環境保護標準、規範和技術經濟政策已塑形,環保工作分散於農村改水改廁、畜禽養殖汙染防治和農村能源生態建設等單個領域。總之,此階段的措施與行動從農業範圍擴至農民生活領域,逐漸展現農業生產和農村生活環境融合,但其總體目標仍聚焦農業汙染防治,並在產業資本大力擴張下推進有機食品發展(2001年成立有機食品認可委員會)。
(四)2002—2012年:全面加速時期,整治內容及範圍提檔升級
該階段中工礦汙染壓力加大,生活汙染加劇和畜禽養殖汙染嚴重,資源環境“紅燈”約束已是農業農村發展面臨的重要瓶頸。2002年農藥使用量為131.1萬噸、化肥施用強度為443千克/公頃;2007年《第一次全國汙染源普查公報》顯示,畜禽養殖業所產生的COD和氨氮分別佔農業源排放總量的95.8%和78.1%,佔全國COD和氨氮排放量的41.9%和41.5%;2012年農藥使用量為180.6萬噸、化肥施用強度為528千克/公頃。《國家環境保護“十五”計劃》中明確“將控制農業面源汙染、農村生活汙染和改善農村環境質量作為農村環境保護的重要任務”;十六屆五中全會首次提出建設“社會主義新農村”;2008年環保部成立並設立農村環保專項資金,通過“以獎代補”、“以獎促治”等方式投入5億元資金(2012年增至55億元);2010年出臺了《全國農村環境連片整治工作指南(試行)》;2012年開展了耕地保護、農村飲水安全、農村河道綜合整治、農村改廁項目、全國畜禽養殖業專項執法督察和農業面源汙染防治等工作,尤其是畜禽養殖廢棄物處理和資源化、農村土壤汙染治理和修復等。
概而言之,該階段國家提出樹立和落實可持續發展觀,大量的農村環境保護的法規、政策及標準得以建立健全[13]。具體而言,為應對農村環境問題的複雜性及系統性,農村環境整治內容和範圍提檔升級,整治內容從局部到綜合,即由水環境、土壤等單要素向社會、經濟和環境多要素的綜合整治轉型,涉及農村環境衛生、農業可持續生產及群眾衛生行為和習慣等多領域推進;整治範圍做到連片,即由某區域示範點擴至連片整治和整村推進,防止撒胡椒麵式治理。
(五)2013至今:總體深化時期,以綠色發展引領農村環境保護
黨的十八大以來,生態文明建設融入到社會經濟發展方方面面,加強農村環境保護也是大勢所需。2013年中央一號文件提出“關於推進農村生態文明、建設美麗鄉村的要求”,同年原農業部出臺了《關於開展“美麗鄉村”創建活動的意見》;2014年修訂的《環境保護法》在農業汙染源的監測預警、農村環境綜合整治、防止農業面源汙染和財政預算中安排農村環保資金等方面做出規定,為深化農業農村環境保護奠定紮實基礎;同年國務院出臺了《關於改善農村人居環境的指導意見》;2015年中央一號文件明確提出農業生態治理和全面推進農村人居環境整治,同年4月原農業部發布的《關於打好農業面源汙染防治攻堅戰的實施意見》提出了“一控兩減三基本”目標;11月住房城鄉建設部等部門發佈了《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》;2017年原環境保護部、財政部聯合印發《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》;2018年中央、國務院印發了《農村人居環境整治三年行動方案》;2019年中央一號文件提出“讓農村成為農民安居樂業的美麗家園”。
該階段農村環境治理專項政策最為集中,標誌著我國進入了農業農村環境保護的全面深化時期[14]。同時政策安排突破過往政策設計割裂及碎片化,將環境汙染防治與農業、農民等密切結合;從農村環境綜合整治的頂層設計到農村飲用水源、生活垃圾及汙水、畜禽養殖汙染和農藥化肥等細分領域的政策配套。在發展理念上,農業生產從過去單一的高產目標轉向綠色發展的綜合目標,走向生產、生活與生態“三生”協調發展之路,以綠色發展引領鄉村振興成為農村環境保護的主旋律。
