四川探路鄉鎮區劃改革
本刊記者/胥大偉
發於2019.11.25總第925期《中國新聞週刊》
11月1日，四川新一輪鄉鎮行政區劃調整工作全面啟動，各市（州）、區縣的調整方案陸續出臺。四川將此輪鄉鎮行政區劃調整作為全省的“一把手”工程來實施。
鄉鎮作為行政區劃的基礎單元，類似於“神經末梢”，但它卻是國家政權建設的根基所在。鄉鎮的改革難度極高，牽一髮而動全身，極具挑戰性。
這場亟待“破題”的改革背後，是四川想要建構一個現代鄉村治理體系。這是一個龐大的系統工程，很難一蹴而就。然而回溯改革的動因，這場四川全省範圍內正在持續的大規模鄉鎮撤併重組能否達到預期的成效，還有待觀察。
“宜合則合”
“數量多、規模小、密度大、實力弱”是四川鄉鎮發展的現狀。
一組數據顯示，四川鄉鎮數量居全國第一，經濟總量相當於全國排前3位的廣東省、江蘇省、山東省鄉鎮數量之和。四川全省平均每個縣設置鄉鎮25個，遠高於全國平均水平。而四川省鄉鎮平均人口為1.8萬人，只佔全國平均水平的51.7％，人口最少的鄉僅265人。全省鄉鎮平均面積106平方千米，只佔全國平均水平的44.2％，面積最小的鎮不到0.3平方千米。鄉鎮GDP平均8.8億元，比河南省平均水平少了10.8億元。
四川省委書記彭清華指出，不合理的鄉鎮行政區劃設置，導致微觀體系不適應宏觀戰略、空間佈局不適應城鎮化進程、管理架構不適應治理現代化要求。四川希望推動全省鄉鎮行政區劃調整，從根本上來清除鄉鎮發展上存在的體制機制障礙。
據悉，四川這輪鄉鎮行政區劃調整改革計劃兩年內完成，力爭在現有數量的基礎上，鄉鎮建制減少30％左右。
自今年6月初啟動調整以來，百日之內，遂寧市鄉鎮數量由131個減少到95個，減幅27.5％，鄉鎮平均人口達3.95萬人、平均面積56.57平方千米，均比調整前提高38％。
在此輪四川鄉鎮行政區劃改革中，遂寧市的角色類似於“探路者”。
領到任務的遂寧市，首先要解決的是“哪些鄉鎮需要撤併”以及“誰和誰合併”的問題。據遂寧市民政局副局長劉文明介紹，此次鄉鎮行政區劃改革，“散”“小”“弱”的鄉鎮是撤併的重點。
射洪市是由遂寧市代管的縣級市，此次調整，射洪市共撤併9個鄉鎮。射洪市民政局副局長劉建軍接受《中國新聞週刊》採訪時表示，鄉鎮間“誰和誰合併”需要在歷史沿革、交通區位、集鎮發展程度、產業發展規劃、民俗習慣等方面進行綜合考量。
遂寧市民政局副局長劉文明告訴《中國新聞週刊》，遂寧採用“正向模式”來推動鄉鎮間的撤併重組。按照地域相連、產業相似、人緣相親、生活相融的原則，打破原有行政壁壘，撤銷合併“犬牙交錯”的鄉鎮。而鄉鎮間的撤併總體思路是大鎮並小鎮，強鎮並弱鎮，向中心鎮集聚、往產業連片地區撤併，結合交通區位進行合併重組，不存在“弱弱”組合。例如，赤城鎮兼併了交通閉塞的下東鄉；地處邊緣地區的青堤鄉被撤併到經濟實力較強的沱牌鎮。
（在此次鄉鎮行政區劃改革中，青堤鄉被撤銷，與沱牌鎮合併組建新的沱牌鎮，原被撤鄉鎮繼續保留便民服務分中心，並強化便民服務能力，推行“一枚印章管服務”。攝影/本刊記者 胥大偉）
而鄉鎮規模的設置如何做到科學性，則是另一道難題。
