"政府引導基金，由於其"財政出資"的基本屬性，以及"市場引導作用"、"不以贏利為目的"的主要特點，決定了其價值評估體系有別於通常意義上的市場化基金。政府引導基金的發展壯大應該在一定程度上扶持了我國創新創業企業的發展、促進了科技進步，對於產業機構的調整、科技成果的轉化都起到一定的推動作用。"
丁崇泰 母基金週刊特約作者
就讀於中國財政科學研究院，是母基金和政府引導基金的興趣者和研究者，跟蹤政府引導基金的演變，解讀關於政府引導基金的政策內涵。
伴隨著政府引導基金的發展壯大，財政部、科技部以及相關的各級政府機構對政府引導基金的管理規範也逐步完善。但是提升政府引導基金的監督管理效果的各種方式也一直在探索中，比如引導基金管理的組織模式、引導基金的運作過程監管及風險控制、引導基金的資產管理等。
其中引導基金的績效是不是反映了其設立的宗旨，是不是達到了投入的效果至關重要，然而對於引導基金績效的評價還沒有一套成熟的、可操作性強的指標體系，建立一套引導基金績效評價指標體系是提高引導基金的政策效應和引導效應、推進引導基金良性發展的必然訴求。
沒有合理有效、及時的績效評估就有可能沒有政府引導基金長期穩定的發展、也有可能使得引導基金達不到預期效果而流於形式。
一、我國政府引導基金績效評價指標體系現狀研究分析
1. 政府引導基金績效評價政策梳理
根據發展改革委、財政部、商務部2005年共同出臺的《關於創業投資引導基金規範設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，我國政府引導基金是指由政府出資，並吸引社會資本以股權或債權的方式來共同投資創投機構的專項資金，其目的不是盈利，而是希望推動創業企業有效發展。
政府引導基金通過引導社會資金的行為，支持初創期中小企業的創業創新。發揮財政資金槓桿放大效應，增加創業投資資本供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題是我國政府引導基金的一貫宗旨。
2006年國務院下發《關於實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006－2020）〉若干配套政策的通知》，鼓勵有關部門和地方政府設立創業風險投資引導基金；2007年科技部、財政部印發《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，隨著引導基金的規模、數量的加大各級政府部門也都相繼出臺了相對完善的引導基金管理辦法、實施細則等。
對於政府引導基金的績效管理，各級政府相關部門出臺的管理辦法、實施細則中大多有相應的規定，一是規範了績效評估的主體，二是對績效評估的主要內容做了規定。受益於新一輪財稅體制改革，我國政府投資基金由此開始進入高速發展期，各類基金如雨後春筍般湧現。
從國家層面來看，2015年1月14日國務院常務會議決定設立400億元的國家新興產業創業投資引導基金，當年9月1日的國務院常務會議決定設立600億元的國家中小企業發展基金。
從地方層面看，隨著兩大國家級引導基金的推出，中央鼓勵政府引導基金的發展態勢明確，各地紛紛設立政府投資基金，設立主體也由省級單位延伸至市級甚至是區縣級，政府投資基金的數量和規模都呈現爆發式增長。
2015年的《政府投資基金暫行管理辦法》要求"各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度"、"政府投資基金應當接受財政、審計部門對基金運行情況的審計、監督"，這促成了政府投資基金監督及考核機制開始建立。
當年，山東省出臺《山東省省級股權投資引導基金績效評價管理暫行辦法》，這是全國政府投資基金中第一個針對績效評價出臺的地方管理辦法。
隨後，浙江、河南等省份也紛紛出臺了相關的政府投資基金管理辦法，制定了有關基金考核的績效評價指標體系，形成了各自基金的績效評價與考核體系。
但是，目前各地政府投資基金的績效評價指標並不完全相同，相似指標的權重也各有高低，不少基金的績效指標評價體系中政策性指標的權重佔比地位與政府投資基金自身的內涵和屬性不符。
2. 國內政府投資基金績效評價研究
於鳳坤（2007）成為第一個研究政府引導基金績效評價指標體系的人。
隋微微（2008）從構建政府性導向創業基金的六大指標體系進行研究，並融合了商業與政府兩大類的評價指標體系。
李洪江（2010）提出政府引導基金績效評價指標體系應該包括政府產業導向、政策支持方向、槓槓效益、基金價值和風險控制5個方面。
梁娟（2013）認為應當從業務指標、管理指標和效益指標3個方面出發建立政府引導基金績效管理體系。
石琳（2014）認為政府引導基金績效評價指標體系應當包括政策目標、政策效果、經營能力3個方面。
李仁清（2015）選取引導基金政策導向、引導基金成長預期、引導基金風險控制3個角度對我國政府引導基金進行績效評價。
劉春曉（2015）利用平衡積分卡原理設計了五因素的基金評價指標體系，隨後運用層次分析法（AHP）確定了各項指標的權重設置，同時以北京市新興產業創業投資引導基金參股基金為例基於TOPSIS模型進行了實證研究，最終給出了13只參股基金的績效評價排名。
由於該研究中各基金的評價結果指數數值呈現過度集中，結合評價指標體系中政策效果維度僅佔28.94%的現象，可能該項研究中可能存在指標設置不夠科學的問題。此外，對基金的評價也沒有明確是基於財政出資人還是創投機構角度，存在指標設置的側重點不明的問題。
