摘 要：農村宅基地管理是中國土地管理的重要組成, 關係著廣大農民的居住權, 是提高宅基地利用效率的重要保障。以宅基地所有權與使用權歸屬、經濟社會發展狀況、農業農村政策導向等變化特徵為劃分指標, 系統梳理1949年以來農村宅基地管理的變遷之路, 將其劃分為特點鮮明的4個階段;深入分析經濟社會發展新形勢下宅基地利用現狀, 總結宅基地管理面臨的新形勢;面對未來經濟社會發展趨勢, 提出中國宅基地管理將呈現產權清晰、有償使用、市場流轉、細化可操作性強、監測預警機制健全等趨勢, 切實提高宅基地管理效率, 增加農民的財產性收入, 推動農村新業態新產業發展, 實現農業農村現代化發展。
0 引言
農村宅基地管理是我國土地管理的重要組成部分, 其在保障農民居住權和維持社會穩定發展方面起到了重要作用[1]。隨著經濟社會發展與土地管理制度的變革, 農村宅基地管理重點與方向不斷髮展與變化, 特別是2018年中央一號文件提出, 未來要探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權[2]。並且在2018年12月29日召開的十三屆全國人大常委會第七次會議上, 表決延長“三塊地”改革試點授權期限, 進一步深入推進農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點, 為完善土地管理法律制度打好基礎。這為未來我國農村宅基地管理改革指明瞭方向, 但是為什麼改革、如何選擇改革路徑與未來趨勢又是怎樣, 成了需要解決的首要問題。
文獻研究發現, 我國很多學者對農村宅基地管理制度變遷、宅基地管理面臨問題等開展了相關研究。早期關於宅基地的相關研究主要集中在關於宅基地的歸屬制度等方面。1990年, 高波探討了1949年以來我國農村宅基地所有制的歷史變遷, 新中國成立初期宅基地歸農民所有, 1955年宅基地所有權向集體所有制升級, 1962年明確農村宅基地所有權屬集體, 一直延續至今[3]。張童從法律、管理角度進一步細化我國宅基地制度的歷史沿革, 將宅基地的歸屬概括為1949—1961年歸農民所有, 1962—1981年歸生產隊所有, 1982年至今歸集體所有, 並根據宅基地管理特點的不同, 將最後一階段細分為1982—1997年和1998年至今, 詳細闡述了各階段的法律、法規及制度安排[4]。隨著我國經濟社會發展變化, 農村宅基地管理出現新形勢與新變化, 原有管理辦法出現缺點與不足, 專家學者們開始結合新形勢, 大量研究宅基地使用權界定及其流轉。劉衛柏和賀海波在系統梳理農村宅基地相關研究基礎上, 總結我國農村宅基地管理中存在的主要問題, 發現我國目前存在內部流轉、外部轉讓、自由租賃、地方政府主導等主要模式[5]。呂軍書等和陳紅霞等分別以河南省新鄉市和浙江省寧波市調研為基礎, 分析了農村宅基地使用權抵押流轉的路徑和宅基地使用權流轉現狀、問題及實踐[6,7]。為解決農村宅基地管理中存在問題, 張振勇通過建立進化博弈分析模型, 探析我國農村宅基地制度演化機制, 提出未來的進化穩定策略, 推進農村宅基地資源配置效率的提高[8]。
從已有文獻分析可以看出, 關於農村宅基地管理的演變劃分多是以法律制度特別是所有權的歸屬為依據進行的制度劃分, 沒有綜合考量當時農業農村狀況及其大的經濟社會環境以及使用權的變化, 對於近期宅基地管理中出現的新形勢、新變化也多是以調研為例, 缺少系統思考與梳理, 因此本研究從系統學、宏觀角度, 劃分我國農村宅基地管理演變過程, 探析農村宅基地管理面臨的新形勢, 研判未來農村宅基地管理趨勢, 具有重要的理論和現實意義。
1 中國農村宅基地管理的歷史變遷
