增值稅及個人所得稅收入目前在我國政府財政收入約佔40%，2018-2019年推出的“減稅降費”一定程度上將制約政府財政收入的增長。在不影響政府剛性及重點項目支出的情況下，壓減政府行政支出是保持財政赤字穩定的手段之一。因此，2019年，政府仍然將通過壓減一般性行政支出和“三公”費用來平衡財政收支。
林採宜 劉星辰 /文
核心觀點：
1. 從各國財政支出結構來看，新興市場國家更多地將財政支出投入於一般公共服務，其次是社會保障；而發達國家的財政支出更多集中於社會保障和醫療健康，普遍高達50%以上；由於大興基建，我國公共財政支出中，佔比最高的為經濟事務（21.8%），不僅高於發達國家，而且明顯高出俄羅斯、泰國等新興市場國家，而社會保障和醫療健康支出佔比相對較低，分別為13.5%和8.1%。
2. 目前，我國政府行政支出佔財政支出比重為15.3%，明顯高於美英日意德法六國的平均水平（9.9%），尤其是公共安全支出，佔比為7%明顯高出其餘8個國家4.4%的平均水平。
3. 隨著減稅降費政策的落實，以及節約型政府建設的深入，假設將全國行政支出佔財政支出比重能夠由目前的15.3%降至10%左右，根據2018年公佈的全國財政支出數據進行估算，全國範圍內的政府行政支出金額可以減少近1.17萬億元，其中中央減少1914億元，地方減少9760億元。這將有效對沖減稅降費對政府財政收入的影響。
一、減稅降費的政策背景下，政府行政支出壓減再次提上議程
今年3月份的政府工作報告提出“全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元”，大幅超出2018年的1.3萬億。一季度，全國累計新增減稅3411億元。預計2019年全年增值稅減少約8000億元，個人所得稅減少約4000億元。這在一定程度上將制約政府財政收入的增長。為了不影響政府剛性及重點項目支出，壓減政府行政支出是保持財政赤字穩定的手段之一。中央財政明確指出2019年一般性支出按照壓減不低於5%，同時“三公”經費再壓減3%。
1. “三公”經費預算壓減情況
“三公”經費，是指行政事業單位基本支出和項目支出中，用財政撥款安排的因公出國（境）費、公務用車購置及運行費和公務接待費。2019年，中央本級“三公”經費財政撥款預算數為81.07億元，比2018年同口徑預算數減少3.22億元，下降3.8%。其中因公出國（境）費增加0.33億元，公務接待費減少1.54億元，公務用車購置及運行費減少2.01億元（購置費增加4.23億元、運行費減少6.24億元）。從結構來看，公務用車購置及運行費一直是“三公”經費的支出大項，佔比60%，也是近年的壓減重點，自2011年的59.9億元持續降至2018年的33.2億元。
2.一般性支出預算壓減情況
一般性支出，主要是指黨政機關維持運轉或是履行職能所需的費用。不僅包括“三公”經費，還包括辦公費、會議費、培訓費、差旅費等商品及服務支出，以及辦公設備購置費、房屋建築物購建及修繕支出等資本性支出。從中央財政支出角度來看，2019年，中央本級基本支出預算數為1.19萬億，較2018年同口徑的執行數增加652億，上升6%。意味著中央財政所提出的一般性支出壓減5%以上，僅限於非剛性、非重點項目支出，對於工資福利、個人和家庭補助項目並無強制性壓減。根據2018年中央財政執行數，一般用於削減的商品服務及資本性支出項目金額約為4100億元。
二、和發達國家相比，我國政府財政支出結構仍存在優化空間
1. 我國政府財政支出結構存在優化空間
從各國財政支出結構來看，新興市場國家更多地將財政支出投入於一般公共服務，其次是社會保障。而發達國家的財政支出更多集中於社會保障和醫療健康，普遍高達50%以上，一般公共服務支出的比重相對較低。自2007年之來，中國根據IMF準則對政府財政支出進行相應歸類，將財政支出劃分為10類。由於大興基建，2017年政府全國公共財政支出中，佔比最高的為經濟事務（21.8%），不僅高於發達國家，而且明顯高出俄羅斯、泰國等新興市場國家，而社會保障和醫療健康支出佔比相對較低，分別為13.5%和8.1%。從行政支出角度來看，我國一般公共服務支出佔比為13.1%，接近發達國家平均水平，但較日本、法國、德國仍有壓減空間。同時，中國公共安全支出佔比達7%，明顯高出其餘8個國家4.4%的平均水平。
2. 我國行政支出比重高於發達國家平均水平
行政支出作為財政用於國家各級權力機關，行政管理機關和外事機構行使其職能所需的費用，一直是節約型政府的治理目標。在當今的國際標準框架中，行政支出總額包括一般公共服務、公共秩序與安全、外交事務。2017年，經調整後的中國行政支出佔財政支出比重為15.3%，雖顯著低於泰國、俄羅斯等新興市場國家，但明顯高於美英日意德法六國的平均水平（9.9%）。
三、削減“三公”支出對我國財政支出的影響
一般公共服務與公共安全支出構成我國行政支出的主體（93%），2017年全國行政支出中二者分別佔53%、40%。根據2017年中央及地方財政支出決算數，行政支出大多集中在地方，中央與地方的分配比例約為1:5。從分項來看，地方政府承擔92%的一般公共服務支出、85%的公共安全支出。
隨著減稅降費政策的落實，以及節約型政府建設的深入，假設將全國行政支出佔財政支出比重能夠由目前的15.3%降至10%左右，根據2018年公佈的全國財政支出數據進行估算，相較於22萬億的全國公共財政支出體量，全國範圍內的政府行政支出金額可以減少近1.17萬億元，其中中央減少1914億元，地方減少9760億元。
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