汪曉風：“美國優先”與特朗普政府 網絡戰略的重構
作者：汪曉風，復旦大學美國研究中心副研究員
來源：《復旦學報（社科版）》，2019年第4期；中國周邊安全研究中心
競選期間, 特朗普提出“美國優先”對外政策, 作為其“使美國再次偉大”構想的核心內容之一。執政以後, 特朗普將“美國優先”理念融入其內政外交各項政策, 調整多邊責任與承諾, 其網絡戰略也在此理念指導下進行重構。特朗普政府將網絡空間國際事務和對外政策聚集在國家安全和經濟繁榮上, 通過推出國家網絡戰略、加強維護關鍵基礎設施和網絡安全、將網絡司令部升級為獨立聯合作戰司令部、增強網絡空間全球攻防能力和威懾力量、改善政府與互聯網企業合作關係等一系列重要舉措, 對網絡戰略進行全面重構。本文試圖探討在美國與世界關係深刻變化的背景下, “美國優先”與特朗普政府網絡戰略的邏輯關聯, 並分析該戰略對重塑美國與世界關係的影響。
1“美國優先”:美國與世界關係的深刻變化
在美國歷史上, “美國優先”作為政治口號多次被提出。特朗普適時察覺現時代美國與世界關係的深刻變化, 選擇“美國優先”為競選口號, 並在當選後將之作為執政理念,以應對這種變化帶來的新挑戰。
(一) 歷史鏡像
“美國優先”一詞的淵源可以追溯到美國立國之初, 華盛頓在其告別演說中告誡美國民眾應儘量避免介入歐洲大陸的大國紛爭, “如果我們捲入歐洲事務, 與他們的政治興衰人為地聯繫在一起, 或與他們友好而結成同盟, 或與他們敵對而發產生衝突, 都是不明智的”。華盛頓的箴言影響深遠, 每當外部世界發生重大變化, 即會被用以提醒躍躍欲試者三思而行。
第一次世界大戰爆發之初, 美國公眾普遍反對捲入衝突, 總統伍德羅·威爾遜以“美國優先”宣示中立立場。威爾遜認為, 作為國際領導者, 美國應蓄積資源, 待交戰各方陷入困局時再出來收拾局面。
1920年總統選舉期間, 沃倫·哈丁以“美國優先”回應公眾對迴歸一戰前平靜生活的期待, 承諾改變積極干預的對外政策。哈丁解釋道, 美國此時不能為人類提供什麼有效服務, 除非能夠證明美國有能力促進各強國的協調與合作。
第二次世界大戰爆發後, 秉持不干涉理念的政治力量聚集起來, 成立“美國優先委員會”, 重申美國民族主義和國際孤立主義, 反對美國以任何形式捲入紛爭, 指責羅斯福政府試圖對戰爭施加影響, 也反對向正在抵抗德國入侵的歐洲國家提供援助。
“美國優先”歷次作為政治口號出現都處於美國與世界關係發生重大變化之際, 其政策指向往往帶有鮮明的孤立主義色彩。然而美國的孤立主義從不意味著與世界體系隔離,而是追求以儘量小的風險和成本, 適時介入國際事務以獲取長期戰略利益。無論是威爾遜的十四點計劃, 還是羅斯福與丘吉爾的《大西洋憲章》聲明, 都表明他們的“美國優先”實質上是為美國推行全球擴張和爭奪國際領導權選擇時機。
2016年總統大選期間, 特朗普以“美國優先”作為其“讓美國再次偉大”構想的核心,意在引起公眾期待, 激發社會共鳴, 進而獲取選民支持。2016年3月, 特朗普接受《紐約時報》電話採訪, 首次確認其外交政策的核心是“美國優先”, 當被問及如何回應盟友和對手的不信任並試圖從美國的控制下脫離時, 特朗普強調:“我不是孤立主義者, 但我主張美國優先, 我喜歡這個說法, 我就是美國優先主義者。”2016年5月, 特朗普在華盛頓五月花酒店的演講中承諾:一旦當選, “美國優先”將成為其執政壓倒一切的主旋律, 同時譏諷全球主義是假歌曲。
當選總統後, 特朗普將“美國優先”確立為其執政理念, 統領內政外交, 其就業、減稅、貿易、移民、能源等施政重點均冠以“美國優先”名號。2017年6月, 特朗普執政半年之際, 白宮發佈聲明稱特朗普及其團隊全力為這個國家的公民服務, 保護他們的安全, 恢復他們的工作, 並且在所有方面都把“美國優先”放在首位。2017年12月, 特朗普政府推出第一份國家安全戰略報告, 強調“美國優先”是該戰略的基本信念, 也是確保美國世界領導地位的基礎, 並將重新樹立國內和世界對美國的信心。
(二) 現實基礎
