圖為湖南高院副院長楊翔擔任審判長審理一起行政案件現場。曾 妍 攝
結案率提高7個百分點，二審服判息訴率提高3.4個百分點，行政機關負責人出庭應訴率提高2.4個百分點，公開開庭率、裁判文書公開率均超過九成。近日，湖南省高級人民法院召開新聞發佈會，發佈《2018年湖南法院行政案件司法審查報告》，介紹了湖南省行政審判總體情況。據統計，湖南法院2018年共審執結各類行政案件27525件，結案率92.4%，行政案件平均審理週期59.3天。湖南高院針對案件中反映的行政執法及應訴問題進行分析，並就進一步推進法治政府建設、提高依法行政水平提出了建議。
嚴格依法進行司法審查
2016年12月23日，郴州市北湖區人民政府作出《關於對燕泉路50號棚戶區改造項目國有土地上房屋實施徵收的決定》（以下簡稱15號徵收決定）及相應公告，並於當日將15號徵收決定及公告在徵收範圍內進行了張貼。段晨曦的房屋在徵收範圍之內，其以15號徵收決定違法為由向法院提起訴訟，請求撤銷該徵收決定。
郴州市中級人民法院以15號徵收決定作出前涉案項目建設用地、建設工程未取得建設用地規劃許可證、國有土地使用權批准文件、建設工程規劃許可證（以下簡稱“三證”），且未提供徵收補償費用已足額到位、專戶存儲的證據為由，判決確認15號徵收決定違法。
郴州市北湖區人民政府不服，提起上訴。湖南省高級人民法院二審認為，《國有土地上房屋徵收與補償條例》對徵收決定作出前應當具備的條件和程序作出了明確規定，並未要求作出徵收決定前必須取得“三證”。郴州市北湖區人民政府提交了證據證明其存儲的徵收補償款大於徵收對象的評估總價，應當認為徵收補償費用已足額到位、專戶存儲。被訴徵收決定亦符合國務院590號令的其他規定，合法有效。判決撤銷了原判，並駁回段晨曦的訴訟請求。
【點評】
審查國有土地上房屋徵收決定的合法性，要根據《中華人民共和國物權法》和《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，同時還要參照地方政府的補充條例來進行。上述法律法規並未要求在徵收決定作出之前，相關建設單位必須取得“三證”。取得“三證”是申請、使用國有土地的要求，不是作出國有土地上房屋徵收決定的前置條件。人民法院對行政行為進行合法性審查時要嚴格按照法律法規規定來進行，不得增設前置條件。
結合上位法準確適用規章
吳華光是漣源市古塘鄉塘邊煤礦職工。該煤礦為其辦理了工傷保險，但並未按照職業病防治法的規定在上崗前、在崗期間和離崗時為吳華光進行職業健康檢查及建立職工職業健康監護檔案。而後，吳光華被認定為工傷，向漣源市工傷保險管理局申請支付工傷保險待遇，該局援引《湖南省實施〈工傷保險條例〉辦法》（省政府規章）第三十八條的規定，認為關於用人單位未組織職業健康檢查並建立職工職業健康監護檔案，職工患職業病的，其工傷保險待遇應由用人單位支付，要求吳華光先向用人單位申請支付。吳華光向塘邊煤礦申請支付被拒絕。再次向漣源市工傷保險管理局提出申請，該局一直未予支付。吳華光不服，無奈向法院提起訴訟。
漣源市人民法院一審、婁底市中級人民法院二審均認為，《湖南省實施〈工傷保險條例〉辦法》第三十八條的規定與《工傷保險條例》的規定相牴觸，不予適用，判令漣源市工傷保險管理局依法審核並直接支付吳華光的工傷保險待遇。
漣源市工傷保險管理局不服，向湖南省高院申請再審。湖南省高級人民法院再審認為，此案雖然從形式上看，湖南省人民政府的規章在法律、行政法規之外增設了用人單位的支付義務，但該規定符合保險制度基本原理，有利於保障工傷保險基金安全，對職工或其近親屬取得工傷保險待遇的權利影響很小，只是支付時間可能稍有遲延，但據此可促使用人單位嚴格執行職業病防治法的相關規定。況且該規章已在全省實施多年，經辦機構先行支付後也有追償的權利，應該認定該規章合法有效，人民法院應當適用，遂判決撤銷一、二審判決，判令漣源市工傷保險管理局在判決生效之日起15日內依法核定並先行支付吳華光的工傷保險待遇。
【點評】
人民法院審理行政案件參照的規章，與上位法不相牴觸時，人民法院應予適用。判斷是否牴觸的標準，不能僅僅看形式，而要看該規定的實質是否符合上位法規定的原則和精神，是否符合相關地方的實際情況，是否有利於合法權益的保護，以及是否可以據此促進相關法律得到更好履行。如果規章符合上述要求，則人民法院應予適用。
違反行政協議依法賠償
