趙建：普惠金融的現實困境與突破思路（1.5萬字雄文）

本文作者 趙建，西澤研究院院長、教授。本文發表於《山東社會科學》2018年第12期。

摘要：新時代中國經濟的主要矛盾要求提高經濟發展的包容性，金融發展過程中的結構性矛盾和資源錯配要求進一步推進金融深化，兩大問題融合在一起的答案便是發展普惠金融。當前中國的普惠金融存在著模式漂移和供給不足等問題，理論層面的研究也相對滯後，需要金融發展理論、金融倫理學、機制設計理論等傳統理論的融合。理論概念的界定是前提，普惠金融首先是“金融”，要遵從金融的基本規律，同時在覆蓋範圍上要“普”，在資金價格上要“惠”。本文在一個標準的金融企業生產環境下構建了普惠金融的生產函數，以此為基礎構建了技術可能性曲線和社會福利曲線，分析了發展普惠金融對社會福利的改進效應。在解決思路方面，提出要從組織機制、金融科技、人力資源等幾個層面，全力提升發展普惠金融的全要素生產率。

一、引言

在漫長的金融史進程中，普惠金融作為一個新生領域，雖然最近十幾年才納入現代主流金融的話語體系，但在實踐層面普及和發展勢頭迅速。2005年聯合國正式提出普惠金融這一概念，然而各國的實踐卻開始的較早。眾所周知的尤努斯教授的鄉村小額信貸實驗，在20世紀70年代就已經開始。如果以美國《平等機會信貸法》和《社區再投資法》作為美國的實踐嘗試，那麼普惠金融在官方體系的萌芽可以追溯到半個世紀之前。在全球性組織正式提出概念和倡議之後，普惠金融的發展和普及進入了一個高速發展階段。尤其是包容發展和共享經濟作為一種帶有濃厚價值觀的要素納入經濟增長模型後，普惠金融有了更高的理論和政策合理性而備受商業機構、政策當局和非營利組織的青睞和關注，它已成為一個國家金融體系的重要組成部分，普惠金融從此進入了創新性發展時期。

中國對普惠金融的發展尤為重視。從文化倫理和社會心理的視角來看，中國儒家等傳統文化蘊含著豐富的大同理念和和諧思想，擁有深厚的包容和普惠的歷史文化資源（王穎，曾康霖，2016）。黨的十八大以來，普惠金融開始納入官方話語體系並逐漸強化為一個權威語境，當前已經成為中國金融體系的主要甚至可以說核心任務。2015年，中國向G20峰會提交了關於發展普惠金融的三個文件，表達了中國在全球普惠金融事業中承擔大國責任的意願和決心。2015年12月，國務院發佈了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，為各金融機構和政府部門謀劃、推動和發展普惠金融提供了總體指導。從2016年下半年，監管當局開始啟動治理金融亂相和金融去槓桿的嚴監管行動，同業和資管等各項引發脫實向虛的金融業務受到全面約束和規範，但普惠金融成為金融嚴監管下為數不多的得到鼓勵和支持的領域，充分展現了政策當局引導和推動各金融機構發展普惠金融的意圖。

各大金融機構也紛紛響應黨中央、國務院的號召，從組織架構和業務模式等各個層面推進普惠金融的實施，比如各大型國有銀行紛紛成立普惠金融事業部。可以說，普惠金融，標誌著中國金融步入了一個新的發展階段，代表著新時代大國金融的風度和格局。然而我們也需要充分認識到，普惠金融的發展還存在一系列障礙和問題。

一是邊界問題，普惠金融的邊界較為模糊，在現實中存在漂移和異化現象：向“左”往往與財政救濟和轉移支付混淆在一起，既缺乏效率又缺乏商業可持續性，往往異化為政策套利和社會救濟（財政性扶貧）；向“右”又往往與高息貸款和民間借貸牽連在一塊，不僅起不到普惠的效果，反而極有可能逆向導致所謂的“金融致貧”，加速弱勢群體的財務性“破產”。由此，普惠金融的難點就出現在了權利邊界的確定上，既要保持包容性的“普”和“惠”，又要維繫商業可持續性，是一個特別難以分清和容易混淆的技術性難題。雖然發達國家和部分發展中國家的普惠金融產業已經非常成熟，私營企業也找到了可持續的能夠將商業利益和社會責任內在統一的模式（Miriam andInessa,2014；拉尼，2016），但是在中國的特有環境下，單純依靠政府的公共品，或者單純依靠市場供給的商業金融服務，都不能有效的解決這一問題（郭田勇，丁瀟，2015）。普惠金融的發展在中國具有公共品+商業私人產品的混合屬性，這是其複雜性所在。

與這些現實問題相比，理論研究滯後的問題則更加突出。而恰恰是由於缺乏理論指導，從而導致實踐過程中出現了各種難以突破的困境。既有的理論和思想基礎來看，所依據的還只是半個世紀多以前的信息不對稱下的投資行為選擇、風險博弈和信貸配給等理論，這些理論可以較好的解釋發達金融市場假設下，完全商業型的中小企業融資問題，但對體制轉軌和金融市場化階段，由政府推動的產業政策型的普惠金融模式缺乏理論關注，解釋範疇也未能覆蓋所有的普惠人群。雖然一些學者注意到了包容性發展、金融倫理學等問題（王穎,曾康霖,2016），但仍然沒有建立起完整的理論框架。普惠金融的理論的滯後，與現實中社會各界對普惠金融的積極努力，形成了鮮明的對比。