美國主導構建了現行國際體系的基本架構, 包括以聯合國為基礎的多邊政治和外交機制, 以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制, 以國際貨幣基金組織和世界銀行為核心的國際金融體系, 加上以北約和美日、美韓等多邊與雙邊同盟為基礎的集體軍事安全機制。長期以來, 這些機構和機制既為世界各國提供了合作機會和安全保障, 其運行規則也大致符合美國國家利益。美國還將其自由、民主的價值理念和經濟政治體制塑造成理想的發展模式。長期以來, 這些經濟、政治、軍事和價值體制為美國和世界關係的穩定和平衡提供了基礎。
冷戰結束後, 以金磚國家為代表的一批新興工業化國家取得了遠超西方發達國家平均水平的經濟發展。根據國際貨幣基金組織的數據, 從1997年至2017年, 國內生產總值前15名的國家經濟規模增長平均約為215%, 西方國家中僅有澳大利亞一國達到均值以上, 為225%, 美國的增長僅為125%, 中國則增長1168%。美國在全球經濟中所佔比重也從超過三分之一降至不足四分之一, 經濟總量佔比下降的直接後果是世界和其他國家依賴美國的程度下降, 這也意味著美國可能無法聚集足夠資源應對新的挑戰。
國際恐怖主義是冷戰後國際社會面臨的主要威脅, 美國試圖將應對和打擊國際恐怖主義納入既有多邊安全機制和軍事同盟體系, 在聯合國框架下推動反恐國際合作, 強化北約和雙邊同盟應對恐怖主義的功能。然而美國發動的反恐戰爭未能從聯合國和北約等得到足夠的支持, 甚至一些反恐政策和反恐行動受到了來自聯合國機制和盟友體系的諸多質疑和掣肘。美國不得不承擔了十餘年兩場反恐戰爭的主要成本, 在伊拉克和阿富汗投入數十萬軍隊和數萬億美元, 不僅揹負了沉重的經濟負擔, 還削弱了對同盟體系的領導能力。
隨著全球社會信息化加速演進, 源於網絡空間的風險和威脅成為國際社會面臨的又一全球性公共問題, 全面而深刻地改變了美國與世界的關係。五十年前, 美國國防部支持締造了互聯網, 二十多年前克林頓政府將互聯網商業化並推廣至全世界, 迄今美國企業仍提供著大多數支持互聯網運行的軟件、協議、技術和應用, 支撐網絡空間的核心資源和關鍵系統仍然受制於美國的行政或司法管轄。但美國政府對整個互聯網的控制力和影響力也在逐步下降, 奧巴馬政府 意圖以互聯網自由、網絡空間開放、志同道合夥伴關係為基礎構建網絡空間全球治理, 也沒有得到現行國際體系的積極響應。
上述變化足以顯示美國愈加難以從現行國際體系中得到超額收益, 甚至得不到必要的支持 (至少美國學術界和決策層已經逐漸達成這一共識) 。一些美國人認為, 當美國全力應付對其構成首要安全威脅的全球恐怖主義和網絡安全挑戰時, 這些機構和機制不但不幫助美國, 反而成為一些國家和勢力用來對抗和削弱美國領導地位的平臺。在特朗普看來,現行國際體系已成為一些國家利用美國創造的機遇為自身牟利的工具, 或是利用美國的開放市場和民主體制損害美國利益的場所。他直言不諱地抱怨道:“我們本是個大塊頭, 但我們沒有被聰明地領導, 成了愚蠢的大塊頭, 被所有人系統性地利用和欺負。”
新的世界格局已對美國的領導地位形成多方位挑戰, 也削弱了西方國家作為一個整體對世界局勢的控制能力。“美國優先”折射出近年來美國社會中上下蔓延的焦慮感和受挫感, 美國已無力繼續領導世界, 也不應在現行國際規則的束縛下繼續沉淪, 儘管大多數國際規則是美國一度大力推行的。那麼, 美國應當思考是否繼續維繫該體系, 能否在這一體系和規則下重新獲得領導地位, 或是應當推動建立新的國際體系, 使其更符合美國的利益,解決美國面臨的迫切問題。
特朗普政府相繼退出或威脅退出一些重要的國際組織或國際協定, 如退出聯合國人權理事會、聯合國教科文組織, 退出巴黎氣候變化協定, 退出美俄中導條約, 重新修訂北美自由貿易協定和美韓自由貿易協定等等, 即可視為對上述變化的一種反應。而如何利用美國仍存的資源和優勢, 重構支撐國際體系運行的規則和機制, 重塑美國與世界的關係, 以及對於帶來諸多新挑戰的網絡空間, 如何將“美國優先”理念融入處理網絡空間國際事務和對外政策的過程, 就成為特朗普政府規劃國家安全戰略和網絡戰略的重點。
2特朗普政府對網絡空間形勢的判斷
