時代財經APP記者 柳軍
為解決托幼難題，5月9日下午，國務院發佈了《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（下稱《意見》）。《意見》提出，嬰幼兒照護服務將被納入經濟社會發展規劃，並且強化政策引導，充分調動社會力量積極性，大力推動嬰幼兒照護服務發展，優先支持普惠性嬰幼兒照護服務機構。
《意見》提出的目標是，到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規範體系初步建立，建成一批具有示範效應的嬰幼兒照護服務機構，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到初步滿足。
“這項政策的背景，是全面兩孩政策實施效果低於預期，許多雙職工家庭由於擔心沒有人照護孩子而不敢生孩子。”著名人口學家何亞福在接受時代財經採訪時表示。
出生人口創新低
多位專家此前在接受時代財經採訪時表示，政策重視托育服務，與老齡化加劇、出生率下降的人口結構有關。
國家統計局數據顯示，2018年中國出生人口數量為1523萬人，這一數據比上年減少200萬人。全國60歲及以上人口達到24949萬人，佔總人口比重為17.9%，全國0-15歲的人口為24949萬人，佔總人口的17.8%。
“根據國家統計局的數據，2018年的出生人口數量創下了自1962年以來的新低。”何亞福告訴時代財經，10.94‰的人口出生率是1949年以來的最低水平。
上述數據也意味著，全面二孩政策兩年來，政策效應減緩，人們的生育意願持續降低。而時代財經梳理發現，“無人照料”成了影響生育意願的重要因素。據中國人口與發展研究中心2016年的一份調研報告顯示，約有60%的母親因為無人照料而不打算生育二孩。
“無人照料”突顯中國嬰幼兒托育市場供給不足。目前業內廣泛援引的一個數據是，國內0～3歲嬰幼兒在各類托幼機構的入托率僅為4%，遠低於部分發達國家50%的比例。
更鮮明的差距是，2017年中國幼兒園毛入園率已接近80%，也就是說，入園率是入托率的20倍。在0～3歲嬰幼兒照料服務方面，形成了一段空白期。
“從有到無”的託兒所
實際上，供給嚴重不足並非國內托幼市場的常態。
時代財經梳理發現，中國托幼服務經歷了從有到無的變動過程。自上世紀五十年代開始，婦女廣泛參與社會勞動，當時以單位為主體興辦的福利性托幼機構大量出現，這對婦女平衡家庭和工作起了巨大作用，也成為當時人口出生率高的一個積極因素。
尤其到了1979年，國務院聯合教育部、衛生部、國家計委等13個部門召開全國托幼工作會議，決定設立專職部門以促進托幼工作發展。緊接著在1980年1月，國務院托幼工作領導小組成立，這是國內有史以來最高層次的托幼工作領導機構。
在中央政策影響下，全國各省市也隨之建立托幼工作領導機構和辦事機構，並且在此過程中，政府承擔了0～3歲托育服務的絕大部分費用。層層加碼的政策，使當時中國3歲以下嬰幼兒的入托率達到30%左右。
不過，後來在市場化改革中，“增強企業活力”成了經濟體制改革的中心環節，為節省成本，大量的單位福利消失，企事業單位的託兒所大量關門。與此同時，獨生子女政策也一度縮減了生源，更是加速了託兒所倒閉的步伐。
北京師範大學學前教育研究所所長洪秀敏等人根據教育部2005年的統計數據研究發現，和2000年相比，五年內中國集體性托幼機構銳減70%，56668所集體性托幼機構停辦或消失。
這種趨勢直到2015年還在持續。以上海為例，上海市總工會發布的一份報告顯示，2015年上海獨立設置託兒所只有35所，比2011年減少了21所，總托兒數僅5222人，比2010年減少了3000多人。該報告還顯示，在2015年0～3歲的約80萬嬰幼兒總數中，能上託兒所的只佔0.65%。
此外，除了供給不足，民進中央2018年的一份提案認為，0~3歲嬰幼兒的托育服務目前處於“三不管”地帶。一方面，教育局、衛計委以及民政局並沒有明確的監管職責，另一方面，托育市場尚無明確的審批和管理部門，民辦的托育機構更是創辦無“路”。
在此背景下，部分企事業單位開辦的日間照料中心、在工商註冊開展全日制托育服務的早教中心，以及社區小型托育機構多因難以獲得許可，或被叫停，或成為“黑園”。
政策“護航”二孩出生率
2018年全國兩會期間，國家衛計委副主任王培安對媒體表示，托幼問題如果得到妥善解決，二孩的出生率會提高8個百分點左右。王培安透露，國家嬰幼兒發展規劃正在調查研究中。而在今年兩會上，政府工作報告中明確提出，要針對實施全面兩孩政策後的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。
可以說，本次《意見》是對上述政策信號的具體落實。為了促進托幼服務發展，《意見》提出了多項保障措施。
在政策支持方面，鼓勵地方政府通過採取提供場地、減免租金等政策措施支持社會力量舉辦嬰幼兒照護服務機構。
在用地保障方面，《意見》規定將嬰幼兒照護服務機構和設施建設用地納入土地利用總體規劃、城鄉規劃和年度用地計劃並優先予以保障，農用地轉用指標、新增用地指標分配要適當向嬰幼兒照護服務機構和設施建設用地傾斜。
在人才培養方面，意見提出，高等院校和職業院校要根據需求開設嬰幼兒照護相關專業，加快培養嬰幼兒照護相關專業人才。
此外，《意見》還鼓勵地方政府探索試行與嬰幼兒照護服務配套銜接的育兒假、產休假，支持用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性嬰幼兒照護服務。
而為了避免“三不管”問題，《意見》列出了17個部門的職責分工。例如，教育部門負責嬰幼兒照護服務人才培養，民政部門負責非營利性嬰幼兒照護服務機構法人登記註冊，財政部負責利用現有資金和政策渠道給行業發展支持，自然資源部保障土地供應，稅務部門落實稅收優惠等。
“現在中國嚴重缺乏看護3歲以下小孩的託兒所。如果嬰幼兒託管教育的難題得到解決，將有利於提升許多雙職工家庭的生育意願，中國的生育率也會有所提升。”
但何亞福認為，除了嬰幼兒託管教育的難題以外，現在壓抑育齡夫婦生育意願的最大問題還是育兒成本高，因此，他認為僅僅解決嬰幼兒託管教育的難題，仍然不能使生育率有很大提升。
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