本文的出發點，就是基於普惠金融在中國實踐過程中遇到的現實和理論困境。首先，我們會具體介紹普惠金融在中國實踐過程中遇到的漂移問題，即總是內生性的向“左”（完全公共品）或向“右”（完全私營品）漂移。然後，解析這種非穩態或者模式異化的原因，並在此基礎上構建生產函數、技術可能性曲線和社會偏好曲線等進行標準的模型化分析。在解決思路上，我們從三個方向展開，一是站在政府公共產品供給的角度加強普惠金融的基礎設施建設，二是運用機制設計理論探索政府的激勵相容政策，三是從金融機構的供給側改革探尋商業化的轉型路徑，最終為技術性的解決中國式的普惠金融難題提出一個一般性的框架和思路。

二、中國普惠金融的現實困境：內生漂移與非穩態

（一）概念界定

按照聯合國等官方機構通用的定義，普惠金融是指以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，小微企業、農民、城鎮低收入人群、殘疾人、老年人等弱勢群體是其重點服務對象。由於在研究、討論和實踐中，普惠金融往往與小微金融、草根金融、扶貧金融等混淆在一起，因此有必要進行理清和界定。概念界定清晰是研究和實踐的前提，能將一切不必要的觀念模糊和執行錯位的成本降到最低。我們從字面上對普惠金融的概念進行梳理界定：

1.普。是指覆蓋範圍要“普”。金融發展史的大部分時間，只有一定階層的人群才能享受到平等的金融服務，財產或收入沒到一定水平的並不能享受到專業的金融服務，或者不能享受到公平的價格和數量。我國的官方定義對普惠金融的群體進行了相對明確的界定，包括小微企業、農民、低收入人群、殘疾人和老年人等。普惠金融的“普”，首先展現了包容性和廣泛性，從另一方面也體現了金融服務的可得性，讓最大多數的人群分享金融發展的成果。

2.惠。金融服務的定價要在合理的區間。用官方的定義說就是“可負擔”。按照金融資產的定價原理，服務和資金的價格應該首先符合成本加成的概念，並符合市場供需平衡的基本規律，這樣的價格才能保證普惠金融的供需雙方實現利益共贏，維持商業模式的可持續性。但是，普惠金融具有特殊性，如果完全按照市場定價，金融機構往往會按照信用狀況最差的普惠項目進行邊際定價，以獲得信息不對稱下風險溢價對“藍檸檬”的補償。或者在信貸配給的約束下，利率價格直接失去了調節供需的功能，普惠群體的價格變得無限大，最終轉變為可得性問題（Jayati，2013）。因此普惠金融的定價究竟“惠”到什麼程度，是一個複雜的技術性問題，更需要設計一套精緻的定價機制。

3.金融。普惠金融首先是金融，不是財政轉移支付，也不是社會保障和社會救濟。這就決定了普惠金融首先要遵從金融的基本運行規律，商業化和市場化是基本要求。按照金融服務的概念範疇，一是支付、結算、匯兌、收付款、電子銀行、賬戶等基本金融服務；二是信貸服務，也就是融資服務，當前這是普惠金融的主要問題所在；三是資金或財富的保值增值。對於普惠群體來說，由於一般收入較低，資金的需求遠遠大於供給，因此主要是第一、二類的服務。本文主要討論的是信貸和融資類服務。

（二）漂移問題

普惠金融具有複雜的混合品屬性，需要尋找到政府和市場合意的平衡點。在現實實踐過程中，這個平衡點很難把握，往往向“左”向“右”偏移，具有天生的非穩定特徵，主要表現在：

1.向“左”向財政救濟或政策套利漂移，導致大量租金耗散和社會福利損失。有些普惠群體低息獲得普惠貸款後，不是按照政策本意投入到生產性領域，而是作為消費支出，最後無法償還本息最終變為扶貧救助類資金，失去了金融的本義。還有些普惠群體利用普惠貸款與市場資金的雙軌利率差異進行套利，獲得無風險收益（尋租）。比如財政部門通過貼息等方式，與商業銀行合作向當地農民發放低息貸款（利率遠低於市場平均理財產品利率）。當地農民獲得貸款後，並沒有像政策規劃的那樣投入到創業項目，而是轉手購買當地農商銀行的高息理財產品賺取利差。而當地農商銀行歸集到理財資金後，自己直接或者通過同業投入到國企或政府平臺項目。這樣，普惠貸款相當於變相的流入到了國企或政府項目中。

在現實中，這還算是比較樂觀的案例。有些地方，普惠貸款被強制投入到農民並不擅長的創業項目（不分析實際情況讓並不具備技術和市場能力的農民進行“創業”，強制接受普惠貸款以完成政績）中，最終導致項目破產，貸款壞賬（類似北宋王安石改革的青苗法）。這些不尊重金融規律的現象，實際上是巨大的租金耗散和社會福利損失。