網絡空間與國際體系關聯愈加緊密, 大數據、雲計算、物聯網、人工智能推進網絡空間不斷升級換代, 網絡大國實力此消彼長, 網絡空間治理國際陣營分化重組, 網絡空間國際規則談判進展緩慢, 美國與數字世界的關係也在發生深刻變化, 這些都使特朗普政府 面臨更為複雜的網絡態勢。
(一) 網絡空間的新挑戰
網絡空間作為一個新型戰略空間和經濟社會運行平臺, 與經濟、政治、社會、軍事等各領域的發展日益融合, 加速了世界社會的信息化進程, 同時也帶來各種風險和威脅。從國家層面來看, 私營部門、社會團體和個人不斷獲得網絡賦能, 削弱或轉移了政府對社會的影響和控制, 政府部門也積極探索利用數據和網絡技術, 提升管控網絡空間和治理公共事務的能力。同時, 社會運行日益依賴信息網絡、關鍵系統和重要數據的穩定與安全, 加強網絡安全保障已成為政府部門的首要職責。從全球層面上看, 網絡空間權力結構呈現分散化趨勢, 網絡空間大國的博弈進一步加深, 關鍵信息基礎設施與核心技術控制、數字經濟競爭和數字貿易壁壘、跨國網絡犯罪和網絡恐怖主義、商業網絡竊密和網絡揭秘、網絡虛假信息製造和傳播、網絡軍事化和網絡軍備擴散等已成為全球性公共問題, 不斷衝擊現行國際體系。即便是首屈一指的網絡大國, 美國也無法憑一己之力, 獨立應對數字世界紛繁複雜的挑戰。一些力量或行為體試圖以非對稱手段, 經由網絡空間或針對網絡空間進行攻擊和破壞, 威脅美國國家利益和國家安全。
研究機構和智庫關注網絡空間持續上升的風險和威脅, 建議特朗普政府採取應對措施。2017年1月, 美國戰略與國際研究中心發佈報告《從感知到行動:第45任總統的網絡安全議程》, 列舉美國政府維護網絡安全面臨的三大難題:一是美國高度依賴本質上十分脆弱的網絡技術和應用;二是針對網絡空間跨國行動的執法非常困難, 一些國家拒絕與美國合作起訴被控實施網絡犯罪活動的本國嫌疑人;三是一些國家不願放棄網絡spy活動或網絡攻擊行動帶來的政治、經濟或軍事上的潛在收益。報告據此認為, 儘管政府部門、運營企業和社會公眾對網絡安全的關注度持續快速增長, 但美國仍然處於危險之中。
國會尤其關注需要在立法和政策層面採取行動的迫切議題。政府更迭之際, 國會密集召開聽證會, 以恰當評估形勢, 推動立法進程, 促使
政府制定可行政策。以參議院軍事委員會為例, 自2015年1月至2019年4月, 五年來舉行涉及網絡議題的聽證會達35次之多, 按年度分別為5、5、10、9、6次, 顯示國會對網絡議題愈加重視, 關注的內容也更加具體和深入, 如國防工業基地制定網絡安全政策和落實網絡安全責任、軍事部門在保護中期選舉中的網絡行動、加密與國家網絡安全的挑戰、網絡司令部的升級和能力建設, 等等。公眾擔憂網絡空間衝擊美國民主體制。2016年大選期間, 黑客大舉入侵各地選舉系統,竊取並曝光內部信息。希拉里及其競選經理波德斯坦的郵件密碼被騙取, 民主黨全國委員會網絡系統被侵入, 希拉里團隊競選策略和競選活動往來郵件被維基揭秘披露後廣為傳播。網絡傳播虛假信息也成為干預選舉的重要手段, 如編造希拉里孌童、克林頓基金會得到敵對力量支持等等。虛假信息的製造者既有偏好特定候選人或政黨的個人, 也有有組織的政治團體;既有美國國內的力量, 也有來自國外的力量。社交媒體對選舉過程的影響如此之大, 令民眾對篤信不已的美國民主政治制度能否繼續運行都產生了懷疑。
網絡空間全球治理主導權的爭奪日趨激烈。奧巴馬
政府支持“多利益攸關方”治理模式, 提出建立網絡空間“志同道合”的國際合作夥伴關係, 然而斯諾登揭秘美國情報機構長期、大規模和系統性監控互聯網流量和國際通信內容, 這對於正在謀劃主導網絡空間全球治理的美國不啻迎頭重擊。隨著更多美國情報部門實施網絡監控的項目被揭露, 美國再難繼續扮演網絡空間秩序維護者和領導者的角色, 因為“信任已經不復存在, 相互提防成為共識”。與此同時, 一些國家積極探索互聯網治理的不同模式, 得到越來越多的國際認可和支持, 如歐盟在個人數據保護和打擊網絡犯罪方面取得成效, 美國也不得不加入歐洲首倡的數據保護規範和網絡犯罪公約。對於如何治理互聯網信息傳播, 已有很多國家傾向於採取嚴格管控的中國模式, 而非放任自由的美國模式。(二) 網絡戰略的優先關注