鑑於直覺模糊層次分析法在刻畫不確定評價信息方面相對於傳統模糊績層次分析法的優越性，顧婧（2015）首先從政策效應、經濟效應以及管理效應三個維度構建了基金績效評價指標體系，再利用直覺模糊層次分析法對成都市兩隻創業投資引導基金進行了評價併成功給出了兩支基金的排名。
為更準確的賦予所評價基金各項評價指標的權重，李延利（2017）首先通過專家問卷調查的方式構建了戰略性新興產業政策導向性參股基金績效評價指標體系，然後運用直覺模糊層次分析法對基金進行評價，最終得出：在對政府投資基金進行考評時基金政策維度指標權重超過50%（53.7%），其次是盈利情況和管理規範情況（分別佔比27.7%和18.6%），同時政策維護指標中，"社會資本吸收比例"和"投向所扶持產業創業企業資金規模比例"兩項指標所佔的權重應相對較大。
該研究數據處理方法合理，最終得出的結論也契合財政對政府投資基金的運行訴求，但沒有對具體政府投資基金的實際運行情況進行檢驗。
2011年之前，國內對政府投資基金績效評價的研究主要集中在評價指標的選取方面，並初步形成了政策、經濟、業務管理等維度體系。2011年之後，國內研究者開始轉向研究確定上述指標體系中各項指標的權重，取得了相對科學合理的權重設計。
但由於政府投資基金的運行數據獲取難度較大，相關實證研究進行較少，因此所運用指標的準確性和實用性也有待於進一步的研究。
二、引導基金績效評價存在問題分析
通過對幾十份不同地區不同級別的政府引導基金的研究分析，發現對於引導基金績效考核這個問題，績效標準制定和頒佈中也存在著各種問題，或者因為政策起草者更加側重引導基金的設立、運作和安全，對引導基金的績效評價缺乏應有的重視，或者因為起草者的績效評價專業水平限制，尤其是引導基金的績效評價是一個集宏觀微觀於一體的綜合的評價，對它做一個科學的表述有一定難度，導致政策中對績效評價的規範存在著各種各樣的問題。
一是績效評價主體的確定缺乏科學性。政府引導基金的評價主體要具備專業性。文件梳理過程中發現政府引導基金績效評價的主體規範具有多樣性，有政府部門也有政府部門組織的專門管理機構。
政府引導基金的績效評價是一項綜合的投資管理評價，要求評價者具有區域經濟、管理、金融、新興科技、統計等各方面的知識，評價主體如果是某一政府部門，本部門很難具備各方面的專業人才，即使臨時組織一批專業技術人員協同政府部門進行績效評價，也很難保證績效評價的質量及評價的長期一慣性。
二是部分規範性文件中對引導基金績效管理沒有明確規定。政府引導基金政策文件中一般都有專門的章節或條款規範基金的監督和管理及其績效評價主體，有些政策中對於績效評價主體做了一般性規定，但是監督管理環節並未提到績效評價的問題，甚至是政策條款中根本沒有提到績效評價的相關問題。
比如北京市中小企業創業投資引導基金實施暫行辦法（2008），績效評價環節不是引導基金管理不可或缺的管理範疇，沒有績效評價或許基金的 運轉效果暫時並不會受到影響，但是從基金投放、運作的長遠效應來看，績效評價是引導基金沿著既定方向健康運行的重要保障條件。
三是績效考核內容和基金設立宗旨的包容度欠缺。績效評價的目的之一是對引導基金進行控制和間接性指導，使得引導基金不偏離設立的初衷和既定目標，因此，績效評價的原則及主要內容應該和基金的設立宗旨相吻合，但某些規範性文件中忽視了兩者的協調統一，這樣勢必會降低績效評價的作用。
比如上海市創業投資引導基金管理暫行辦法（2010）中對設立宗旨的描述是" 發揮財政資金的槓桿放大效應，引導民間資金投向上海重點發展的產業領域，特別是戰略性新興產業，並主要投資於處於種子期、成長期等創業早中期的創業企業，促進優質創業資本、項目、技術和人才向上海集聚。"
在監督管理環節對於績效評價則做了這樣的描述，"
引導基金理事會按照公共財政的原則，對引導基金管理機構履行職責 情況和引導基金投資形成的資產進行監督和績效考核，並由審計部門對引導基金進行審計"，績效管理評價的落腳點在資產的監督和績效考核，這樣的規範顯然不能和基金設立宗旨相匹配。三、政策建議
當前，我國經濟發展進入"三期疊加"的新常態，同時也面臨著推進供給側結構性改革的艱鉅課題。應對我國當前所面臨的經濟新常態和供給側結構性改革契機，政府主導的產業投資基金將要發揮更加重要的作用。
當前，正是全國政府引導基金規模迅速擴張的關鍵時期，僅2017年規模增長了10倍之多。隨之而來的是政府引導基金組建後，究竟成效如何，如何評價，將成為各級政府迫切需要解決的問題。由於基金的作用有其滯後性、後發性、多元化的效應，評估方法不能一概而論，要用科學發展的觀點來設計評估辦法。
一是科學設計評價指標體系。各級政府按照設立政府引導基金的初衷，各有側重，科學設計引導基金評價指標體系，必要時可以引入第三方機構進行評估。
二是評估週期不能過短。私募基金普遍的週期在7～10 年，加之基金投資存在著效益滯後性、成果後發性、效應多元化的特點，建議評估週期為中期評估和完成評估比較科學。
三是政府有關部門要增加對政府引導基金盈利效果的包容性。政府引導基金主要"不以贏利為目的"，重在"引導"，因此在評估基金效果時增加基金表面盈利效果的包容度，要整體看基金為整個地區帶來的效益和成果。
四是不斷調整評價方式和方法。隨著經濟社會的不斷髮展，金融制度的不斷完善，市場化程度的不斷提高，基金設立的外部環境日新月異的在變化，必須建立科學的調整政府引導基金評價方式方法的機制，按照條件適時調整評價體系，這樣評價結果會更科學、更客觀。
THE END
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