二、我國農村環境治理變遷的轉換邏輯:治理理念、結構與技術
據上可知,我國農村環境治理呈現政策體系日益完善、環保地位不斷上升和治理力度持續加大等特徵。農村環境治理既是學界“治理”理論範疇,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐部分[15]。針對治理的學理分析主要有體系論與能力論視角,前者關注制度設計或構造要素(理念及價值等),後者側重治理的執行力(主體、模式及技術等)[16],進而決定了治理的轉換邏輯具有不同解釋[17,18],譬如制度、組織與技術[19],價值、主體及工具等[20]。結合已有範式[21,22],本文從理念、結構與技術三層次闡述農村環境治理的轉換邏輯。
(一)治理理念
價值取向從環保邊緣轉向美麗鄉村。受經濟水平、城鄉二元結構及農業發展階段等影響,我國農村環境治理是一個從無到有、從局部到全面、從邊緣到主流的過程。早期我國環境保護聚焦城市及工業汙染防治,農業農村環境領域一直處於空白或邊緣位置。後續國家逐漸重視農業農村發展,提出新農村和美麗鄉村等目標,但涉農資源有限性導致農村環境治理又居於農村道路、電網和水利等之後。隨著中國社會經濟發展進入新時代,農村生態發展價值及其環保重要性得到重新認識,為農村環境治理工作創造極有力條件。比如對農村生態環境問題在多個場合作出了一系列科學的論斷,“沒有美麗鄉村,就沒有美麗中國”“中國要美,農村必須美”“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”等。當前生態宜居已成為鄉村振興的關鍵,美麗鄉村已是主流話語並逐漸成為現代化強國的標誌、美麗中國的底色,但不容忽視農村農業環境保護水平總體落後於城市與工業這一事實。
政策思路從碎片思維趨向系統工程。長期以來,我國農村環境保護更多套用城市環境治理思路,目標水土不服、政策指向性和精準性不足等極易產生“碎片化”困局:一是主體缺位化。農村環境治理責任及任務依賴基層政府落實,在“中央—省—市—縣”環保系統中鄉鎮環保力量極為薄弱;2015年末我國鄉鎮環保機構數為2 968個(按當前全國41 636個鎮計算),意味著約90%的鄉鎮環保工作機構和人員處於空白。二是職能分散化。農村環保職能分散於農業、環保、水利、住建、國土資源和衛生等部門,分散治理致使九龍治水、資源錯配和撒胡椒麵等困境;其治理內容聚焦水環境、生活垃圾、農藥化肥等單要素治理,治理區域也側重某區域局部整治。近幾年來,明顯可發現農村環保政策思路是對城市環保思路有機吸收,再到因地制宜的理念轉向與實踐創新。由單一性和碎片化轉向綜合性和系統性,從分割式或局部性整治轉向多個村莊實施同步和連片整治,將水、土和固廢等全面實施而不抓重點帶全面。比如《農村環境連片整治》將地域空間相連的多個村莊綜合治理、同類環境問題但地域互不相連的多個村莊同步治理,建設集中汙染防治措施輻射周邊村莊等。同時2018年機構改革中將分散於各部門有關農業農村職責集中於農業農村部,而農業農村環境監管指導等職責轉移生態環境部,這有利於改善政出多門困局和提高農村汙染防治效率。
(二)治理結構
制度結構從單一政策安排到多樣制度設計。制度結構決定了激勵方向及制度運行成本。正因農村環境治理的政策思路從碎片化轉向系統性,其制度結構也日益趨向多樣與綜合。具體來看,農村環境治理的制度結構從強制型逐漸轉向自願型、市場型等多制度融合,即從行政工具轉向綜合應用法律法規、經濟技術和自願合作等多種手段。長久以來,我國農村環境治理依賴環境標準、資金分配及懲罰措施等權威管制,其政策設計更多是以政府意志為核心。譬如1999年第一個農村環境保護專項強調環境影響評價制度和“三同時”制度應用農村環境領域,充分體現了黨和國家對命令控制型政策工具的使用。隨著社會發展轉型及環境問題複雜性凸顯,相關政策逐漸擴展至市場機制、自願性等工具,形成了權威、經濟激勵與自願合作等多樣化制度,例如農村環境第三方治理、PPP模式等契約管理,以及村民積極參與自願型等。