一項綜合的網絡戰略涉及美國如何從國家安全戰略高度認識網絡空間的形勢變化, 識別美國當前和未來數年亟需面對的重大風險和威脅,以及如何整合資源、規劃團隊、設定目標, 對包括上述挑戰在內的廣泛議題作出回應。奧巴馬
政府已經搭建了網絡戰略的基本框架, 設定了網絡經濟、網絡外交、網絡軍事、網絡情報及網絡安全等戰略方向, 賦予聯邦政府職能部門和專門機構相應職責, 以及跨越多個部門和涉及多個層級的協調體系。作為繼任者, 特朗普並不試圖顛覆該框架, 而是希望在“美國優先”理念的指引下, 確立優先關注的議題, 設定切實可行的目標。對特朗普政府而言, 無論是兌現競選承諾, 還是解決緊迫問題, 或是重塑美國與世界的關係, 都是圍繞安全和經濟兩大主題展開的。2017年特朗普政府首份國家安全戰略已經明確國家安全和經濟繁榮是其優先關注, 相較於奧巴馬政府兩份國家安全戰略列出安全、繁榮、價值觀和國際秩序四大持久國家利益, 可謂大大簡化。同樣, 特朗普政府網絡戰略也緊扣保障國家安全和促進經濟繁榮, 特朗普在國家網絡戰略序言中點明, “保護美國的國家安全, 促進美國人民的繁榮是我的首要任務。確保網絡空間安全是美國國家安全和人民繁榮的根本”。這就將網絡安全與國土安全、經濟繁榮等相提並論, 一併納入美國至關重要的國家利益。
戰略與國際研究中心的報告為特朗普政府網絡戰略預備了三個政策目標:創造一個安全穩定的網絡環境、支持持續的網絡經濟增長、維護個人權利和國家安全。為達成上述目標,需要確立兩個政策重點:一是創建和實施跨部門的全面合作, 二是整合聯邦政府職能部門和機構的網絡安全職責。曾擔任奧巴馬政府白宮網絡事務協調官的邁克爾·丹尼爾主張以網絡生態系統構建國家網絡戰略, 建議提升網絡安全在整個網絡生態系統中的層級, 整合網絡能力和外交與國家安全政策工具, 以及改善網絡安全事件應急反應能力。前網絡司令部司令基思·亞歷山大強調能力建設的重要性, 建議從根本上重新思考國家網絡防禦架構,重新思考政府和私營機構的作用和責任, 為網絡防禦合作尋求新的共同點, 還應加強培養專業人員, 為政企合作提供技術保障。
特朗普政府國家網絡戰略報告充分回應了智庫學者和前任官員的
建議, 報告的核心內容是網絡戰略四大支柱及相應目標:支柱之一是保護美國人民、國土和生活方式, 目標是管理網絡安全風險, 提高國家信息和信息系統的安全和韌性;支柱之二是促進美國繁榮, 目標是維持美國在科技生態系統與網絡空間發展中的影響力, 使其成為經濟增長和創新的開放引擎;支柱之三是以實力維護和平, 目標是識別、反擊、破壞、降低和阻止網絡空間中破壞穩定和違背國家利益的行為, 同時保持美國在網絡空間的優勢;支柱之四是提升美國影響力, 目標是維護互聯網的長期開放性、可操作性、安全性和可靠性。這四大支柱和目標仍然是圍繞特朗普政府優先關注的經濟增長和國家安全兩大主題而設定的。3網絡戰略的重構與政策實施
基於“美國優先”理念和對網絡空間新挑戰的判斷, 白宮制定了《國家網絡戰略》,並在該戰略指引下推出國防部《網絡戰略》和國土安全部《網絡安全戰略》, 這些戰略文件構成特朗普政府 網絡戰略的基本框架。
(一) 理念轉變和戰略規劃
首先, 確立了網絡戰略獨立支柱的地位。研究者往往將美國國家安全戰略稱為大戰略,由相互關聯的服務於國家總體目標的政治、經濟、軍事等領域的資源和能力構成。網絡戰略是從屬於大戰略、與軍事和外交等戰略手段相互融合並日趨獨立運行、保護並拓展國家利益和價值觀的一種資源和手段。在美國戰略體系中, 經濟、外交、軍事和情報構成了大戰略的主要領域, 其他事務一般處於次要地位。此前小布什政府和奧巴馬政府也都制定了國家層面的《保護網絡空間國家安全戰略》和《網絡空間國際戰略》, 前者主要關注關鍵信息基礎設施保護, 後者側重應對網絡挑戰國際合作議題。而特朗普
政府的《國家網絡戰略》則全面規劃網絡空間涉及維護國家安全和經濟繁榮的目標和行動, 確立了網絡戰略作為國家大戰略獨立支柱的地位。其次, 設定有限的戰略目標並確保執行。奧巴馬政府《網絡空間國際戰略》制定了全面、宏大的戰略目標, 涵蓋經濟、國防、執法和外交等多個領域, 但回顧政策執行, 一些要點如開展網絡援助、保障互聯網自由、加強執法合作、推進國際規則等要麼流於形式,要麼求而不得。特朗普政府網絡戰略聚焦經濟繁榮和國家安全兩大方向, 國防部和國土安全部的網絡戰略文件也按照挑戰、目標、行動計劃統一格式, 相對有限的目標設定提升了付諸實施的幾率。