綜合考慮宅基地產權制度、農業經濟發展歷程以及農業政策變遷等, 以所有權與使用權歸屬、農業農村經濟發展主要目標、國內生產總值 (GDP) 、第一產業增加值、糧食產量、城鎮化率等為主要參考指標, 將新中國成立以來我國農村宅基地管理制度分為4個階段:第1階段為1949—1961年的農業農村經濟恢復發展時期, 宅基地歸私人所有, 最大限度地保障農民的居住權利, 維持社會穩定發展;第2階段為1962—1981年的積極探索努力提高農業生產率時期, 宅基地歸生產隊所有, 該階段首次明確提出了宅基地的概念, 對宅基地所有權與使用權進行劃分;第3階段為1982—2006年的經濟快速發展時期, 農村經濟繁榮進步, 宅基地所有權歸集體所有, 逐漸形成一戶一宅、無償使用、福利分配、限制流轉、嚴禁流轉與開發的宅基地管理制度;第4階段為2007年以來, 經濟發展逐步進入新常態, 宅基地歸集體所有, 但突出強調宅基地用益物權, 開始探索宅基地試點改革, 提出宅基地“三權分置”, 賦予宅基地更多財產權屬。
1.1 1949—1961年經濟恢復發展下的宅基地私有化
階段
新中國成立初期, 百業待興, 經濟處在恢復發展階段。隨著第1個五年計劃 (1953—1957年) 、第2個五年計劃 (1958—1962年) 及“一攬子”經濟發展措施的實施, GDP由1949年的466億元增至1961年的1 561億元, 年均增長10.6%;第一產業增加值在1961年達到441.1億元, 佔當年GDP的28.26%;城鎮化率則由1949年的10.64%增至1961年的19.29%, 提高了8.65個百分點。
為了實現經濟發展目標, 維護農村地區穩定與發展, 實現“居者有其屋”, 1950年的《土地改革法》明確指出, 在農村地區實行農民的土地所有制, 並且土地可以自由經營、買賣或者出租;1954年的《憲法》再次明確了農民的土地所有權, 最大限度地考慮了農民的居住問題及最大程度地激發了農民生產的積極性, 從根本上保障了農民的居住權利。
該階段農村宅基地管理主要特徵為:在所有權方面, 宅基地歸農民所有併發土地房產所有權證書;在分配方式方面, 以農民為單位, 平均分配、無償獲得;在流轉方面, 可以自由買賣、出租、繼承。
1.2 1962—1981年提高農業生產效率目標下的宅基
地歸生產隊所有階段
1962—1981年, 為推動農業生產快速發展, 提高農業生產效率, 農村生產政策先是由公社為單元轉變為生產隊為基礎, 後又在1978年探索“包產到戶”試點, 推動糧食產量由1962年的15 441萬t增至1981年的32 502萬t, 年均增3.99%;人均糧食產量由229.5 kg增至324.8 kg, 年均增1.84%;GDP由1 162.2億元增至4 891.56億元, 年均增7.86%;第一產業增加值由453.1億元增至1 545.7億元, 年均增6.67%。
為了推進生產政策的調整, 實現農業生產效率的提高, 1962年《農村人民公社工作條例修正草案》指出, 生產隊所有的自留地、自留山及宅基地均屬生產隊所有;除了明確歸屬問題, 該法案還第一次提出了宅基地的概念。1975年和1978年《憲法》承認上述規定, 認為農民對房屋享有所有權, 但對土地只有使用權。在“剪刀差”作用下, 1970年工業增加值首次超過農業增加值, 並且隨著改革開放政策的實施, 農村出現了最初的人口流動, 帶動農民收入不斷增長。此外, 家庭聯產承包責任制試點實施, 大大刺激了農村經濟發展, 農村人均住房面積迅速增長, 由1978年的8.1 m2提高到1981年的10.16 m2, 提高了25.43%。
該階段農村宅基地管理的主要特徵為:在所有權方面, 宅基地歸生產隊所有, 但是社員可以無償取得、長期使用;在流轉方面, 宅基地所有權與使用權進行了分離, 房屋出賣後, 宅基地使用權也相應流轉。此外, 明確了宅基地的概念。