2.向“右”向高息商業貸款漂移，甚至高利貸，最終出現金融致貧的問題。普惠群體的財務狀況一般都比較脆弱，無法承受較高的利率，並且對現金流的連續性高度依賴，資金鍊緊繃，一旦出現流動性問題只能不惜代價拆借（邢樂成，韋倩，王凱，2011）。如果完全按照市場化規則，金融機構一般按照兩個要素制定普惠金融合同。一是按照加成成本的方法，普惠小額貸款的運營成本比較高，與大型企業的貸款相比非常的不經濟，因此加成成本也比較高。二是按照風險溢價成本的方法，在信息不對稱的環境下，普惠群體信用能力差的弊端顯現，逆向選擇、道德風險的不斷出現導致大量壞賬的產生，金融機構在市場的動態演化下會最終按照“爛檸檬市場”的模式進行定價，即按照質量或現金流價差的項目進行高息定價。大數原理最終導致好企業補貼壞企業的情形。這樣高企的利率，使得普惠金融失去了“惠”的本意。

除此之外，如果信貸配給導致正規持牌金融機構不願向普惠群體出借資金，民間借貸機構便會乘虛而入，其利率畸高，特別容易導致普惠群體陷入債務困境甚至財務破產從而導致金融致貧。在完全按照市場化規則的情況下，金融不僅沒有起到服務普惠群體的作用，反而加劇了弱勢群體的困境，顯現出歷史上非議的“金融原罪”。

（三）內在原因

為什麼普惠金融模式在實際運行過程中呈現出邊界漂移和非穩態特徵，主要原因可以歸結為三點：

1.普惠金融的概念界定不清，或者服務對象定位模糊。普惠金融的根本首先是金融，金融的對象是具備淨現金流能力的主體或項目。在實踐過程中，一些不具備商業能力的需要財政救助的對象被錯誤的納入了普惠範疇，造成了供需主體的錯配問題。普惠群體中的一些沒有商業活動能力，或者不需要金融服務的群體，被強制性的上項目和上貸款，最終導致經營失敗，信貸資產壞賬，信貸資金也就最終成了扶貧資金。並不是說老年人、殘障人士就沒有生產能力，沒有商業性的借貸需求，而是要按照信貸資產和風險管理的原則進行判定，需要具體情況具體分析。

2.機制設計存在漏洞，商業金融機構的內生逐利行為使然。如果機制設計不合理，普惠資金與市場資金之間存在套利空間，按照商業規則普惠群體或金融機構難免會出現套利行為。普惠群體或者受託執行普惠金融服務的金融機構，在拿到具有普惠性質的廉價資金後，如果缺乏相應的機制設計，就一定會按照利潤最大化的目的進行投資。如果創業項目的預期收益率低於無風險利率，那麼投資是非理性的。而資產收益管理的要求會促使其向資產組合的有效前沿移動，而不是定向的投向普惠領域。需要注意的是，既然市場是尊重追求利潤最大化的，那麼政府用道德和社會準則來要求金融機構和普惠主題是不現實的。

3.金融環境不夠完善，市場化還不夠徹底。一是資金價格即利率市場化還沒完成，雖然名義上取消了管制，但是存貸款基準利率體系依然沿用，金融機構和投資者的“基準”情結依然濃厚。二是金融供給結構的路徑依賴，習慣於服務大型國企和政府平臺等大資金需求主體，能夠充分享受規模經濟帶來的成本和信用優勢，導致大量的資源被擠出而無法覆蓋普惠群體。按照邢樂成（2015）的制度邊界理論，中國的金融組織與體系在長期發展過程中形成了固有的剛性制度結構，這個金融結構形成的制度邊界無法大範圍覆蓋中小企業等普惠群體，導致普惠金融領域存在較大的供需缺口。當前以政府主導的普惠金融供給模式具有較強的建構主義色彩，但又缺乏科學完善的制度設計，導致出現大量的租金耗散或者滑向私人高利貸的境地。而且這個金融結構具有較強的順週期特徵，也是我國經濟新常態下普惠金融困境的深層次原因。

三、生產函數、可能性曲線與社會福利分析：基本模型

我們需要構建一個標準的生產函數來完整的討論普惠金融服務的供給問題。並且在此基礎上，將社會加總的金融服務或產品分為兩類——非普惠金融（後面可以稱為主流金融）X和普惠金融Z，以此構建技術可能性曲線和社會偏好曲線，在新古典情形下分析改進普惠金融對社會福利的影響。

（一）金融機構的生產函數

金融企業提供服務和產品，需要勞動力、資本和技術以及制度的要素投入，符合標準生產函數的構成：

Y=F（AK，L）

Y為金融產出，具體表現形式為服務和產品。L為勞動力，K為資本， A為技術A1與制度A2，我們設定A=A1*A2。對於金融企業來說，生產函數結構和要素投入具有自身的特徵：

1．有理由認為，在一定的限度內，生產函數具有規模經濟和範圍經濟的特徵。金融企業的資本主要是貨幣和金融資產，現實經驗來看在較大的區域內邊際成本是明顯遞減的。

2．資本可以分為生息資產和非生息資產。生息資產K1主要為信貸資產；非生息資產K2主要為提供金融服務的基礎設施，包括IT系統、物理網點、自助設備、互聯網銀行、移動終端等。