第三, 擺脫國際規則和政治正確的束縛。這符合特朗普較少顧忌規則約束的執政風格。目標導向的網絡戰略需要綜合運用各種政策工具。奧巴馬
政府已經確定既可以動用網絡手段應對常規攻擊, 也可以使用常規手段應對網絡攻擊, 但對何時及如何反擊較為謹慎。公佈《國家網絡戰略》之前, 特朗普簽署了一項行政命令, 撤銷奧巴馬政府為實施攻擊性網絡行動附加的嚴格限制, 從而大大放寬了對敵使用攻擊性網絡武器的約束條件。另一個突破是提升網絡空間主動防禦, 國防部網絡戰略採用了一個防禦前置的術語, 即在攻擊源頭部署防禦設施, 或提前摧毀攻擊者所使用的工具、平臺或路徑, 這意味著對國外目標預先進行攻擊, 在奧巴馬政府時期軍方沒有獲得採取這種行動的授權。第四, 削弱對手威脅美國的意願和能力。作為重要戰略手段, 網絡威懾尋求在攻擊源頭消除網絡安全威脅。對跨國網絡攻擊和惡意網絡活動實施威懾, 要解決如何準確歸因溯源、如何對攻擊者採取行動等問題, 而一旦跨國網絡攻擊得到政府指使、縱容或庇護, 則威懾往往無法奏效。特朗普
政府試圖改變網絡威懾的目標和方式, 國家安全事務助理約翰·博爾頓指出, “我們需要改變政策, 不是因為我們希望在網絡空間進行更多的進攻行動,而是為了建立有效的威懾結構, 讓對手明白對我們採取行動的成本比預料的要高”。前國土安全與反恐助理托馬斯·博塞特也認為網絡報復不會產生任何威懾作用, 反而鼓勵對手研發更先進的攻防手段, 應以網絡之外的國家力量來懲罰惡行。這意味著特朗普政府認為網絡報復並非首選, 而更傾向於在現實世界直接進行報復, 不論這種報復是否會產生難以預料的後果, 但確實體現了特朗普政府尋求直接而可見的政策後果的思路。特朗普就任之前就承諾儘快制定保護網絡空間安全的戰略, 但在2017年5月簽署了一份加強保護網絡安全的13800號總統行政命令之後, 遲至2018年9月才推出《國家網絡戰略》。加上2018年5月國土安全部《網絡安全戰略》、9月國防部《網絡戰略》、12月國防部《雲戰略》, 這樣特朗普政府網絡戰略在2018年期間大致成型。
第13800號總統行政命令旨在加強聯邦網絡和關鍵基礎設施網絡安全, 強化機構負責人網絡安全責任, 要求各部門制定重大網絡安全應對計劃。國土安全部《網絡安全戰略》提出風險識別、降低脆弱性、減少威脅、減輕後果和實現網絡安全五大支柱, 規劃未來五年完善網絡安全保障, 減少全局性、系統性網絡風險, 提升網絡防禦綜合能力。《國家網絡戰略》全面闡述網絡戰略四大支柱及相應目標和優先行動, 重點在促進網絡經濟繁榮、優化防禦網絡風險能力、增強網絡威懾有效性、預防打擊惡意網絡活動等。國防部《網絡戰略》認為美國在網絡空間面臨大國長期戰略競爭的威脅, 需通過提高網絡空間作戰能力,預防性打擊惡意網絡活動, 加強跨部門、政企及國際合作以應對。國防部《雲戰略》認為及時獲取數據和實時處理數據的能力是確保作戰任務成功的關鍵, 雲將為作戰人員提供數據支持, 保持美軍在戰場上的技術優勢。
上述戰略文件構成了美國白宮和國防、外交、情報、國土安全等職能部門實施網絡戰略和規劃網絡政策的依據, 也為促進跨部門合作、政企合作和國際合作提供了指引。
(二 ) 職能調整和政策實施
為了保證網絡戰略得以實施, 在聯邦層面形成了“1+4+2”的政策執行框架, 即白宮統領, 國防部、國土安全部、國務院和國家情報總監辦公室履行核心職能, 財政部和司法部提供政策工具, 按照各自職能範圍獨立或聯合執行網絡經濟、網絡外交、網絡軍事、網絡情報和網絡安全政策。
