為期三年的農民住房財產權抵押貸款（以下簡稱“農房抵押貸款”）試點期即將結束，接下來何去何從為社會各界所熱切關心。會昌縣是全國農民住房財產權抵押貸款59個試點縣（市、區）之一，發放貸款餘額在江西省三個試點縣中佔比達60%。筆者所工作的會昌農商銀行發放的農房抵押貸款餘額達1.55億元， 在全縣五家試點銀行中佔比達97%（如無特殊強調，本文將以農商行數據為例進行說明）。為推進農房抵押貸款試點，會昌縣在授權範圍內開展了諸多開創性工作，所形成的“會昌經驗”具有一定的代表性，所遇到的問題也可能是其他試點區域所共有的。
試點概況
為滿足農村社會經濟的發展需要，在當地政府和監管部門的大力支持下，早在2014年，會昌農商銀行便在江西省率先探索農房抵押貸款業務，為後續開展全國性試點提供了經驗支持。2015 年12月28日，經國務院批准和全國人大常委會授權，會昌縣被列為農房抵押貸款全國試點縣之一。
會昌縣為開展好農房抵押貸款試點工作，在宣傳發動、整章建制、落實責任、配套支持等方面做了大量工作，國務院《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（簡稱《試點意見》）中明確提出五項試點任務，除建立抵押物處置機制外，其他方面的試點任務都較好地完成，既做大了規模，又保證了質量，防控了風險。
推進了農房的確權頒證。確權頒證是基礎性工作，會昌縣建立起了較為完備順暢的農房確權頒證和抵押登記工作機制，辦證時限由試點前的3個月以上縮短至30個工作日內。對於影響確權頒證的一些普遍性歷史遺留問題，會昌縣結合當地實際，制定了切實可行的解決辦法。政府通過減費讓利，使得大部分農房的確權辦證費用由7000元以上降至500元以內，調動了農戶確權辦證的積極性。
做大了農房抵押貸款規模。截至2018年6月末，會昌農商銀行累計發放農房抵押貸款3409筆，金額達4.94億元；現有貸款戶數1346戶，餘額達1.55億元，貸款規模僅次於農戶信用貸款；已覆蓋全部19個鄉鎮，單戶貸款平均金額為11.51萬元，同期農戶信用貸款單戶平均金額約為6萬元，單戶平均增信約為5.5萬元。
防控了農房抵押貸款風險。會昌縣在加快改革試點進度的同時，積極穩妥地防控了貸款風險。目前，貸款累計到期收回率為99.23%，貸款累計利息收回率為99.40%；不良率為1.83%， 不良率控制在較低的水平，低於全行農戶貸款平均水平。能夠有效防控貸款風險，主要得益於在發揮抵押作用的同時不唯抵押放貸，嚴格按照《個人貸款管理辦法》要求，認真落實貸款“三查”規定。
問題剖析
目前，國家制定的大部分農房抵押貸款試點任務都順利完成，所面臨的最主要問題是如何有效處置抵押物。作為抵押物的農民住房財產權包括宅基地使用權及宅基地上的房屋所有權兩個部分，均受到政策法規較嚴格的限制。雖然，全國人大常委會對試點縣作出了暫時調整實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》關於集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，然而這隻解決了宅基地使用權抵押的合法性問題，未解決宅基地使用權流轉方面的問題。影響抵押物有效處置的主要因素如下。
對借款人居住權益保護過度
2016年3月15日，中國人民銀行聯合五部委印發了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《試點辦法》）， 這是目前開展農房抵押貸款試點所依據的主要行政法規。《試點辦法》第四條規定，借款人以農民住房所有權及所佔宅基地使用權作抵押申請貸款，應同時符合四個條件，其中“除用於抵押的農民住房外，借款人應有其他長期穩定居住場所，並能夠提供相關證明材料”。此規定的出發點是為了保障借款人（一般與抵押人相同）的基本居住權益，即使抵押物被處置，借款人還有其他現成的長期穩定居住場所。