3．技術主要包含兩個層面，一是金融科技的應用，包括大數據、人工智能、信息自動化在經營中的應用，比如數字化銀行和智慧金融等；二是以風險管理為主的各種管理技術，主要涉及到管理模式和業務流程。事實上這兩類技術通常結合在一起。

4．制度主要涉及到管理模式和組織架構問題。主要涉及到激勵約束機制的設計和提供金融服務的組織模式，比如業務部門、事業部、同業合作、跨界合作和子公司等可選擇的模式。

進一步，我們將金融產品和服務看作一般的產品，那麼金融機構的總收入為兩大類產出乘以價格：

成本總體分為資產運營及折舊成本和人力成本，假設運營折舊率為σ，勞動力單位成本為ω，總成本方程為：

因此利潤函數表述為：

約束條件為生產技術約束：Y=F（AK，L）=X+Z，在這裡假設兩大部類的量能夠加總，且兩者具有不同的生產結構，那麼就存在兩個可分的生產函數：

這在宏觀加總後，在整個社會形成特定的金融結構。邢樂成（2015）基於中國的金融結構提出了制度邊界理論[3]，本文的分析可以看作是制度邊界理論的微觀基礎。

（二）技術可能性曲線

前面已經將金融產出設定為主流金融和普惠金融兩大類，即Y=X+Z。結合當前中國金融體系的實際情況，我們有理由認為主流金融機構在供給具有成本和信用優勢的大型企業和政府類客戶方面更加有效率，但對普惠金融的供給能力則相對不足。假設無差異曲線為S=S（X，Z），滿足新古典情形。為簡單起見，用圖形表述為圖1。

金融結構決定技術結構，從而決定供給的無差異曲線。我國當前的金融結構和金融供給偏好，嚴重限制了普惠金融的供給能力，導致兩大金融產出的最大可能供給水平有明顯的差異，即`X>`Z，從而技術可能性曲線明顯向主流金融偏移。我們設定可能性曲線為圖1形狀，主要基於以下三個方面的原因：

1．我國的金融機構體系比較單一，以國有大型商業銀行為主，市場佔有率長期以來超過70%。而國有銀行從改制誕生以來，主要承擔政府的財政建設使命，因此先天就不具備服務小微企業等普惠客戶的基因。

2．過去幾十年，我國處於高速的工業化進程階段，以商業銀行為主的金融機構主要服務製造業、房地產和基礎設施建設，金融機構從供給側將資源主要配置在這些領域，從而對服務普惠客戶既缺少相應的基礎設施，又缺少專業的人力隊伍，導致普惠金融的供給能力嚴重不足。

3．從盈利水平來看，傳統大型客戶具備成本和信用雙重優勢，再加上利率管制的利差保護，商業銀行將資源配置在大型客戶領域具有天然的盈利優勢。而小微企業等普惠客戶，如果按照傳統的作業模式，單位成本和信用風險都較高。這導致即使從商業層面，金融機構也有優先服務大中型客戶的內生動因。這種內生動因也是前面我們介紹的普惠金融“漂移現象”的根本原因，最終導致整個金融產業對普惠金融的供給能力相對不足。

圖1

（三）社會福利分析

雖然在供給側普惠金融的產出能力相對落後，但是隨著經濟的持續發展，以小微企業、個體經營商為主的普惠群體不斷髮展壯大，對普惠金融服務的需求不斷提高，普惠金融對社會福利的邊際改善貢獻也較大。設社會福利函數為U=U（X，Z），用圖形表示為：

圖2

下面我們分析兩類金融產出的技術性改進對社會福利的影響。假設政策採取支持金融發展的產業政策，有兩種選擇。一是繼續加大投入推動發展主流金融產出`X，在保持普惠金融最大產出水平`Z不變的前提下，使得最大產出水平從圖2中的`X0擴展到`X1，與新的社會福利曲線U相切，得到新的社會福利水平U1。另一種選擇是通過產業政策支持發展普惠金融，使得社會最大可能供給水平從`Z0提高到`Z2，得到與之相切的社會福利水平為U2。從設定的可能性曲線和社會福利曲線的性狀可以得出，兩個產業政策雖然對主流金融和普惠金融的產出提升數量相等，但是得的社會改進福利效果有很大的差異。很明顯，相對於繼續發展供給總量就已經很高的主流金融，發展普惠金融的社會福利改進更加明顯，即U2>U1。

圖3

根據生產可能性曲線的內在機理，要推動`Z0提高到`Z2從而大幅改善社會福利水平，單靠加大要素投入是不行的（只會導致可能性曲線平行移動，社會福利改進幅度不大），需要外生產業政策的支持，加強普惠金融的基礎設施建設，全面提升技術和制度A，還需要重構金融企業的生產函數。而這需要政府參於下的機制設計，以及金融機構自身的供給側改革。

四、基礎建設、機制設計與金融機構的供給側改革：突破思路

在工業化和城鎮化進程中，中國形成了以服務高信用、重抵押型大企業和財政類客戶的金融結構。該結構以商業銀行尤其是大型商業銀行為主，金融結構相對單一，無法有效服務小微企業等普惠群體，從而形成了文中圖1的技術可能性曲線性狀。要打破中國當前金融產業的這種路徑依賴，實現普惠金融的供給總量從`Z0向`Z2的提升，單純依靠市場內生演進的力量是不夠的，需要政府頂層設計和產業政策的外生推進。但是政府在參於過程中，必須堅守市場化原則和對普惠金融本身規律的尊重，否則按照傳統的產業政策很難避免前文描述的“漂移”和“異化”現象。