主體結構從政府行政推動到多元主體合作。制度結構構造著農村環境治理主體,即從單一政府行政主導到政府、企業與社會等多元合力。實踐經驗表明,農村環境治理的複雜性與系統性,代表著任何一方的“大包大攬”或“單打獨鬥”都不可取。近年來相關政策屢次強調多元力量合作(見表1),其理論要義在於農村環境屬於典型公共物品,政府投之於農村環境治理且需承擔終極責任;村民天然“在場”的特徵決定其參與的必要性(可解決農村環境治理過程中信息不對稱和交易成本高等問題);另外利用社會資本的資金、技術與運維等專業力量,提高效率及培育市場動能。實踐中政府引導下的美麗鄉村建設,企業運營的區域農村垃圾處理和社會支持下的村民自治生態環境治理等模式並存。總而言之,隨著法治、自治和德治等鄉村治理體系的推進,農村環境治理的主體結構從傳統的行政單一管控走向政府主導、企業介入和村民參與的多元力量合作模式。
供給方式從前端設施建設到長效持續供給。在政策空白階段,農村環境治理供給依靠小農傳統“閉環”生態循環方式及村落半自然生態修復系統,比如農村典型“養豬”模式,麩糠、豬草、刷鍋水和有機肥等生態良性循環並形成了我國農村獨特的生態智慧。隨著農村社會發展及農民生產生活方式轉變,植根於鄉村社會環境行為及集體自治供給逐一“退場”;針對農村環境汙染日趨嚴重形勢,以政府為主導的政策設計依次“進場”。此時諸多政策都是以“任務型”的項目制供給,其技術至上及項目建設必然會產生供需相脫節,成本收益不對等、後續供給管理難等治理悖論,大量農村環境基礎設施陷入“短期有效,長期失效”困局。不同的政策設計必然誘導出不同供給方式,當供給方式與經濟發展不相匹配抑或政策陷阱頻出,這表露出新的制度安排必然孕育著。為此,目前大多政策均要求先建機制、後建工程,即建設管護機制創新,探索規模化、專業化、社會化運營機制,確保各類設施建成並長期穩定運行,進而向長效持續治理供給模式轉變。從各地實踐來看,農村環境治理工作越來越注重實效及後續運維,與農業持續發展、城鄉融合等方面緊密環繞。
(三)治理技術
技術邏輯從工程主義到適用技術。項目制供給方式導致其技術治理占主導地位[23],較長時間內我國農村環境治理基本依靠“技術至上”的工程主義思路推進(大型工程技術規範和城市治理思路延伸或套用至農村),譬如農村生活垃圾處理不考慮農業生態系統對有機肥處理消納能力、鄉村景觀城市化和西洋化、設施大拆大建等。實際上,農村具有半自然修復能力,且其環境治理不同於市政環境項目(農村環境治理面臨汙染源分散、來源廣及成分複雜等技術性問題)。技術之所以成為技術,是在技術自然屬性的基礎上考慮技術的社會屬性,即以工藝成熟、經濟實用、易於管理和運行管理投入低等原則選擇適用技術的治理模式。最近大量政策都提及要結合農村的村域特徵及因地制宜選擇技術,並考慮其背後所對應的經濟成本、地理條件和文化傳統等約束條件,防止做形象工程和表面文章;比如《農村環境連片整治技術指南》《農村廁所改造建設技術指南》都提出適用技術模式。