雖然願望是美好的，但與實際嚴重脫節。目前，基於農村一戶一宅的政策規定，大部分農戶可用於抵押的住房即是唯一的穩定居所，只有少數繼承了農房或在城鎮購有國有土地商品房的農戶例外。由於規定嚴重脫離實際，只有少數符合條件的對象能夠辦理農房抵押貸款，大部分只有一棟農房的農戶被擋在門外。那麼，這一規定會存在負面影響嗎？如果抵押物不進入法院的執行程序，該規定是否執行可能沒有影響；但一旦進入司法執行程序，若借款人以銀行未執行此規定作為抗辯理由，銀行便會承受很大的法律風險。
受讓人範圍嚴格受限
《試點意見》和《試點辦法》都對農房抵押貸款的抵押物處置進行了規定，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的範圍內。
城鎮居民受讓宅基地存在禁止性規定。宅基地轉讓的相關規定主要有二：2004年國務院發佈的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》規定，“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”；同年，國土資源部發布的《關於加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。
農房所有權轉移存在嚴格限定。2008年，住房與城鄉建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬於房屋所在地農村集體經濟組織成員的， 除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理”。該法規至今仍未廢止，依然有效。雖然此後相繼出臺了《物權法》和《不動產登記暫行條例》，但在宅基地使用權和農房所有權流轉上均未作明確規定。《不動產登記暫行條例》第二十二條規定， 對於法律、行政法規規定不予登記的其他情形，不動產登記機構應當不予登記。受讓人不屬於房屋所在地集體的自然也就屬於不予登記的情形。因此，行政和司法實踐中一般均將農房所有權和宅基地使用權轉讓雙方當事人限定為同一集體的成員。由於受讓人範圍嚴格受限，抵押物的處置很難實現，處置成本很高。據有關媒體報道，個別試點縣在抵押物處置上進行了大膽嘗試，將農房及宅基地受讓人範圍擴大至全縣農村戶籍人口，這對推動抵押物的有效處置有一定的促進作用，但畢竟缺乏頂層政策法規支撐，又事涉敏感的土地管理制度，存在較大的政策法律風險。
截至2018年6月末，會昌農商銀行共有21筆貸款因借款人未能履約已形成不良貸款，金額為284萬元；其中有10筆不良貸款已進入法院訴訟程序並判決，金額為151萬元。法院下達的判決書支持銀行的抵押權，判決後銀行都相繼申請了強制執行。儘管相關部門出臺了《會昌縣農村房屋不動產權抵押與轉讓暫行辦法》和《會昌縣抵押農房司法處置暫行規定》，政府和法院也都在積極努力，希望在抵押物的處置上有所突破，但抵押農房的司法處置依舊未取得任何實質性進展。是否強制執行並以公開拍賣的方式處置抵押物，在法律對農房交易存在諸多限制以及《試點辦法》個別條款存疑的背景下，司法部門依舊存有顧慮。可以說，試點工作能做的99%都已經做了，只有依法處置抵押物這最為重要的1%做不下去，讓試點工作留有缺陷和隱憂。若無法解決抵押物的處置問題，抵押物便不能起到抵押作用，有抵押之名而無抵押之實。這一方面會打消銀行發放農房抵押貸款的積極性，另一方面會助長部分借款人惡意違約的道德風險，農房抵押貸款可能因此夭折。
對策建議
推行農房抵押貸款的意義及作用在很多文章中已有充分論述，本文不再贅述。作為試點工作的親歷者，筆者要特別補充的是，農房抵押貸款受到許多農民的真心支持，有太多通過農房抵押貸款解決融資問題的鮮活事例，而鮮有負面聲音。試點期結束後，馬上面臨著下一步怎麼走的問題，相信政府有關部門在總結各地試點情況的基礎上定會作出最為妥善的安排。基於在基層一線的所見所聞，筆者對農房抵押貸款下一步工作提出以下建議， 供決策部門參考。
在堅守土地公有制底線的基礎上改革宅基地管理制度