政府可以主要在兩個方面努力，一是完善普惠金融的基礎設施建設，降低金融機構的運營和風險成本，間接提高金融產業的全要素生產率A；二是完善機制設計，當前可以從顯示機制、風險分擔和激勵相容三個方面入手，更有效率的從政府端支持普惠金融產業的發展。而對於金融機構來說，應該看到普惠金融的商業機遇，從自身供給側的角度從金融科技、組織模式、資產配置和專業隊伍四個方面，通過戰略轉型來捕捉普惠金融的發展機遇。

（一）普惠金融的基礎設施建設

中國的金融體系最近十幾年有了突飛猛進的發展，主流金融服務的基礎設施相對完善。但是對小微企業、低收入階層，尤其是農村和偏遠山區等普惠群體的基礎設施服務相對不足。從而導致金融服務體系呈現不平衡、不充分的問題，出現金融資產和廣義貨幣總量名列世界前茅，但普惠金融產業相對落後的矛盾現象。因此通過完善普惠金融的基礎設施，提高金融機構供給和服務效率，尤其是對提高金融產出的全要素生產率至關重要。當前有兩大主要基礎設施的建設需要加快推進。

1．完善有利於普惠金融服務的硬件基礎設施。一是通過信息和通訊產業的技術設施建設，支持和促進金融機構擴大辦理渠道和服務佈局，打通普惠金融的“最後一公里”。通訊基礎設施完善了，普惠群體可以通過自助服務、網上銀行、手機銀行等低成本、高效率的獲取存貸匯等基礎金融服務。對於金融機構來說，硬件基礎設施的完善可以較好的解決服務普惠金融的高成本問題，普惠客戶的線上遷移可以大幅度降低營銷、運營和服務成本。二是通過產業政策大力支持金融機構提高金融科技的投入，建立以大數據、區塊鏈、人工智能、物聯網等技術為主體的風控體系，解決服務普惠群體長期存在的難以解決的高風險問題。通過金融科技建立的風控模型，可以較好的解決普惠群體缺少真實可信的正規財務數據和可抵押資產匱乏的問題。

2．完善有利於普惠金融服務的法律、會計、信用等制度體系。金融的本質是契約，金融產業的基礎設施根本上是法律和信用等制度體系。對於普惠群體來說，由於缺少硬性的可抵押資產和國家信用擔保（顯性或者隱性），更加需要專業的法律、會計、諮詢等中介服務。但是中國金融體系的制度建設最近十幾年由於陷入服務工業化和城鎮化的路徑依賴，在小微等普惠金融體系的軟性基礎設施方面相對落後（何德旭，苗文龍，2015）。

從供給側來看，由於小微企業壽命短，具有天然的順週期性和財務脆弱性，不能有效地抵禦經濟變動。因此普惠金融的風險相對較高，對處置風險方面要求較高，需要完善處置小微金融風險的制度環境。政府需要通過完善普惠金融制度體系，包括《擔保法》、《物權法》、《訴訟法》等，為普惠金融的發展建立一個良好的法律環境，使得供需雙方都有一個正規有序的經營環境，以有效擠出民間借貸、地下金融等非正規服務。

另外徵信體系也非常重要，因為普惠客戶一般都缺乏抵押資產，對信用等級的主觀評估依賴較高。我國當前針對小微企業和低收入人群等群體的徵信服務體系相對不足，需要加快推進這方面的建設和完善。制度體系的軟性基礎設施的建設和完善，可以通過提升金融機構生產函數中的制度變量，來有效改善社會福利。

（二）政府參與下的機制設計

如果完全將普惠金融當作一個商業金融，那麼完全按照市場的機制進行設計即可，不需要專門的機制設計。然而發展初期，政府的參於使得普惠金融的生產變得複雜，導致出現產業政策的異化和資源配置的漂移問題。要解決這一問題，機制設計理論是較好的借鑑。機制設計理論由Hurwicz（1994）等創立和發展,最近幾年機制設計理論在國內學界和政策層廣為流傳，從一定程度上標著著中國的改革進入一個新的階段，代表著制度理性文明的進步。田國強（2003）將機制設計解析為四個基本要素：自願交易、自由決策、信息傳遞、激勵相容。機制設計的進步之處是充分尊重了市場的自由、分散決策的意願，充分發揮了價格對信息生產的成本和效率優勢，同時兼顧了遊戲規則對市場行為的約束，可以較好的彌補市場運行過程中的熵值增加問題，對發展中和轉軌經濟國家，對政府-私營共同參與的經濟活動具有重要的實踐借鑑意義。

