在地方、國家、區域、國際層面的治理結構中，“遊說”作為對政治機構施加影響的策略常常發生，歐盟政治也不例外。隨著歐盟在諸 如單一市場、環境法和消費者保護等領域的權能日益增加，越來越多的遊說集團聚集到布魯塞爾。在這點上，許多人將華盛頓和布魯塞爾進行類比。作為多元社會的重要主體之一，遊說集團已成為歐盟政治中的一支重要力量，在歐盟決策機制中扮演了重要的角色。歐盟機構將遊說集團視為歐盟民主政治的重要組成部分。在一體化早期，遊說集團僅將歐洲議會視為次要目標 ，隨著歐洲議會權能的不斷增強，歐洲議會也逐漸成為遊說集團的重要目標。

歐洲議會會場

一、歐洲議會的主要權能

作為唯一通過直接選舉產生的歐盟機構，歐洲議會代表了5億歐盟公民的利益，構建了公民和歐盟決策機構之間的關鍵聯繫。在所有歐盟機構中，歐洲議會在擴權的道路上走得最快，不斷生效的條約和協議賦予了歐洲議會越來越多的權能。經過多年的發展，歐洲議會早已不是成立初期只具有諮詢權的“清談會”，而是一個在歐盟治理體系中處於中心和主流的機構。歐洲議會與部長理事會共享立法權和預算權，歐洲議會還負責監督歐盟委員會和其他歐盟機構的工作，並與成員國議會互動形成議會間合作的諸多機制。歐洲議會已成為歐盟層面進行政治辯論和決策的重要場所，是歐盟決策過程中的重要行為體。

歐洲議會外景

二、遊說集團的含義和分類

與其他歐盟機構一樣，歐洲議會每天也需要與代表多種利益的各類組織和集團打交道。這些利益的代表可能是國家的、歐洲的和國際的聯盟，覆蓋經濟和社會、私營企業、法律事務所、公共事務諮詢機構、地方和區域組織等各個部門。

(一)遊說集團的含義

現行的《歐洲議會與歐盟委員會機構間協議》明確指出，下列行為屬於“遊說”活動：第一，與議員及其助手、歐盟機構的行政官員或者其他工作人員接觸；第二，準備、散發和傳遞信件、信息和立場文件；第三，組織活動、聚會或推廣活動、社會活動或會議，邀請議員及其助手、歐盟機構的行政官員或者其他工作人員參加；第四，自願捐款、參加有關歐盟立法或其他法律文本的非正式諮詢或聽證會，以及其他公開諮詢活動。

(二)遊說集團的分類及數量

根據統計，遊說集團在20世紀90年代中期的數量超過1600個，除了擁有公共事務部門的私人公司、歐洲層面的集團，還包括公共事務諮詢公司和律師事務所。截止到2018年2月23日，在“歐盟透明登記系統”上進行註冊的遊說集團(及個人)共計11699個。因該系統屬於自願登記，所以遊說集團實際上的數量要遠多於這一數字。

根據“歐盟透明登記系統”的分類，共有六類遊說集團：第一類，專業諮詢機構／法律事務所／自由職業的諮詢顧問；第二類，院內遊說集團(In-house lobbyists)和貿易／商業／行業協會，此類遊說集團約佔總數的一半；第三類，非政府組織；第四類，智庫、研究和學術機構；第五類，代表教會和宗教團體的組織；第六類，代表地方、區域、市政當局的組織，其他公共或混合實體等。

歐洲議會議員發言陳述

從歐洲議會的角度看，不同的議會委員會對不同類別的遊說集團的開放性存在差別。一些議會委員會如“環境、公共衛生和食品安全委員會”、“工業、研究與能源委員會”、“內部市場和消費者保護委員會”主要處理高度複雜的規則問題，需要專門的技術信息，包括技術可行性的信息，以及不同政策選擇的成本效益信息。這就增加了對商業遊說集團提供的技術信息的需求。相對而言，另一些議會委員會如“婦女權利和平等委員會”、“就業與社會事務委員會”主要處理更加政治性的問題，比如標準問題，而不同的勞動力市場政策和福利國家條款往往導致激烈的爭論，因此常常面臨成員國政府的強烈遊說。研究表明，遊說行為針對不同的歐盟機構呈現出趨同現象：歐洲議會和歐盟委員會面臨相同的遊說集團；議會內部的專業委員會面臨的遊說強度和多樣化程度與歐盟委員會總司非常相似 。主要差別存在於政策週期的不同階段。從比例上看，歐洲議會面臨的私人利益相對歐盟委員會來說更多。對大多數歐洲議會議員來說，非政府組織、協會、公司和成員國的代表是最活躍的遊說者。