按照四川省擬定的鄉鎮設置標準，人口需要達到3萬人，面積達60平方公里。武漢大學社會學院院長賀雪峰認為中西部地區鄉鎮，人口3萬～5萬，面積60～100平方公里，是具有合理性的。賀雪峰告訴《中國新聞週刊》，一個縣通常轄10～20個鄉鎮，一個鄉鎮轄20~30個村。照此測算，一個村人口規模為一兩千人。這是現代基層治理較為理想的幅度。“每村一兩千人的規模，意味著村幹部基本可以把每家每戶的情況都掌握。”賀雪峰說。
而在基層的實際操作中，其實並不完全按照省定指標來確定鄉鎮的規模。例如在此次鄉鎮行政區劃改革中，射洪市將玉太鄉、金鶴鄉合併到大榆鎮。“三合一”後，新大榆鎮面積達到112平方公里，成為射洪面積最大、人口最多的鄉鎮。此番撤併操作的背後，是出於未來產業發展的考量，射洪市希望藉此推進“中國鋰電之都”、西部國際技術合作產業園的建設。
遂寧市多位民政系統官員對《中國新聞週刊》表示，通過此次鄉鎮區劃調整改革，遂寧希望能最大限度解決原有區劃中不合理因素、最大限度重塑經濟地理版圖，併為未來發展預留空間。
力求平順
事實上，自1986年各地開展“撤併鄉鎮”開始，中國經歷了數輪鄉鎮撤併浪潮，期間鮮有成功案例，反而撤併之後常出現分合反覆的現象。
今年11月8日，廣東韶關市翁源縣15年前被撤銷建制的鐵龍鎮再度掛牌。據瞭解，鐵龍鎮2004年撤銷建制以後，群眾辦事不方便、管理體制不順暢、惠民政策難落實等問題一直制約著鐵龍的發展。湖北省廣水市吸取盲目撤銷李店鄉的教訓，於 2011 年正式恢復該鄉建制。李店鄉恢復建制後發展迅速，於 2014 年撤鄉建鎮，成為遠近聞名的鄂北中心鎮。
有學者撰文列舉了中國以往鄉鎮撤併過程中存在的問題，諸如政府服務不到位、國有資產的流失浪費、被兼併鄉鎮幹部心理不平衡、群眾辦事難等。
武漢大學社會學院院長賀雪峰認為傳統鄉鎮區劃大多由歷史形成，具有一定科學性，出於主觀性的硬性調整，很容易使得鄉鎮撤併的過程中問題叢生。國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱亦認為，鄉鎮撤併過程中肯定會遇到很大阻力，鄉鎮編制機構小而全，撤併過程中“消化不好”則會導致後遺症。
遂寧市民政局副局長劉文明介紹，遂寧市通過“工作留任一批、用好新增職數安排一批、交流市縣部門使用一批、晉升職級安排一批、保留待遇安排一批”等渠道，對涉改官員進行安置，對因調整暫時超配的鄉鎮和縣級部門領導班子，計劃用3年時間進行消化。
鄉鎮行政區劃調整並非是孤立的，改革的任務也不是單純的撤併鄉鎮。在遂寧，此輪鄉鎮區劃改革與鄉鎮機構改革同步進行。在此次調整中，青堤鄉被撤銷，與沱牌鎮合併組建新的沱牌鎮。新組建的沱牌鎮轄33個村委會和5個居委會，戶籍人口75747人，幅員面積達91.17平方公里。人口和麵積的增加，沱牌鎮領導班子職數也相應增加。
遂寧市射洪市沱牌鎮黨委書記趙東告訴《中國新聞週刊》，新組建的沱牌鎮領導班子職數由9人擴大到了12人。蓬溪縣赤城鎮領導班子也從9人擴大到12人，同時還將當地派出所所長納入鄉鎮領導班子裡來。
遂寧市民政局副局長劉文明告訴《中國新聞週刊》，以往鄉鎮領導職數是固定的，現在則是鄉鎮大小和人口多寡，分檔設立職數。“鄉鎮越大，它的領導職數肯定就越多，而且鄉鎮的辦事機構肯定也要多一些。”劉文明說。