網絡經濟政策的重點是促進就業、數字貿易和應對商業網絡竊密。“美國優先”的核心是經濟增長和國家安全, 強調經濟安全也是國家安全, 經濟安全的核心是貿易和就業,促進就業和經濟增長也就成為特朗普政府網絡經濟的落腳點。白宮設立了美國創新辦公室,由特朗普的女婿庫什納負責。2017年2月, 該辦公室召集多家主要網絡公司負責人座談, 商討如何通過互聯網及相關產業的發展, 帶來就業增加和經濟增長。貿易是特朗普政府促進經濟增長的重點, 一方面通過強勢貿易衝突的政策手段, 打破現有多邊國際經貿體制的約束, 建立以美國為中心、由美國與其他國家重新磋商的雙邊自由貿易協議為框架的新架構。另一方面將數字貿易規則納入談判議程, 致力於消除數字貿易壁壘, 擴展美國企業在國際數字貿易市場的運營空間。此外, 特朗普
政府認定商業網絡竊密構成重大威脅, 削弱了企業競爭力, 致使就業流失, 進而削弱美國經濟增長, 因而將矛頭針對外國政府和具體案例, 通過外交施壓、司法起訴及貿易制裁等措施扭轉不利局面。網絡外交政策的重點是推動網絡空間國際規則的構建。特朗普政府強調建立“以規則為基礎的國際秩序”, 推行美國主張的網絡空間國際規則就成為網絡外交的使命。網絡外交強調通過構建開放的網絡空間, 對外傳播美國價值觀, 以潛移默化的方式干預其他國家的社會輿論和政治進程。奧巴馬政特別重視利用互聯網拓展公共外交, 希拉里任國務卿期間, 國務院每年投入數百萬至數千萬美元, 支持研發突破網絡審查的技術。國會眾議院外交委員會曾舉辦聽證會, 探討如何繼續推動網絡空間開放, 如何支持研發和推廣能繞過網絡監管的技術和軟件。但傳播自由與民主價值觀已非特朗普政府的關注重點, “本屆政府外交政策的信念是, 我們在安全與繁榮上與其他國家接觸越多, 就越能改進這些國家的人權狀況,
歷史證明美國所到之處都留下了自由的足跡”。遵循這一思路, 美國國務院對網絡外交投入大幅降低, 國際信息署和國際廣播機構的一些網絡項目被要求取消或降低預算,推動網絡開放和網絡自由的行動也逐漸被邊緣化。網絡軍事政策的重點是提升網絡作戰能力。2017年8月, 特朗普下令把網絡司令部升級為聯合作戰司令部, 以專注於網絡作戰行動, 並指示國防部長尋求網絡司令部與國家安全局脫離的步驟, 美軍因此獲得獨立網絡作戰能力, 並從國家安全局拿回網絡空間指揮作戰的主動權。這一方面是為了增強軍隊網絡攻防能力, 應對來自不同方向多樣化的網絡威脅,回應網絡空間重要性和脆弱性同步增長的現實。另一方面也是為了爭取更多國防預算, 建設強有力的網絡部隊, 既可以緩解公眾對網絡威脅的擔憂, 也更容易得到國會支持。從國際軍事發展趨勢來看, 網絡空間已經成為大國競爭的新領域, 各國軍方將網絡作戰能力當作未來軍力發展的重點, 美軍當然要牢牢把控住這一新高地的領先優勢。特朗普政府還積極推動聯盟體系的網絡軍事合作。2018年9月, 北約秘書長斯托爾滕貝格稱, 一旦成員國遭遇外來網絡攻擊, 將等同於受到軍事攻擊, 北約可啟用憲章第五條款。2019年4月, 美日安全磋商委員會確認特定狀況下的網絡攻擊構成美日安保條約第五條所指的武裝攻擊, 美國將採取行動, 提供協防義務。
網絡情報政策的目標和策略進行了較大調整。經歷稜鏡計劃曝光、中央情報局網絡武器失竊等事件的衝擊, 網絡情報運行受到國內外越來越多的壓力, 各情報機構也放低姿態,儘量讓這一敏感工作迴歸隱秘。特朗普並不特別關注情報工作, 但國外情報對於外交與國家安全的決策支持依然不可或缺, 網絡情報的地位仍然不斷提升。2019年2月至5月, 正值下一代移動網絡5G開始部署應用之際, 國務卿邁克·蓬佩奧展開了對歐洲、日本、拉美等地區的遊說, 指稱中國電信企業協助政府獲取情報, 將對各國網絡和數據安全構成威脅,希望各國不要採購中國電信企業的產品。蓬佩奧曾任中央情報局局長, 非常清楚電信基礎設施對於獲取通話和網絡數據的重要性, 一旦下一代移動通信基礎設施由中國企業部署實施, 美國將在目標國家失去獲取網絡情報的便利。可見, 蓬佩奧強調的是網絡安全, 真正意圖則還包含維持美國情報機構在全球網絡空間的行動自由。
4“ 美國優先”網絡戰略的影響
儘管特朗普政府意圖以“美國優先”統領其內政外交各領域的政策, 但就概念本身而言, “美國優先”執政理念和戰略目標的內在邏輯並非總是一致, 甚至在根本上是有矛盾的, 因而“美國優先”指引下的網絡戰略也存在推行不順暢的問題。
(一) 近期效果