1.3 1982—2006年經濟快速發展下宅基地集體所有
制度逐漸成熟階段
1982—2006年是我國經濟社會快速發展階段, 該階段GDP由5 333億元增至217 656.6億元, 年均增長率達16.71%;第一產業增加值由1 761.7億元增至23 317億元, 年均增長11.36%。農村經濟狀況大幅改善, 帶動農民建房積極性, 出現大量亂佔承包地建房及建房嚴重超標現象, 是造成1982—1995年全國耕地面積由9 860.6萬hm2降至9 497.09萬hm2的重要原因之一, 耕地面積下降了3.69%;而同期農村人均住房面積由10.73 m2升至21 m2, 幾乎增了1倍。
該階段急需解決農村亂佔耕地蓋房現象, 確保農業生產與糧食安全, 為此國家出臺了一系列耕地保護政策和宅基地管理政策。1997年中共中央、國務院發佈《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》規定, 土地利用必須符合用地總體規劃;農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地, 多出的宅基地要依法收歸集體。在多方共同努力下, 1996年開始耕地面積逐漸增長, 2006年達到13 003.92萬hm2, 農村人均住房面積也達到了30.65 m2。
該階段農村宅基地管理的主要特徵:在所有權方面, 宅基地歸集體所有, 農民取得宅基地需要通過“申請—審查—批准”流程, 批准後擁有宅基地使用權和房屋所有權;在流轉方面, 限制流轉, 加強對宅基地管控, 對於出賣、出租房屋的不得再申請宅基地;加強了宅基地面積管理, 宅基地建設與使用必須符合省級、縣級政府制訂的總體用地規劃和宅基地面積標準, 超標部分必須退還集體。
1.4 2007年以來經濟新常態發展下宅基地用益物權
改革探索階段
1982年以來, 我國經濟長期保持快速增長態勢, 經濟迅速發展, 但是同時帶來一些結構性問題, 2014年首次提出“新常態”概念, 指出未來經濟發展不能僅僅關注速度, 應該走上高質量發展的道路。2007—2017年, 我國GDP由270 232億元增至827 122億元, 增長了2倍多, 年均增長11.84%;第一產業增加值由27 788億元增加到65 467.6億元, 增長了135.6%, 年均增長8.95%;城鎮化率更是由45.89%提高到58.52%, 提高了12.63個百分點。
隨著經濟的不斷髮展以及農業農村經營生產模式的轉變, 特別是城鎮化率的提高, 使得農村宅基地及農房閒置與無地可批現象共存、一戶多宅與多戶一宅現象共存, 對傳統宅基地管理制度提出了新需求與新挑戰, 急需尋找新的突破。而同期經濟發展方式的轉變, 農業結構的不斷調整, 為宅基地制度的改革探索奠定了良好基礎。2007年《物權法》的頒佈, 明確了農村宅基地的用益物權屬性, 拉開了國家嚴格宅基地管理制度下的宅基地權利結構的探索完善之路, 以便充分調動農民與農村地區經濟發展活力, 更好地適應我國農村經濟社會發展現狀。同時, 經濟新的增長以及城鎮化率的不斷提高, 使得進一步提高土地利用效率成了目前迫切需要解決的問題, 為此2008年十七屆三中全會文件指出, 要完善農村宅基地制度, 要依法保障農戶宅基地的用益物權;2014年的中央一號文件則進一步提出要完善農村宅基地分配政策, 慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保與轉讓;2015年中央一號文件則在2014年《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎上, 進一步提出宅基地制度改革試點措施, 要探索農民住房保障的新型機制, 並在同年2月啟動了全國15個地塊的宅基地改革試點;2016年中央一號文件指出要加快宅基地使用權確權登記工作;2017年中央一號文件明確了要盤活農村閒置農房及宅基地, 有償鼓勵宅基地退出行為;2018年中央一號文件則首次提出了宅基地的“三權分置”, 要適度放活宅基地和農民房屋使用權。