鄉鎮機構、編制的新增與擴充是為了解決“鄉鎮數量多、但人員編制有限”的頑疾。以遂寧市為例，遂寧平均每個鄉鎮僅有行政編制22.7名、領導職數8.4名、內設機構4.1個，有的鄉鎮除了領導一般公務員就寥寥無幾了，有崗無人的現象較為突出，甚至有34個鄉鎮（街道）連領導班子都沒有配齊。
此外，在財政轉移支付方面。遂寧對均衡性轉移支付、縣級基本財力保障獎補轉移支付、農村綜合改革“一事一議”財政獎補資金等分配，不因鄉鎮個數減少而減少。
在劉文明看來，四川鄉鎮數量多，與原來財政的撥款體制有關係。原先上級的轉移支付是按照鄉鎮數量多寡來撥付，鄉鎮越多這意味著轉移支付就多。“中西部地區，鄉鎮大都依靠財政的轉移支付，合併鄉鎮意味著少了一個盤子。”劉文明認為，如今財政的轉移支付方式發生變化，按鄉鎮人口、面積、困難程度來進行撥付，打消了大家的疑慮，也利於鄉鎮行政區劃調整的推進。
能否降低行政成本？
四川此輪鄉鎮區劃調整，經濟上的訴求更加明確。四川希望通過撤併重組，集聚要素來做大做強鄉鎮，以抵消鄉村日益嚴重的老齡化和空心化帶來的發展困境。
赤城鎮黨委書記姜文認為，鄉村空心化加劇耕地的荒廢，缺失人的要素，使得產業發展困難重重，也給基層治理帶來挑戰。
國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，鄉村空心化是中國城鎮化過程中非常痛苦的過程，面對空心化難題，中西部鄉鎮除了“抱團發展”沒有更好的辦法。
武漢大學社會學院院長賀雪峰則認為，除了少數城關鎮、工業重鎮和交通區位好的商業重鎮，中西部地區農業鎮大多很難做大做強。空心化加劇，又使得農村留守的人本身就成為問題，在農村劇烈的轉型時期，問題隨時隨地產生，基層治理面臨比過去更劇烈、更復雜的變局，必須要政府更多的介入。
在汪玉凱看來，縣域經濟和鄉鎮經濟是“蹺蹺板”的關係，讓鄉鎮政府完全放棄經濟職能，轉向公共服務和基層治理是不太可能的。汪玉凱認為首先應加強縣域經濟的統領作用，這樣鄉鎮才有更多的精力去注重治理。
然而隨著鄉鎮的撤併重組，合併後的鄉鎮管轄的區域面積擴大、人口規模增加，也加大了治理的難度。同時鄉鎮撤併所帶來的行政成本的降低和行政效率的提升效能也有待評估。
前幾輪的鄉鎮撤併，江蘇、山東、浙江等省都將機構精簡、提高行政效率列為鄉鎮行政區劃改革的核心目標，蘇魯浙三省平均裁減機構比例達20％以上，精簡人員比例超40％。
根據江蘇省所做的一項抽樣調查顯示：所調查的116個鄉鎮中，行政工作效率有較大提高的有16個，佔 13 ％；有些提高的有65個，佔56％；其餘35個鄉鎮的工作效率則有不同程度的下降。在經濟欠發達地區，鄉鎮撤併後出現了鄉鎮減少與機構臃腫同時存在的局面。有的鄉鎮撤併後，一個鄉鎮正副書記和鄉鎮長人數達到二十多人，人浮於事，大大降低了鄉鎮行政運行效率，也增加了行政成本 。
賀雪峰認為，鄉鎮的基層建制的基本原則，就是“以不變應萬變”，不能通過合併鄉鎮，來削減基層行政幹部配備，而鄉鎮管理面積的擴大，會使得鄉鎮在必要時增加管理層級。
在賀雪峰看來，前幾輪鄉鎮撤併分分合合，鮮有成功案例，是因為城市化進程之下，農村人口雖然在減少，但地域面積和行政事務並沒有減少，國家的投入還在大幅增加。
“我們沒必要通過減少行政建制來應對農村人口的減少。”他認為，關鍵是要有效降低行政成本。
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