首先, 網絡空間緊張態勢有所緩解。特朗普執政以來, 針對美國政府、私營部門和公眾設施的大規模網絡攻擊確實有所緩解, 重大網絡安全事件的發生頻率有所降低。除2017年5月特朗普執政之初, 席捲全球的大規模勒索病毒感染事件之外, 而用於製造該勒索病毒的微軟視窗桌面操作系統的漏洞及利用該漏洞進行攻擊的工具, 是由於2016年5月奧巴馬
政府期間國家安全局網絡武器庫被黑客組織攻破而造成的外洩。此外, 通過網絡竊取美國企業和研究機構商業機密和技術專利的活動也相對減少, 這是與特朗普政府展示了阻止相關威脅的堅決姿態不無關係, 包括動用經濟制裁和司法審判的政策工具, 對已經歸因溯源的案例採取單邊行動, 以及宣稱將不惜使用一切必要的手段, 使用“黑回去”網絡攻擊和軍事手段回擊外來網絡攻擊, 以及通過外交途徑施壓一些國家加強對網絡竊密活動的管控,這些措施一定程度上加強了網絡威懾的可信度和有效性。其次, 網絡恐怖主義勢頭受到抑制。特朗普政府將擊退伊斯蘭國和其他極端伊斯蘭恐怖組織作為國家安全優先事務, 通過發動持續的積極的聯合軍事行動、加強與國際夥伴的合作以切斷恐怖組織的資金供應、擴大恐怖組織活動的情報共享範圍, 以及發動針對網絡恐怖主義的網絡戰, 破壞和切斷伊斯蘭國的宣傳和招募活動。多管齊下的打擊收到了成效,特朗普
政府針對伊斯蘭國在伊拉克和敘利亞的據點進行持續軍事打擊, 一步一步壓縮伊斯蘭國的活動空間, 至2019年3月美國支持的“敘利亞民主軍”宣佈攻下敘利亞代爾祖爾省的巴古茲村, 伊斯蘭國的活動據點已被全部清除。與此同時, 特朗普政府鼓勵美國互聯網企業執行其服務條款和社區標準, 禁止將其平臺用於恐怖主義目的, 主要互聯網企業給予積極回應, 於2018年發起反恐怖主義全球互聯網論壇, 協助打擊網絡恐怖主義活動。據2019年3月白宮情況簡報, 臉書在用戶標記之前刪除了超過99%的伊斯蘭國和基地組織的內容,在發佈後一分鐘內阻止了餘下大部分內容, 優兔聲稱在得到10個評論之前刪除與恐怖主義相關視頻的比例從一年前的8%上升到近50%。第三, 數字貿易規則談判取得進展。特朗普政府積極推動數字經濟以促進就業和經濟增長, 認為各國數字貿易壁壘的形成和發展限制了美國企業全球運營數字產品和服務, 不利於全球數字貿易自由化, 也損害了數字經濟的未來前景。在
商務部和貿易代表辦公室等行政部門的積極推動下, 在美墨加自由貿易協定、美韓自由貿易協定和美日自由貿易協定談判中, 美國力主構建更為便利的數字貿易環境, 維持電子商務零關稅, 限制擴大如數據本地化等數字貿易保護政策的實施範圍, 削減阻止跨境數據自由流動的數字貿易壁壘, 等等, 這些主張在已達成的自由貿易協定中大致得到落實, 美國立法機構和安全部門要求在數字貿易相關談判中加入包含政治和價值觀因素的規則也得以體現。此外, 網絡司令部升格並獨立運行, 網絡部隊作戰能力提升, 網絡經濟促進就業和經濟增長, 同盟體系網絡安全合作有所加強, 都可以視作特朗普政府網絡戰略實施以來取得的一些短期成效。2019年2月, 白宮總結本屆政府兩年執政業績時, 強調特朗普加強了國家網絡防禦, 將網絡司令部升格為獨立聯合作戰司令部, 這是特朗普為重建軍隊並捍衛美國全球利益的重要成就之一。
(二
) 長期影響特朗普政府重構網絡戰略是落實“美國優先”對外政策、應對數字世界新挑戰、重塑美國與世界關係的重要步驟, 不僅影響網絡空間國際規則制定和全球治理的發展, 也將在國際貿易、國際安全等領域產生長期和深遠影響。
首先, 破壞網絡空間戰略穩定。特朗普政府秉持“美國優先”執政理念, 由此推行的網絡戰略也不可避免具有單邊、非共贏和排他性特點。特朗普政府對體現現行國際體系核心價值的多邊機制表現出不滿和不屑, 在處理涉及本國自身國家安全和經濟繁榮的網絡空間國際事務和對外政策時, 頻頻採取單邊行動, 在處理雙邊關係中的網絡議題時動輒以經濟制裁施壓, 或以國內法為依據實施長臂管轄, 憑藉美國的實力地位和資源優勢, 短期內確實能夠獲得符合自身利益的結果, 特別是在一些個案上面。但隨著這一戰略持續實施,將在越來越多議題上引發矛盾和衝突, 隨著分歧增多和矛盾積累, 其他國家將不得不採取針對性的反制措施, 從而破壞網絡空間的戰略穩定。