我們建立金融機構生產函數和商業模型的目的，就是將普惠金融的分析納入到新古典框架，充分尊重金融企業的利潤最大化行為。如果認識不到這一點，就認識不到普惠金融的“金融”本質，也認識不到當前普惠金融發展中存在的一系列問題。在金融企業的新古典模型裡，普惠金融屬於金融機構產出集裡可供選擇的一個業務模塊，企業的資源能否向普惠金融配置，或者配置多少取決於主流金融和普惠金融各自的邊際產出貢獻。如果一直存在，即主流金融的邊際利潤大於普惠金融，那麼金融機構就不會有內生的服務普惠的意願。因此要推動普惠金融的市場化供給，就需要通過一系列措施改變金融機構的盈利結構，使得市場有供給普惠金融服務和產品的自主意願，這是機制設計的總體思路。在具體的技術層面，需要建立和完善以下四個機制：

1．信息顯示和傳遞機制。在普惠金融開展過程中，信息的真實有效顯示和低成本傳遞至關重要。主要體現在三方面，第一是普惠金融服務對象的確認，需要設定一系列參數認定資格才能享受“普”和“惠”，否則會造成資金套利、資源擠出、政策扭曲等問題；第二是普惠信貸投放的項目，需要符合所設定的條件，防止出現普惠資金挪作他用和虛假項目的問題；第三是普惠信貸的風險處置問題，如果缺乏真實的信息或者信息扭曲傳遞，會出現逃廢債和虛假壞賬以套取信貸資金的現象。因此在開展普惠金融過程中，首先需要設計一套能夠真實顯示和低成本傳遞信息的機制。此機制設計的基本原則是，能採用市場化甄別和篩選機制的就採用市場化模式，市場化信息傳遞機制不足或失靈的部分，則需要政府通過機制設計來彌補市場失靈。

首先充分發揮金融機構的市場化選擇和甄別功能，參考商業銀行、小貸公司等金融機構的授信標準，由金融機構來甄別客戶的資格，以確保與財政扶貧和慈善相區別，保證商業可持續性。對於金融機構無法甄別或者由於成本和風險約束無法覆蓋的群體，需要建立普惠服務對象前置認定體系，通過多維度、立體化和過程性、動態化的交叉認證模型來建立信用檔案以供市場參考，但最終的決策權需要交給市場。

其次，在政府參於的普惠金融中，需要將信貸主體和項目客體結合起來分析，建立以現金流為基礎的項目認定體系，確保服務對象具有充足的第一還款來源，防止缺乏現金流和項目信貸需求的個體“被貸款”，不僅沒有起到正向支持作用，反而加重了弱勢群體的財務負擔和金融脆弱性。除此之外還需要建立相關的審計、監察、監督等貸後管理體系，保證有限的普惠金融資源投入到真實有效的項目中。

2．風險和剩餘分配機制。普惠群體最大的特徵之一，是缺乏信用抵押和風險緩釋資產，尤其是農民、進城務工人員、老年人及殘障人士等群體，基本缺乏抵押資產和信用記錄，使得不良和違約風險成為制約金融機構開展普惠金融的主要障礙。在顯示機制不能充分發揮作用下，有效的機制是風險和剩餘收益分擔機制。一方面，信息不對稱的條件下，金融機構為了保證風險調整後的利潤最大化，往往在邊際上按照較差客戶的項目質量進行高定價（爛檸檬市場效應），以保證總體收益覆蓋風險，這樣就導致了整個普惠信貸的定價偏高，出現優質客戶補貼劣質客戶的局面。另一方面，如果通過行政手段強制壓低普惠貸款利率，使得風險調整後的利潤偏低甚至為負，就會形成金融機構過度承擔風險的問題。最終的結果，或者金融機構完全將普惠群體排除在服務對象之外，或者隱性收取超出對方可負擔能力的高額利息，失去了“普”和“惠”的本意。

要解決這個問題，需要設計科學合理的風險和剩餘分配機制。當前通過實踐證明的比較可行的分擔機制主要包括：

（1）信用擔保機制，政府發起成立或者入股擔保公司，為認定的普惠客戶提供一定比例的擔保，與金融機構共擔信用成本；

（2）風險分擔機制，政府與金融機構共同成立，設置一定的壞賬兜底比例；建立分級基金，財政資金作為劣後，與金融機構共擔一定的風險緩釋成本；政府發起或者與商業機構合作設立普惠不良資產管理公司，為金融機構處置不良資產提供支持；

（3）利息補貼基金，對符合條件的普惠客戶超出市場平均水平的利息進行補貼，與普惠客戶共擔一定的利息成本。總體的原則是按照一定比例的與金融機構進行合作，以提高政策套利和尋租的成本和風險。而比例參數的設定，需要在邊際上保證金融機構獲得市場平均利潤率與普惠客戶得到平等的服務。這個參數需要在實踐中按照運行效果進行校準和設定。

3．約束和激勵相容機制。在信息不對稱和不完全合同的環境裡，委託人和代理人，或者信貸合同的雙方都會產生目標不一致的問題。在政策性的普惠金融項目中，往往會存在三個層面的目標不一致問題。

一是如果以商業金融機構和市場化規則為主，金融機構的利潤最大化目標或者成本壓力與社會的公共政策目標不一致，普遍發生的例子是金融機構將政府的補貼性資金按照自身利益的要求部分或者全部配置到利潤最大化的資產上，而不是普惠金融。