該階段農村宅基地管理的主要特徵:在所有權方面, 嚴守宅基地集體所有的底線, 農民可以依法無償取得宅基地;在使用權與流轉方面, 積極探索適度放活農戶宅基地資格權和房屋使用權, 探索宅基地“三權分置”, 激活宅基地的金融屬性, 盤活農村閒置宅基地和閒置農房市場。
2 當前農村宅基地管理面臨的新形勢
近年來, 隨著農業農村生產方式的轉變及城鄉居民生活理念的變化, 一方面, 大批農民進城, 農村閒置宅基地和閒置農房數量增加;另一方面, 城裡人追求“田園式生活”, 對農村宅基地及農房需求增加, 刺激農村宅基地迅速增值。此外, 如何分配返鄉創業人員、已納入城鎮戶籍子女在宅基地及農房中的權利為宅基地管理增加了難度, 急需結合“三塊地”改革試點經驗, 制定合理的宅基地管理制度, 推動宅基地利用效率的提高。
2.1 城鎮化率不斷提高, 農民外出流動增加, 閒置
宅基地和閒置農房數量增加
閒置宅基地和閒置農房是宅基地管理制度執行不到位的一個直接體現, 一方面宅基地閒置, 而另一方面土地嚴重缺失, 嚴重影響了宅基地整體利用率, 是未來需要破解的難題。儘管我國宅基地管理規定中明確堅持“一戶一宅”制度, 但是受傳統文化、人口變化、法律制度、利益驅動及規劃管理等多種因素制約, 尤其是伴隨城鎮化率的不斷提高, 農民外出務工和在城市定居的人數不斷增加, 使得目前我國農村宅基地和農房的閒置比例基本達到10%～15%;有的地區甚至更高, 達到30%以上, 成為“空心村”[9]。同時, 村莊地理特徵 (如近郊、遠郊、平原、山區等) 的差異, 造成閒置宅基地和閒置農房狀況的差異, 一般情況下偏遠農村的宅基地及農房閒置狀況較為嚴重, 而近郊農村因為自住效率和流轉效率高, 閒置狀況較輕[10,11]。這主要是因為, 偏遠農村經濟較為落後, 農民需要到更遠的地方去打工、創業, 增加自己的工資性收入, 改善家庭狀況;而近郊農村的經濟水平一般較高, 農民在家附近就能找到合適工作, 所以閒置較低, 如北京、上海地區, 有些村莊甚至沒有閒置。
2.2 經濟效益刺激下, 農村宅基地價值提升, 各方
權益難以保障
近年來, 隨著經濟快速發展及宅基地需求增加, 農村宅基地價值不斷提升, 特別是城市郊區宅基地價值激增, 如北京大興地區, 每公頃宅基地價值達到1.2億～1.5億元。雖然近年來宅基地管理制度改革提出了宅基地用益物權的屬性, 探索適度放活農戶宅基地資格權和房屋使用權, 但目前我國宅基地用益物權並不完整, 目前其具有了“佔有權”和“使用權”, 而“收益權”與現有法律相沖突, 法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和市場交易的權利。但是, 目前宅基地上的農房, 特別是近郊區農房, 大量通過租賃買賣、合作建房的方式實現流轉及收益, 由此引發了宅基地在農房流轉過程中與法律衝突的現象, 造成流轉雙方以及村集體等各方權益都難以保障。與市場經濟驅動存在矛盾, 是未來宅基地管理中需要突破的關鍵點。
2.3 農村經濟社會形勢轉變下, 法律與制度出現
“水土不服”, 歷史遺留問題突出