組織方式從粗放管理趨向精細治理。我國幅員遼闊,農村自然稟賦差異大且經濟發展參差不齊,進而對農村環境治理的動員方式及組織策略等機制提出更高的要求。大量實踐顯示農村環境治理粗放式管理較為嚴重,比如畜禽養殖、農業生產等方面實行“一刀切”標準,強制性採取禁養和禁種等措施,將生態環境保護與農民生計及意願對立起來,而不考慮農村區位條件、經濟發展水平、人口聚集程度和人居環境需求等因素。精細化治理內在要義是適應性治理,即依據不同約束條件及制度環境而實施差異化、針對性的方案,理念人性化、過程細節化和工具分類化,如2018年出臺的《農村人居環境整治三年行動方案》明確要求整治機制要分類指導和不搞一刀切。多次提出“農村環境整治無論是發達地區還是欠發達地區都要搞,但要注意標準高低”。然而,雖大量農村環境環境政策均要求精細治理,但政策執行及效果卻不盡人意。正如North所言,制度運行關鍵在於制度犯規確有成本,並且懲罰也有輕重之分[8]。如何通過提高犯規成本而促進農村環境精細化的技術治理落地生根是鄉村振興及國家環境治理體系和治理能力現代化必須破除的難題。
三、鄉村振興戰略下農村環境治理的未來走向:挑戰及前瞻
實踐表明,新中國成立以來農村環境治理是在探索中前進,在前進中完善,既是農業農村發展的奮鬥史與機會窗,也是我國環境保護的曲折史與顯微鏡[24]。雖然我國農村環保工作受到國家高度重視、整治成效顯著,且其變遷思路與邏輯日益完善,但其嚴峻形勢及問題依然突出,特別是整治項目可持續、涉農資源整合及發揮農民主體地位等面臨較大挑戰[25]。由此,需進一步結合鄉村振興重點任務,省思我國農村環境治理未來走向。
(一)我國農村環境治理變遷中面臨的主要挑戰
農村環境治理項目可持續發展缺乏重視。當前農村環境保護主要以“農村環境連片整治”和“美麗鄉村”等項目形式運作,在壓制型體制和分稅制等背景下該方式有其特殊性和合理性,但也存在一定困境。一是項目“轟轟烈烈”之後供給難以持續。拿項目和驗收是基層政府治理農村環境的首要目標,供需是否相匹配、環境治理是否可持續和成本收益是否合理等居於次位或未納入決策範疇,甚至還存在大量“項目騙補”問題。二是政府包辦思路難以解決農村環境治理的複雜性。農村環保項目由政府“大包大攬”的行政力量推動,不僅易忽視社會資源和村民等力量,而且政府財政資金難以應對我國60萬個行政村的環保需求。環境要素在空間上有區域性及流動性,汙染問題在時間上具有滯後性及長期性,如何確保農村環境治理項目可持續發展亟待重視。
農村環境治理中涉農資源尚未有效整合。鄉村振興中大量涉農資源及項目向農村傾斜,農村環境治理也毫不例外。然而,農村環境治理政策設計及資源配置未得到最優整合,譬如現有農村環境治理政策較多分散於不同規範性文件或在其他法規中提及,而完備性或全國性專門針對農業農村環境治理問題較為少見。同時農村環境整治資金也分散各部門,比如住建部門的生活垃圾與汙水處理資金,農業部門的畜禽養殖汙染治理或戶用沼氣資金,水利部門的飲用水及河道整治資金等。農村環境治理往往存在“說起來重要、幹起來次要、忙起來不要”等困局,且其環保資金碎片化和分散性極易導致資源配置低下,這與農村環境的系統整體性不兼容,亟待建立涉農資金統籌整合長效機制。
村民與村集體(基層社區)參與農村環境治理依舊屬於難題。動員各方力量是農村環境可持續治理的必然選擇,更是農村環境治理轉向共建、共享、共治難以迴避的議題。在快速城市化背景下如何重構社區機制並推動農民參與家園建設,無論是站在小農角度思考還是基於農業現代化進程宏觀視角,都是建設美麗宜居家園過程中繞不開的一個基礎性問題。然而實踐中農民“等、靠、要”困境突出,政府如何尊重村民意願及治理需求,村民與村集體如何在成本和收益、權利和義務等問題上合理分配(村民付費的合理分擔機制、政府與村民互嵌式參與機制),不同主體之間如何形成治理合力等問題依舊是實踐難點。