在實踐中，除了登記系統中界定的六類遊說集團外，“國家”近年來也成為遊說的重要力量。有研究指出，成員國將遊說作為正式影響途徑的補充，尤其在它們缺乏正式決策權能的階段。就具體國家而言，英國、法國、西班牙、芬蘭、丹麥、盧森堡、瑞典、意大利和愛爾蘭與歐盟三大機構的聯繫更加頻繁。不少成員國政府通過常駐歐盟代表與歐洲議會內部的國家代表團保持密切的聯繫，歐洲事務部長常常成為與歐洲議會溝通的官方聯絡人。不僅歐盟成員國，而且第三國和地區也開始重點遊說歐洲議會。

三、圍繞歐洲議會遊說的主要特點

歐洲議會內部有兩個重要的正式組織機構：黨團和議會委員會。黨團負責設置政治議程、協調議會委員會的立場、分配議會的資源和議員發言的時間，是歐洲議會的核心。議會委員會負責具體的立法事宜。歐洲議會的大部分磋商、技術性工作以及談判是在各專門委員會以及黨團內進行的，而不是在全會上進行。此外，歐洲議會中還存在若干非正式的跨黨團小組，由對特定議題感興趣 的各黨團成員組成。這些議題包括數字議程、兒童權利、歐洲文化、宗教自由、動物保護和社會經濟等。以上這些都是遊說集團的重點活動對象。面對歐洲議會內部的眾多行為體，遊說集團需區分不同的遊說對象，進而採取相應的策略。

歐洲議會議長舒爾茨

近年來，圍繞歐洲議會的遊說活動逐漸呈現如下特點：

(一)遊說採略多種多樣，直接遊說和間接遊說有機結合；(二)建立廣泛的社交網絡，為未來的遊說活動奠定基礎；(三)離任議員受僱遊說集團，歐洲版“旋轉門”現象日益突出；(四)遊說投入日益增大，多種因素影響遊說的具體成效。

四、從民主合法性角度看遊說集團的影響

歐共體／歐盟自成立之初，就面臨“民主合法性”的爭議。從代議制民主的角度看，雖然歐洲議會的權力不斷增強，但未完全彌補成員國議會權力的缺失。歐盟權能擴張導致行政權力擴大，諸多決策由閉門會議做出，歐盟機構日益官僚化，民眾對歐盟機構缺乏信任，以及債務危機的出現進一步加劇了歐盟的“民主赤字”與合法性危機。關於民主合法性的討論在當前歐盟成為熱點問題。遊說集團對歐盟民主合法性的影響既有積極的一面，又有消極的一面。一方面，遊說集團有助於公民的政治參與和利益表達，併為政治決策提供必要的信息，影響歐盟立法，從“輸入”角度看有利於歐盟的民主合法性。但是，另一方面，遊說集團也會導致腐敗和利益代表的不平等，對歐盟的民主合法性產生負面影響。

五、小結及啟示

隨著新條約的不斷生效和歐洲議會權能的日益擴大，遊說政治已成為歐洲議會政策過程的重要組成部分。作為歐盟三大機構之一，歐洲議會是中歐關係中的重要行為者。因此，詳細瞭解圍繞歐洲議會活動的遊說集團，對當今中國更好地與歐盟交往，不斷推動中歐關係未來的發展有重要意義。

首先，從戰略角度看，中國應當視歐洲議會為一個重要的行為者，詳細瞭解歐盟的決策機制。歐洲議會的一些行政官員表示，他們打交道的一些中方人員對歐洲議會和歐盟決策機制缺乏瞭解，在雙方溝通中有時需花費不少時間向中方代表解釋一些基本知識。中國應當更加重視和了解歐洲議會，使我駐外人員與歐洲議會建立更加緊密的聯繫。其次，瞭解歐盟遊說集團的策略，酌情與歐洲媒體和遊說集團合作。一方面，中國應逐漸瞭解和熟悉歐盟遊說集團的運作模式和遊說策略，汲取經驗，從政府到企業多主體、多層面地適時採取措施對歐盟機構施加影響。另一方面，可酌情與歐洲媒體和遊說集團合作，藉助它們的力量來改善歐盟民意和歐盟機構對特定涉華議題的態度。最後，區分目標議員，與關鍵議員建立長久聯繫。由於歐洲議會內部的多樣化十分明顯，議員對中國和中歐關係的態度也有分歧。我方可對友華人士重點交往，對中間人士大力爭取，對頑固反華人士則要謹慎對待。就黨團而言，應加強與歐洲議會主要黨團的交往和互動，特別重視各主要黨團的領導層和推動涉華決議形成的關鍵議員，使其更加了解中國，進一步密切歐洲議會與中國的關係。

【摘自《國際論壇》2018年第4期，原題為《歐洲議會決策中的遊說集團：內涵 、特點及影響》。作者系中國社會科學院歐洲研究所副研究員】