常德市擎天房地產開發有限責任公司與常德市國土資源局簽訂了國有建設用地使用權出讓合同，約定常德市人民政府於2013年1月26日按現狀將涉案6383.2平方米的出讓土地交付給擎天公司，每延期一日，按已支付出讓價款的千分之一支付違約金，土地使用年限自實際交付土地之日起計算。
合同簽訂後，擎天公司按約定繳納了出讓款2770萬元。2013年1月26日，市國土局將出讓地交付擎天公司。後因規劃調整等原因，擎天公司辦理規劃報建手續時間被延長。市政府、市國土局通過減免擎天公司200萬元予以補償。2015年5月8日，市政府向擎天公司頒發了《國有土地使用證》，土地使用開始日期為2015年4月16日。擎天公司以違約延期810天交付土地為由提起訴訟，請求判決市政府、市國土局支付違約金2271.4萬元、延長過渡期間損失167.21萬元、阻工損失20萬元，合計2458.61萬元。
岳陽市中級人民法院一審認為，擎天公司延期開工是由於規劃調整等原因，為此市政府以減少擎天公司200萬元予以補償，並將出讓年限的開始日期確定為2015年4月16日，但2015年4月16日不是實際交地日期。判決駁回擎天公司的訴訟請求。湖南省高級人民法院二審認為，結合擎天公司取得的國土證出讓年限的開始日期，常德市國土局的交地時間為2015年4月16日，比合同約定的交地時間晚810天，構成違約。遂撤銷一審判決，判令常德市國土局自判決生效之日起20日內向擎天公司支付違約金2199.38萬元。
常德市國土局不服，申請再審。湖南省高級人民法院再審認為，常德市國土局交付的出讓地符合協議約定的場地平整、周圍基礎設施達到現狀條件的交付條件，不構成違約。但因常德市國土局對擬出讓地塊的權屬未盡到法定調查義務，對擎天公司如期辦理土地證產生影響。對擎天公司因遲延辦理土地證的直接損失，應當承擔賠償責任。據此撤銷一、二審判決，確認常德市國土局的行為違法，並賠償由此造成的擎天公司的直接損失395.7萬元。
【點評】
行政賠償不同於民事賠償。民事案件中，一方履行合同義務不符合約定，給對方造成損失的，損失賠償額應當相當於因違約所造成的損失。但在審理行政機關違反行政協議給相對方造成損失的行政案件中，根據行政訴訟法和國家賠償法的規定，人民法院應判決行政機關賠償直接損失。
“非法佔地”裁定不予執行
2017年9月27日，隆回縣國土資源局以隆回縣鴻升混凝土有限公司（以下簡稱鴻升公司）違法佔用農用地建攪拌站為由，對其作出262號《行政處罰決定書》，責令其退回非法佔用的土地，沒收在非法佔用土地上新建的建築物和其他設施並罰款29712元。2018年6月12日，隆回縣國土資源局向鴻升公司進行了處罰催告並予以送達後，向隆回縣人民法院申請非訴執行。
隆回縣人民法院認為鴻升公司佔用土地行為是經過依法批准的，隆回縣國土資源局認定該項目“非法佔地”不妥，其所作的262號《行政處罰決定書》認定事實不清，因此作出的處罰將損害鴻升公司的合法利益，故裁定不準予執行。
隆回縣國土資源局不服，申請複議。邵陽市中級人民法院審理認為，鴻升公司投資建設的隆回縣野塘攪拌站建設項目已經取得了湖南省人民政府的農用地轉用審批，邵陽市國土資源局也對該項目用地作出了預審意見，並進行了相關備案和批准，鴻升公司已就該項目繳納了包括徵地拆遷補償費在內的審批費用共計735612元，如裁定準予執行262號《行政處罰決定書》將會對鴻升公司的合法權益造成侵害，故維持了隆回縣人民法院的裁定。
【點評】
行政機關在申請強制執行時，不得違法損害對被申請人的合法權益。本案相關行政機關之前的一系列行政行為，使鴻升公司投資建設的隆回縣建設項目已經取得相應行政審批或備案。即使該項目存在手續不完備或者程序不到位的情況，也不能簡單地認定為非法佔地行為，進而加以處罰。這樣只會激化行政相對人與行政機關的對立，增加社會矛盾。行政審判的目的在於解決行政爭議，保護行政相對人合法權益，監督行政機關依法行使職權。因此在審理行政案件時，人民法院應當嚴格依法辦案，監督行政機關依法行政，築好公平正義的最後一道防線。
自然保護區開發合同無效
桑植縣水利局依據省水利廳和縣人民政府的相關批覆，委託拍賣機構對張家界市桑植縣澧水乾流及南、中、北源等河流河道砂石開採權進行公開拍賣。期間，張家界大鯢國家級自然保護區管理處函告桑植縣水利局在自然保護區河段採砂行為涉嫌違法，要求終止對相關河段採砂權的拍賣。楊國先通過競標，競得劉家河花蘭電站庫區，在繳清100萬元成交價及5萬元拍賣佣金後與桑植縣水利局簽訂了《張家界市桑植縣劉家河花蘭電站庫區河段河道砂石開採權出讓合同》（以下簡稱出讓合同）。楊國先為履行合同修建公路一條，造採砂船兩套（四艘），先後向銀行貸款兩筆。楊國先向桑植縣水利局申請發放河道採砂許可證，該局以楊國先未按要求提交資料為由未予辦理。