鄉村振興綠色功能有待進一步激活與挖掘。農村環境治理只有以業為基,才具備持續生命力,即農村綠色和富農興業需相得益彰。當前政策設計更多針對農村環境汙染防治,於狹義、靜態角度看待農村生態環境問題。一是農村環境治理新動能及價值未得到充分激活,比如怎樣讓農民在保護環境之時利益不受損,如何讓美麗鄉村“綠葉子”變成“金豆子”,如何將環境要素融入農村綠色發展及農業現代化,農村環境整治實踐是“千篇一律”還是“各具特色”等。二是鄉村振興是一個長期的歷史性任務,也是一個動態發展及建設過程,隨著經濟水平、人口規模、農村基礎設施及農民環保意識等變化,農村綠色功能也應向綜合化、社會化和生態化轉變,因而從城鄉融合發展統籌推進農村環境治理才是新動能內在之義。
(二)我國農村環境治理未來發展的前瞻
農村環境治理如何既立足當下汙染形勢又著眼於農村中長期發展規劃、如何既解決當前資金短板又實現與農村產業融合發展相互促進、如何既顯現短期實效又兼顧長期治標等,這一系列問題與我國農村環境治理政策走向密切相關3,其未來發展如下:
處理好環境整治與鄉村振興。良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富,美麗宜居是鄉村振興的內在要求,鄉村振興(尤其是生活富裕)是環境整治持續投入的保障。環境整治方案要與本區域鄉村振興規劃相吻合,要銜接未來人口規模、田水樹生態要素和村莊功能佈局等,避免後續重複建設及涉農資源錯配,例如農村道路硬化將大幅度提高汙水管網鋪設成本。另一方面,鄉村振興需以綠色發展引領,汲取生態產業智慧和農耕文明,利用高質量產業發展激活農村集體經濟,發揮市場機制激勵和驅動作用,以發展視角解決農村髒亂差問題。
平衡好政府投入與群眾動員。農村環境整治作為典型公共物品,政府需主導但不包辦。政府以相適應、能承擔的投入方式兼顧硬件設施的建設和村民自治能力的培育,落實縣級黨委和政府農村環境保護主體責任,激活基層黨組織、鄉賢能人和社會資本等力量;尊重農民意願並充分發揮當地社區在資源配置上積極性作用,多聽農民呼聲和多從農民角度思考,提升農民參與的自覺性、積極性與主動性,進而促使政府適度投入的項目,群眾“願意用、可以用、用得好”,最終集體決策及共同動手搞清潔、搞建設和搞管護。
理順設施建設與長效管護。建管並重是農村環境整治成功的關鍵點,亟待理順工程建設與長效機制之間的邏輯關係。可借鑑浙江萬千美麗鄉村的經驗做法,提高政策的指向性與精準性,依據當地經濟水平及村民意願確定投融資模式和運行管護方式;再根據地理、民俗及村財政等客觀條件,採用“接地氣”的工作路徑和技術模式建設治汙設施,防止形象工程和政績工程。例如因地制宜地開發一些好用不貴、易懂易學的“土辦法”,確保各類設施建成並長期穩定運行;最後形成有制度管護、有資金維護、有人員看護等規範化管護機制。
兼顧好末端治標與源頭治本。農村環境問題與農業農民密不可分,農業機械化及省力化發展、農民文明健康意識提高、公共基礎設施配套和村鎮服務體系重構是農村環境整治之本,要將技術工程的末端治理與生產生活的源頭控制相結合。引導有條件的地區推動城鄉融合發展,促進生態和經濟良性循環。例如利用特色產業、土地整治、鄉村旅遊等優勢倒逼農村環保基礎設施改善,走“三生”協調發展道路。條件不成熟的地方要結合農村中長期發展規劃,初期利用農村半自然生態系統的修復能力,適當降低農村環保標準,統籌涉農的“種子”資金推動農村環保項目實施落地,儘量做到乾淨整潔及特色差異;後續推動鄉村自然資本加快增值,突出村莊的生態涵養功能,讓良好生態環境成為鄉村振興支撐點。
作者簡介： 杜焱強,南京農業大學公共管理學院講師,郵編:210095。;
基金： 國家自然科學基金項目“農村環境綜合整治PPP項目績效評價及影響機理研究”(41901263); 教育部人文社科基金項目“農村環境治理PPP模式有效性研究”(19YJC630029);
來源：中國農業大學學報(社會科學版)2019年05期
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