目前, 我國在宅基地取得流程方面的規定較為明晰, 執行度較高。但隨著城鄉融合發展、資源要素間的流動性加強等農村經濟社會新變化, 宅基地價值不斷增加與農村自我管理組織缺乏相應的管理和執法權力的現象並存, 現有的“一戶一宅”制度、宅基地收回及宅基地面積管理等方面, 無論是收回方式還是補償與有償使用標準等均缺乏科學、可操作性強的制度與法規。此外, 如何科學界定集體經濟組織成員身份, 返鄉創業人員是否可申請宅基地, 已納入城鎮戶籍的子女是否可繼承宅基地等問題層出不窮, 但現有制度模糊且不符合農情、人情, 執行效果不理想。同時, 宅基地管理的基層單位是村兩委, 涉及面廣、類型多樣, 監管難度大。如何切實提高管理辦法的可操作性, 是未來宅基地管理必須解決的突出問題。
3 未來農村宅基地管理趨勢
為了破解現有宅基地管理面臨的問題與挑戰, 提高宅基地利用效率, 未來宅基地管理可以從積極推進宅基地確權工作、探索有償使用、推動閒置流轉、細化管理制度等方面入手開展相關工作。
3.1 穩步推進宅基地確權登記工作
2013年起, 國家開始新一輪的“房地一體”確權登記工作, 但是因為在宅基地使用過程中, 存在閒置、一戶多宅、超佔亂建等現象, 導致全國範圍內宅基地確權登記與發證工作未能執行到位。未來應該積極探索多種工作模式, 積極做好宅基地確權登記工作, 可以探索“先改後登”, 如北京大興魏善莊羊坊村模式;也可以探索“清登式”的確權登記方式, 就是對現有宅基地按照現有模式, 對於取得方式、合理取得部分、超用部分、宅基地使用權人、繼承人等相關信息, 詳細登記, 為未來宅基地管理制度改革提供便利和基礎。
3.2 宅基地管理將逐漸探索建立有償使用機制
研究發現, 目前我國宅基地使用較為混亂, 既存在宅基地閒置, 又存在宅基地超標, 同時還存在亂佔耕地建房現象, 究其原因主要是管理不到位和無償使用。未來應積極探索建立宅基地有償使用機制, 通過設定合理的宅基地利用標準和有償使用方案、明確專門的機構及資金管理賬號、建立監督機制等, 實現宅基地管理的標準化、合法化, 確保每一分錢都用在農村管理與農業經濟發展方面, 促進美麗鄉村建設與農村地區健康可持續發展。
3.3 宅基地市場化流轉模式逐步形成
閒置宅基地和閒置農房是降低宅基地利用效率的重要因素, 也是提高宅基地利用效率的重要發力點, 未來應探索構建宅基地市場化流轉模式, 盤活利用農村閒置宅基地和閒置農房, 優先發展農村新產業新業態, 增加農民的財產性收入[12]。探索構建宅基地市場化流轉模式時, 要充分發揮政府在鄉村發展規劃和農村土地規劃方面的作用, 明確可以參與流轉的宅基地與農房類型、對象及流轉後用途, 對宅基地流轉全過程進行監督管理, 保障流轉的公平合理, 實現其最大價值, 切實提高宅基地利用率。
3.4 宅基地利用監測預警機制必不可少
當前, 因底數不清、家底不明給宅基地管理工作帶來了相當的難度。未來需逐步建立和完善宅基地利用狀況的監測預警機制, 通過全國宅基地利用狀況的普查、篩選重點區域實施宅基地長期定點監測以及開啟入戶調查等, 摸清宅基地的家底, 密切關注宅基地變化原因及農民對宅基地管理政策的需求, 切實提高農民對宅基地管理的滿意度。
作者簡介： 王玉庭 (1984—) , 男, 浙江淳安人, 碩士, 助理研究員, 主要研究方向為奶業宏觀經濟和宅基地利用與管理;E-mail:[email protected] ; *李哲敏 (1970—) , 女, 福建安溪人, 博士, 研究員, 博士生導師, 主要研究方向為農業農村信息監測、分析與預警研究, E-mail:[email protected];
基金： 農業農村部2018年創新人才項目“主要農產品市場監測預警關鍵技術研究”; 中國農業科學院科技創新工程項目 (CAAS-ASTIP-2018-AII-02);
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