國務院《政府投資條例》（國務院令712號）已經公佈數日，一石激起千層浪，幾日內多方大咖紛紛解讀。條例涉及內容較多，時隔數日後，我們也不再重複已經達成共識的內容。現僅對業內關心最多，且觀點有所差別的兩個問題，做一下自己的解讀。其一，政府投資條例與PPP之間的關係；其二，施工企業墊資問題。
一、政府投資條例與PPP之間的關係
關於《政府投資條例》（簡稱《條例》）與PPP之間的關係，在諸子百家各抒己見的同時，作為《條例》的制定部門——國家發改委的官方負責人也發出了聲音，根據有關媒體報道：國家發改委一位司級官員表示，如果PPP項目中涉及政府投資，包括資本金注入或者補助、貼息等方式，就必須適用《條例》，按《條例》有關規定辦理。從適用環節來看，《條例》主要規範投資決策和建設。據此，PPP模式與《條例》之間存在內在聯繫的事實已經確定無疑。但在實際操作時，幾個核心問題卻必須引起我們的關注，若適用和處理不當，將給原本複雜的PPP項目再次增加了難度：
1、哪些PPP項目應適用《條例》
首先應明確的是，《條例》中所指的政府投資，“是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。”並不包括運營環節。因此，《條例》的主旨是針對建設本身，而不涉及建成後的運營。而PPP模式顯然是重視建設後的運營，運營是PPP必不可少的合規性環節。因此，歸結起來，適用《條例》的PPP項目包括以下幾種：
幾個有必要說明的幾個問題：
（1）資本金注入，通常是指政府出資代表在PPP項目公司佔股。當然，理論上也存在政府出資代表不佔股，但是卻在項目公司中注入資本金以支持項目的情況，但是，這種情況微乎其微。從實踐中，絕大部分的PPP項目，政府為了獲得“一票否決權”或者項目收益，通常會投入資本金的，因此，可以說，現實中絕大部分的PPP項目將需要適用《條例》的規定。
（2）可行性缺口補助，雖然最常見的是財政補貼，但是，根據財政部和發改委的規定，補助形式並非僅限於財政補貼。早在2015年的《PPP項目合同指南》中就明確了，“在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體包括：投資補貼、價格補貼、過無償劃撥土地，提供優惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項目公司中政府股東的分紅權，以及授予項目周邊的土地、商業等開發收益權等方式。由此可見，在政府出資代表不在項目公司佔股的情況下，也並非所有的可行性缺口補助都需要適用《條例》，僅是投資補貼和貸款貼息才適用《條例》。
（3）投資補貼，根據2016年國家發改委發佈的《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》規定和《PPP項目合同指南》的規定，旨在緩解項目公司的前期資金壓力，通常政府的投資額應在制定項目融資計劃時或簽訂 PPP 項目合同前確定，並作為政府的一項義務在合同中予以明確。投資補助的撥付通常不會與項目公司的績效掛鉤。因此，投資補貼儘管是PPP項目中的補助形式，但是，並不與項目的運營掛鉤，而是為了建設環節。
（4）貸款貼息，根據2016年國家發改委發佈的《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》規定，對符合條件的，使用了中長期貸款的投資項目給予的貸款利息補貼，性質為無償投入。因此，貸款貼息也不與項目的運營掛鉤，而是為了建設環節。
2、審批流程問題
如果屬於適用《條例》規定的PPP項目，那麼，對於將可能採用PPP模式的項目，政府必然要（1）項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門（即各級發改委）或者其他有關部門審批。（2）投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等，從相關方面對政府投資項目進行審查，作出是否批准的決定。（3）國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。
從上述規定，我們可以看出，未來的適用《條例》規定的PPP項目，（1）除應當納入財政部PPP項目庫外，還需要納入政府投資項目庫，則勢必存在了PPP項目的雙庫狀態，並且，財政部和發改委各自作為相應項目庫的主管部門，將使PPP項目同時面臨著雙向入庫方才合規的局面，必然使PPP項目的實施產生了很大的不確定性和難度。（2）除遵守財政部關於PPP項目的“519”操作流程外，還應明確按照政府投資的規定程序和條件進行審批。這將必然導致財政部、發改委兩個部門均對某一個項目進行審批。從有利方面，加強了項目的合規性和合理性，但是從另一方面必然增加了PPP項目的完成難度。
因此，未來的PPP的發展趨勢，我們也只能拭目以待了，共同期待著《PPP條例》來解決這個問題吧。
二、施工企業墊資問題
《條例》中明確提出了，（1）政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。（2）政府投資項目不得由施工單位墊資建設。兩個規定的綜合效應，就是徹底堵死了單純的施工企業墊資模式以及頗受爭議的“F+EPC”模式。對此，原本我們的觀點就是如此，且，多個專家也發表了相同觀點，我們就不重複了。
這裡只需要說明的是，《條例》中的禁止施工企業墊資規定，是基於“政府投資項目”，但並非所有的公益性項目都不得采用施工企業墊資的行為。在當前財政與金融嚴控形勢下，平臺公司市場化轉型已經勢在必行。而在平臺進行轉型後，根據國家政策性規定，可以開展公益性項目。則“政府投資項目”可以轉化為“國有企業投資項目”，因此，若轉型後的平臺公司開展公益性項目，將仍然可以採用施工企業墊資的模式。（至於平臺公司獲得公益性項目的方式，以及平臺公司承擔公益性項目與政府如何處理法律關係問題，是另一個問題，另文再議）。因此，我們完全可以說，《條例》堵死了政府作為投資主體的項目的施工企業墊資行為，卻悄然提高和增強了平臺公司的地位和歷史重任。
綜上，《條例》文字不多，但言簡意賅，我們僅期望通過隻言片語能夠與同業者產生共鳴，共同認清未來政府公益性項目的發展趨勢。
林正剛
國家發改委PPP金融專家、財政部PPP財務（金融類）專家、PPP名人堂金融專家。中國經濟體制改革研究會產委會投融資發展研究中心主任、中至遠集團總裁。
林曉東
中至遠集團執行總經理，多年從事PPP和地方政府融資業務，擅長政府債務的處置與化解、平臺公司轉型、企業戰略規劃、PPP、投融資創新設計及落地操作、國有企業混合所有制改革等業務。
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