要疏通制約農房抵押貸款的瓶頸，就須調整《土地管理法》及其他相關政策，有管理地允許宅基地使用權進入市場交易，適度擴大受讓人範圍。“堅守土地公有制性質不改變”是全國人大常委會為農房抵押貸款改革試點劃定的底線。宅基地進入市場交易是否會觸碰改革底線呢？依筆者所見，所交易的是宅基地的使用權，並非宅基地的集體所有權。這與國有出讓建設用地的制度安排相似，單位或個人通過一定的程序，支付一定費用，可取得一定期限的國有建設用地的使用權，這並未改變土地公有制的性質。因此，允許宅基地使用權進入市場交易同樣不會改變土地的公有制性質。國家或集體因為政策需要也完全可以按照一定的程序，支付適當的補償，收回轉讓出去的宅基地使用權，這與其他國有建設用地的出讓或集體土地使用權的徵收並無太大區別。另外，也可對出讓的宅基使用權實行出讓金制度，設定使用年限， 以強化宅基地公有制的性質。
在堅守農民利益不受損底線的基礎上有效處置抵押物
“農民利益不受損”是改革試點的另一條底線。涉及農民的利益主要包括居住權益和財產權益。
保障失去農房農民基本的居住權益。這是對抵押物進行處置所必需的制度安排，但這種保障是低限度的。可採取類似於解決鄉村特困戶中無房戶的一些政策措施，通過政府建設村一級集體所有的保障性住房和廉租房等方式解決。《試點辦法》第十二條規定，“因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，貸款人應當結合試點地區實際情況， 配合試點地區政府在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物”。只需按規定執行即可，切實保障借款人的居住權益不應作為申請貸款的前提條件，而應作為處置抵押物的前提條件。這樣一來，既適度保障了借款人的居住權益，又使得農房抵押貸款能夠順利推行，不影響大多數農戶申辦農房抵押貸款的權益。
維護農房市場交易的公平公正。這主要體現在農房的價值評估、價格形成機制等方面。為保護農民的財產權益，可限定最低交易價格，比如規定交易價不得低於房屋的重置價或成本價，以防止農房賤賣。
在適度放寬農房流轉限制的同時嚴防投機炒作
允許農房進入市場交易可能引發農房投機炒作，危害農村社會經濟穩定。這就需要抑制投機性需求，防止城市房地產市場的一些弊病在農村重演。
對受讓人實行准入限制。例如將受讓人限制於成年的自然人、實行地域範圍限制(如本省或本地市)、實行單戶或單人宅基地面積及農房面積限制等。當然，准入限制並非越嚴越好，限制越嚴則潛在受讓人越少，抵押物處置也就越難，不利於維護農民的財產權益。
實行宅基地使用權出讓金制度。對進入市場交易的宅基地使用權應向受讓人徵收宅基地使用權出讓金，基於宅基地集體所有這一基本屬性，所徵收的出讓金歸村集體所有。其一，可以避免集體財產權益流失。農戶的宅基地使用權最初一般為村集體分配，無償取得，但這僅限於本集體的成員，如受讓人來自本集體外，就應當有償取得。其二，可以解決鄉村建設農村保障性住房資金來源問題，所徵收的出讓金應優先保證這部分資金需要。其三，可以調節需求，抑制投機。可授權各縣級人民政府根據本縣域宅基地的供需狀況和調控目標制定出讓金徵收標準，並根據不同受讓主體實施不同的優惠政策。對非本縣戶籍的受讓人不予優惠；對本縣、本鄉鎮、本村的受讓人員可分檔設定優惠標準；對本村無宅基地的受讓人員可免於徵收，迴歸宅基地的基本屬性。
在決定實施範圍時應重點調研評估抵押物的變現能力
是否適合推行農房抵押貸款，關鍵應看農房的變現能力也就是市場交易能力。農房及宅基地交易雖然法律規定尚不允許， 但未經政府認可的民間私下交易在很多區域都存在。通過對會昌縣民間交易的觀察，筆者發現城中村、城郊村、集鎮所在村、主要公路沿線等工商業活躍的區域交易相對較多，這些區域農房或宅基地的變現能力不亞於國有土地。相反，在其他以農業經濟為主的村組，農房或宅基地對外交易量極少，一般只存在本村農民之間的零星交易，抵押物也就很難變現，不適宜推行農房抵押貸款。總體而言，工商業活躍區域的農民思想觀念更開放、法律意識更強、收入來源更多元，這些因素都有利於抵押物的有效處置，這些區域對農房抵押融資的需求亦更加旺盛。因此，為最大限度地減少阻力和負面因素，推行農房抵押貸款可限定在工商業較活躍的區域，宅基地制度改革也可從這些區域先行，再擇機往縱深推進。
（本文僅代表個人學術觀點，不代表所在機構意見）
作者系江西會昌農商銀行副行長
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