其次, 推動網絡空間軍事化和軍備競賽。網絡空間非軍事化是國際社會的普遍期待,美國政府也清楚一個和平與繁榮的網絡空間對美國及世界的重要性。2014年3月, 時任美國國防部部長的查克·哈格爾言辭鑿鑿地宣稱美國不謀求將網絡空間軍事化, 稱國防部將對政府網絡之外的網絡行動保持克制, 並向其他主要網絡大國喊話, 要求他們也不要採取推動網絡空間軍事化的政策。而特朗普要求美軍再次偉大, 要求更快提升網絡作戰能力, 現在美國國防部考慮的重點已不再是能否網絡空間軍事化的問題, 而是如何確保網絡空間作戰能力的絕對優勢, 以及如何增強網絡部隊的實戰能力。升格網絡司令部為獨立的聯合作戰司令部並擴大作戰範圍, 更增加了國際社會對於網絡空間軍事化不可避免和網絡軍備競賽加劇的擔憂。
第三, 加劇網絡空間大國競爭和衝突。 特朗普政府的國家安全戰略和國家網絡戰略均將俄羅斯和中國列為挑戰美國領導地位、威脅美國國家安全的戰略對手。這種消極的戰略定位不可避免地引發網絡空間的大國競爭和衝突。中美處理網絡空間國際事務和對外關係的原則立場、利益訴求和政策主張存在差異和分歧並不意外, 理性看待存在的分歧以及管控可能的衝突是處理中美關係的正確選擇。而特朗普政府意圖限制和圍堵中國, 特別在一些可能挑戰美國優勢的新技術領域。“中美之間實力的轉移是雙邊關係中最大的不穩定因素。對美國而言, 中國的崛起和美國的相對衰落, 以及權力的轉移必然伴隨著衝突, 這種宿命論令美國產生了焦慮感, 這種焦慮可能使美國對中國日益增長的實力和影響做出過激反應。在這種情況下, 在合作與競爭共存的領域, 競爭的態勢可能加強, 並超過合作的態勢, 使中美關係出現更多的緊張”。特朗普政府干預中國互聯網企業在美運營、指責中國
政府支持商業網絡竊密、阻止其盟友夥伴採購和部署中國企業提供的5G網絡設備等, 即是特朗普政府因中美之間的實力轉移而產生的焦慮感和消極預期的體現。第四, 遲滯網絡空間全球治理進程。特朗普政府對網絡空間全球治理議程的參與熱情和期待均有較大程度的降低, 且阻撓不符合美國政策主張和利益訴求的國際進程。2017年6月聯合國信息安全政府專家組未就網絡空間行為規範形成共識文件, 主要原因是美國代表極力要求在共識文件中加入其他國家代表反對的可通過經濟制裁、軍事行動等手段回應網絡攻擊的文字表述, 這正是特朗普政府網絡戰略的核心內容之一。2018年11月在法國巴黎舉行的互聯網治理論壇上, 特朗普政府派出一個低級別代表團與會, 也未在旨在增進網絡空間信任、安全和穩定的《網絡空間信任和安全巴黎倡議》文件上簽字。這些網絡空間全球治理進程遇阻, 與特朗普
政府對網絡空間全球治理所持消極態度有著直接關係。5結語
特朗普宣稱他的戰略是“有原則的現實主義”, 即正視全球競爭的現實, 堅持推進美國價值的原則。顯然, 特朗普不是甘於沉淪的那一類美國人, 在美國與世界關係發生深刻變革的時代, 特朗普發現並激發了潛藏於美國社會中的另一種國民性格, 即現實主義的權力爭奪和對自身利益的專注, 這種訴求將超越美國百餘年來因國力不斷上升而形成的優越感和使命感。特朗普政府意圖以“美國優先”重構現行的國際貿易體系和安全架構, 以美國一己利益為據建立網絡空間國際規則, 當美國經濟優勢、聯盟體系控制力、價值觀吸引力都逐漸消減的情況下, 實現這一戰略目標的前景並不樂觀。
“美國優先”的單邊主義內核難以有效組織應對全球性、跨國性和普遍性的網絡環境風險和網絡活動威脅, 難以兼容網絡空間發展的共享性需求, 也難以從根本上解決網絡空間的全球性公共問題。特朗普上任之初, 華盛頓郵報的一篇評論認為特朗普
政府“美國優先”對外政策將導致“美國孤單”。不論是美國國內政治發展, 還是國際社會運行, 都不會長期受限於這一本質上已經落後於時代的政治口號。在內外壓力之下, 特朗普政府試圖充實“美國優先”的政策內涵, 並根據時勢變化進行修正, 亦不排除“美國優先”與實際政策運行逐漸脫離, 蛻化為一個單純的政治口號的前景。特朗普政府或將逐漸接受華盛頓的政治文化, 從而將其對外政策的重點大致恢復到安全、經濟和價值觀相對平衡的狀態。
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