二是以政府為主的政策性金融服務中，對市場信息的獲取劣勢和專業化能力不足的問題，會導致政府選擇以“排隊”的方式投放金融資源，從而喪失了效率和可持續性，最終可能異化為財政救助和慈善，甚至出現尋租和腐敗問題。

三是普惠服務對象與普惠金融服務主體即金融機構和政府的目標不一致，這是經典的新古典情形的激勵相容模型，即普惠客戶獲得信貸資金後，由於信息不對稱和不完全合同的存在，普惠客戶為了追求自身利益最大化而將普惠資金挪用他處。有些獲取低息普惠資金的個體甚至會轉手購買利率較高的理財產品，扭曲了政府和金融機構發展普惠金融的本意。有些還存在嚴重的道德風險。

要規避這些福利損失，需要在尊重金融機構和普惠客戶自願選擇和自由決策的基礎上，設計機制實現行為約束和目標的激勵相容。按照標準的激勵相容理論，基本的設計思路有三個：

（1）金融機構按照市場化原則不將信貸資源配置到普惠金融領域的根本原因是，普惠金融資產Z的邊際利潤小於主流金融資產X，因此只有改變金融機構的成本和收益結構，使得

金融機構才會有動力發展普惠金融。可供選擇的政策包括，從貨幣政策層面定向降低普惠金融機構的存款準備金，降低普惠信貸的風險資本佔用，優先支持金融機構發行普惠金融債或對普惠金融資產賦予更高的再貸款抵押權等，這些措施都是從降低資金成本端降低金融機構的發展普惠金融的成本；從降低風險方面，除了前面的分擔機制外，還要降低金融機構的風險處置成本，比如建立普惠金融的法律訴訟和破產處置的綠色通道等。

（2）對於政府參與金融機構主導的普惠金融業務，實際上形成了一個委託-代理關係。金融機構作為代理人有自己的利潤最大化目標，並不一定會將金融資源按照社會福利的目標配置到普惠領域，這需要政府基於委託-代理問題設計一套約束和激勵機制，提高合同的完備性形成激勵相容合同，建立過程監測、預警和監督機制，構建可置信的懲罰機制等都是可供選擇的模式。尤其是，由於已經建立了相對完備的監管體系，利用監管和貨幣政策，比如在雙支柱體系中嵌入普惠金融的政策目標，以提升激勵相容性是當前比較可行的選擇。

（3）在供給方（包括政府與金融機構）與普惠群體的信貸關係中，如何保證有限的普惠信貸資源按照普惠金融的要求投入到相關的項目中，實現現金流對債務本息的覆蓋以保證可持續性，也是一個激勵相容的問題。從較早的普惠金融的實踐經驗來看（尤努斯，2006），應該遵從普惠信貸創造的內生性，即先有了小型項目的小額融資需求，再根據實體項目的需求設計信貸而不是相反。實際上這種情況的激勵相容合同是教科書上經典的情形，可借鑑的機制設計思路包括，幫助建立信用合作組織，將個體的目標偏離動機通過集體行為機制進行約束。在中國的普惠金融實踐中，尤其是在農村和偏遠山區，正規的法律體系往往不如本土化的文化、輿論和習俗等有效。金融機構和政府通過幫助設立信用合作組織，可以有效藉助當地的社會力量實現激勵相容。激勵相容的具體機制還有很多，需要根據普惠金融具體開展中的具體情況進行設計。

（三）金融機構的供給側改革

前面已經提到，中國的普惠金融市場還存在較大的供需缺口，一方面大量的普惠群體的融資需求得不到滿足，另一方面傳統金融機構存在大量的無效產能附著在沒有效率的項目中，更加嚴重的是缺乏服務小微企業等普惠群體的專業能力。要改變這一現狀，需要以商業銀行為主的金融機構從供給側進行改革轉型，突破對大型企業客戶和高信用客戶的路徑依賴，重構自身的生產函數，從體制、技術、資本和勞動力四個元素入手，推動技術可能性曲線向外推移。

1．推動經營體制和管理模式改革，建立服務普惠群體的敏捷性組織。服務大型客戶和財政類機構的商業銀行，所建立的業務機制和管理模式在形式和理念上往往與客戶對象保持一致和相似，以科層式行政化的管理機制為主，在運營特點上是保持合規和穩健但總體上缺乏效率。而小微企業等普惠客戶的金融服務需求往往以“放款快、期限短、金額小”為特徵，時間和效率為第一要求。傳統的大型銀行模式在體制效率上很難與普惠金融相匹配，因此需要從經營體制和管理模式上進行變革（邢樂成，解傳喜，2014）。當前，國有商業銀行紛紛成立普惠金融事業部，以事業部的組織形式來提高經營管理的靈活度和自主性。除此之外，中小型商業銀行成立特色支行，相當於在傳統的層級式銀行體制內建立一個“制度特區”，創設風險限額、特色授權和產品實驗室等特色機制；另外在監管政策的允許下成立普惠金融信貸公司，或者與第三方機構合作等，形成服務普惠客戶的金融產業鏈，漸進式的解放傳統銀行的生產關係，釋放生產力服務普惠客戶。