桑植縣人民法院一審和張家界市中級人民法院二審均認為，爭議行政協議項下的採砂河段在實施拍賣和簽訂出讓協議時已是國家級自然保護區範圍，屬於禁止採砂區域，大鯢自然保護區管理處在發現桑植縣水利局的拍賣行為後，按照職責要求終止拍賣，桑植縣水利局在未取得自然保護區主管部門批准的情況下不能繼續實施出讓行為。該河道採砂權有償出讓行為未經國務院授權的有關主管部門同意，桑植縣水利局違反禁止性規定，實施拍賣出讓，所簽訂的出讓合同無效。桑植縣水利局在實施行政許可過程中未盡到公示告知職責，其違法行為致使行政協議未能實際履行，造成的經濟損失客觀存在，應承擔賠償責任。故判決確認涉案出讓合同無效，桑植縣水利局返還楊國先出讓款並賠償相關損失。
【點評】
人民法院在審理相關案件時，應注意發揮司法在環境資源保護方面的監督和預防功能，對涉及環境公共利益的合同效力依職權進行審查，防止不合理開發利用資源的行為損害生態環境。本案對在自然保護區簽訂的採礦權出讓合同效力給予否定性評價，由出讓人返還相對人出讓款並賠償損失，既是對相對人合法財產權利的保護，也是對行政機關、社會公眾的政策宣示和行為引導，符合綠色發展和保障自然保護區生態文明安全的理念和要求。
■司法觀察
讓“告官也見官”成為常態
行政訴訟案件，俗稱“民告官”。湖南法院通過明確行政機關負責人不出庭應訴的例外情形、定期通報應訴情況、適時向行政監察部門和上級行政機關發出司法建議書等形式，督促行政機關落實“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的法律規定，努力解決“告官不見官”問題。
為進一步加強行政行為的合法性審查，湖南法院立足審判實際，積極謀劃探索創新行政審判機制。對行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告屬行法定職責或者給付義務不成立的，依法判決駁回原告的訴訟請求；對行政主體不具有執法資格或行政行為明顯沒有依據的，確認行政行為無效；對主要證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序、措施明顯不當的行政行為，依法判決撤銷並視情責令重作或者確認違法；對被告不履行法定職責的，判令其限期履行；對被告依法負有給付義務的，判決其給付；對被告不依法履行行政協議的，判決其承擔繼續履行、採取補救措施等責任；行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定且認定確有錯誤的，依法予以變更；對不符合法定要求的非訴行政執行案件，裁定不準執行；對被告的行為違法並給行政相對人造成損害的，判令給予賠償；認為一併審查的規範性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據。
為妥善處理徵收拆遷、房產登記、城鄉規劃、環境資源、社會保障、行政賠償等與民生密切相關的行政案件，湖南法院主動作為，對被告不依法支付撫卹金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的，依法先予執行並及時判決，切實加強對相對人人身權、財產權的保護，最大限度地採取協調處理方式，促使行政爭議實質性解決，維護人民群眾切身利益。此外，湖南法院還加大生效行政裁判的執行力度，2018年受理當事人申請強制執行生效行政判決的案件685件，執結541件，切實兌現勝訴權益。
湖南法院積極主動延伸行政審判職能，針對個案審理中發現的普遍性問題，及時向有關部門提供綜合性、預警性信息，從源頭上預防和減少行政爭議，並定期發佈行政審判“白皮書”，通報行政審判工作及行政機關敗訴情況並提出具體的意見建議，推動行政機關規範公權力行使，提升行政執法水平。2018年，全省法院共發出司法建議264份。
原文鏈接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-10/21/content_161409.htm?div=-1
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