2．充分利用金融科技的技術紅利，重構普惠群體的大數據信用體系。目前，以信息通信技術（ICT）為基礎的手機銀行、互聯金融模式，對現有的金融制度產生了顛覆性的影響。大數據、區塊鏈、人工智能、物聯網等新興技術的快速發展，為發展普惠金融從技術層面提供了巨大的可能性。一方面，互聯網和移動終端等技術的發展，大大降低了渠道和人工服務成本，解決了普惠群體缺乏規模經濟優勢的頑疾。另一方面，金融科技的迅速崛起，為缺乏抵押資產和主體信用的小微企業等，提供了另一種塑造信用資產的方式，可以有效降低信息不對稱下的風險過高問題，解決了普惠金融缺乏資產背書和數據信任等問題。因此，金融機構應該加快在普惠金融領域推進金融科技戰略，充分利用政府搭建的公共數據和徵信體系等基礎設施，為普惠客戶建立數據信息檔案。這樣普惠群體雖然缺乏抵押資產，但是通過積累數據資產，可以更加有效的傳遞信用和定價信息，有利於過去由於個人主觀判斷帶來的逆向選擇、道德風險等高交易成本等問題。

3．加強經營資本和風險資產管理，將金融資源逐步向普惠金融傾斜。

4． 從人力資源、組織文化等入手，培養專業水平高的普惠金融隊伍。普惠金融的作業模式和專業素養，與傳統大型企業和政府客戶是不同的。主要體現在三方面，一是傳統大型客戶注重營銷和關係資源的維護，普惠金融需要的主要是符合條件的產品和售後服務，兩者是營銷能力和專業能力的區別；二是傳統大型客戶主要依靠主體信用和抵押信用，即有無國企或政府背景以及抵押資產，而小微企業等普惠群體則主要依靠現金流，更加依賴第一還款來源；三是傳統大型客戶在期限、定價、額度等方面與普惠客戶也有著較大的不同，後者需要基於本身的經營現金流特徵進行更加專業的產品設計。認識到這三個方面的主要差異，商業銀行就應該建立更加的專業人力資源管理體系，從招聘、培訓、考核等方面，配置與普惠金融需求相匹配的人力資源體系。同時相對於大型客戶的規模經濟和關係營銷所帶來的低勞動強度，普惠金融需要付出更加艱辛的勞動，因此培育專業至上、勤勉吃苦的風險和組織文化也至關重要。能否建立和培養一直能夠紮實服務普惠群體並且具備足夠專業能力的人員隊伍，是金融機構供給側改革的重中之重。

五、結語

普惠金融是經濟包容性發展和金融深化結合在一起的必然結果。中國經濟發展的不平衡和不充分，需要經濟發展的成果分享給更多的群體。而金融發展也呈現出結構性失衡的矛盾。一方面大型國有企業和政府單位存在槓桿率過高和資金閒置等金融服務過度現象，另一方面大量的中小微企業和低收入群體得不到平等的金融服務，甚至出現窮人儲蓄借給富人的錯配現象。這個結構性失衡導致，中國的金融發展不僅沒有縮小收入差距，推動包容性經濟增長，反而加劇了貧富分化和金融資源的錯配。

普惠金融代表著一個大國金融的擔當和氣質。近五年來，我國將普惠金融提高到國家戰略的高度。尤其是最近金融體系步入嚴監管週期，治理金融亂相和資金空轉，維護國家金融安全成為監管和貨幣政策部門的首要任務。在這種情況下普惠金融成為整個金融體系發展的主要方向，政府和金融機構也積極行動起來推動普惠金融的發展。然而在實踐過程中，從效果來看存在這漂移和異化問題，或者是向左偏離異化為金融扶貧，或者是向右偏移形成高利貸亂相。造成該問題的主要原因是對普惠金融的概念和邊界沒有清晰的界定好。普惠金融的本質依然是金融，首先要遵守金融的市場化規律，同時要注重覆蓋群體的“普”和服務價格的“惠”。中國所處的金融發展階段要求需要政府的參與與支持，這種混合屬性的特徵造成了中國式普惠金融的複雜性和難度。

我們在制度邊界理論的基礎上建立了普惠金融的生產函數，並由此勾畫出技術可能性曲線和社會福利曲線。簡單的分析就可以看出在存在主流金融和普惠金融結構性扭曲的情形下，推動普惠金融的發展可以更大幅度的提高社會福利水平，也就是從社會福利的角度，同樣一單位投入，在普惠金融上可以體現更好的社會價值。這樣的結論雖然看上去似乎是重複了一個共識，但我們採用的標準化的分析方法為普惠金融的研究提供了一個可供選擇的框架。而在此基礎上，我們提出了問題的解決方案，政府和金融機構各有自己的任務邊界。

其中，普惠金融的基礎設施建設，尤其是法律和政策規則的設計，比硬件基礎設施的完善更加重要。而要糾正普惠金融混合品的漂移和異化問題，信息顯示、風險收益分擔、約束激勵機制的科學設計至關重要。對於機制設計我們只是提出了大體思路，技術性的參數設定需要在實踐中探索。而對於商業銀行等金融機構，則需要重構生產函數，從全要素生產率——主要是金融科技和組織模式入手，同時提高風險資產組合管理的精細化程度，建設一支適合普惠群體服務的人力資源隊伍和組織文化。畢竟普惠金融是一項需要付出汗水和智慧的事業。

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