據媒體報道，國務院國資委主任在不久前的一次講話中指出，“國有經濟佈局結構調整的任務還遠沒有完成”。他還披露了具體數據：“在398個國民經濟行業中，國有企業涉足的行業仍有380多個”。這種坦誠難能可貴，因為國有經濟佈局調整方面的改革欠賬的確已經拖得太久。
國有經濟佈局調整的必要性，說穿了其實也是常識。既然實行多種所有制成分並存的基本經濟制度，國有資本就必須“有所為、有所不為”，而不可能像改革前那樣無所不在、一統天下。為此就必須對其投資佈局進行主動調整，集中到一些特定的行業和企業。調整的目的無非是使國有資本能更好地服務於國家經濟發展戰略的大局。
對國有經濟佈局進行戰略性調整的改革任務已經有20多年的歷史。1997年的中共十五大報告就已經明確提出“要從戰略上調整國有經濟佈局”的改革目標。1999年的中共十五屆四中全會通過的關於國企改革的決定進一步闡明瞭改革的原則。該決定特別指出，“國有經濟分佈過寬，整體素質不高，資源配置不盡合理，必須著力加以解決”；從戰略上調整國有經濟佈局，要“堅持有進有退，有所為有所不為”。毫無疑問，國有經濟佈局調整屬於該改也能改的範圍。遺憾的是，20多年過去了，改革的任務仍然遠沒有完成。改革欠賬對國家經濟發展的拖累是兩方面的，一方面是國有資本佈局不合理導致其運行效率降低、對經濟發展本應發揮的積極作用不能充分發揮；另一方面是對非國企產生“擠出”效應，使非國企也不能充分發揮其增長潛力。
國有資本在國民經濟各行業間的分佈當然一直在不斷變化，問題是變化的趨勢並不符合多年來一再重申的改革原則。觀察國有資本在國民經濟各行業間分佈情況的變化可以有多種方法，其中之一是先計算每個行業在某一年的國有資本總存量中的份額，然後計算該行業在此後若干年國有資本總增量中的份額。如果後者大於前者，說明國有資本佈局變化的趨勢是在向該行業集中。國有資本在國資委負責人提到的398個國民經濟小行業中的分佈情況如何，沒有公開數據，但財政部公佈的數據中有36個大行業非金融國企的所有者權益的數據。若用此數據計算2007年各行業在非金融國企的所有者權益總額中的份額，然後計算2007—2016年期間各行業在非金融國企所有者權益的總增量中的份額，得出的結果是，在這十年期間，國有資本佈局向其集中的五大優先行業是社會服務 、房地產、建築、道路運輸和“機關團體和其他”類國企 。這五個行業自己和自己比，“機關團體和其他”類國企的總資產增長最快，十年增加了11.6倍，社會服務業次之，增加了9倍。這樣的佈局變化顯然算不上什麼“戰略性調整”。
基於這種情況，要在國有經濟佈局調整方面取得實質性進展，首先需要反思和修訂過去提出的這些大原則，並確定可操作的實施細則。其關鍵是要有一個反映國有資本配置優先次序的比較具體的行業目錄。完成這樣一個目錄可能需要時間，但短期內至少可以從優先次序的另一頭著手，在目前國有資本有投入的380多個行業中，首先劃出一批最不具戰略意義的、明顯不應成為國有資本佈局優先領域的行業，以其中的國有獨資和控股企業為目標，明確國有資本將視市場情況逐步退出控股地位。其他類似行業可以逐步確定，成熟一批實施一批。
根據國務院最近向全國人大報告的數據，非金融類國企中的國有資本總額2017年底是50萬億，總資產183.5萬億。也就是說，如果把這50萬億國有資本全部集中到“戰略性”行業和領域，這些行業和領域的資產總規模可以達到183.5萬億。即便是把平均負債率降低到66%，總資產也可以達到150萬億。與此相比，2017年全部規模以上工業企業的總資產也只有112萬億。因此，國有資本要向其集中的戰略性的行業和領域無論最後如何確定，不大可能吸納目前國家已經投入非金融企業的全部50萬億國有資本。因此，從“管資本”的角度，一個勢在必行的措施是有關專家已經提出的建議，即把全部國有資本劃分為兩類，一類投入“戰略性”行業和領域，既追求資本回報也追求政策目標；另一類投入其他行業和領域，單純追求財務回報。二者可以稱為“政策性”和“收益性”的國有資本，分別由“國有資本投資公司”和“國有資本運營公司”來管理。關於這“兩類公司”的改革，2018年7月國務院發出的《關於推進國有資本投資運營公司改革試點的實施意見》已經做出了具體規劃，其要點之一是國有資本投資公司以對“戰略性核心業”控股為主，國有資本運營公司以財務性持股為主。
按此規劃實施的結果，未來的國有資本佈局會由兩大板塊構成。其一是政策性板塊，由政策性國有資本控股的那些“戰略性核心業務”組成；其二是收益性板塊，包括收益性國有資本投入但原則上不控股的那些“非戰略性”業務。改革成功的關鍵，一是“戰略性核心業務”要有具體可操作的目錄，保證精準投入；二是在收益性板塊，國有資本原則上作為財務投資者進入企業，把戰略性投資者的角色留給非國有資本。改革的結果，相當一部分現在的國有全資和控股企業會變成國有資本參股的混合所有制企業，摘去所有制標籤。即使在政策性板塊，國有資本也只需對屬於“戰略性核心業務”的企業控股，而沒有必要對該行業所有企業控股。
目前的國有資本管理高度依賴國企集團的多級法人結構，多數國有企業的控股股東是另一個國有企業。這是因為國有企業數量巨大，而且在2008年之後不再下降而是逐年增加，而各級國資委能直接管理的“一級企業”數量有限，因此不得不依靠金字塔結構，由上級企業管下級企業。這個問題在中央一級尤為突出，國務院國資委要監管的國企超過4萬家，而直接管理的“一級企業”只有100家左右。一些企業集團內部的金字塔結構高達九層，所經營的業務“大而全、小而全”，幾近小型“經濟體”。下一步改革的一個艱鉅任務是過渡到主要靠“兩類公司”等多樣化的國有資本管理機構來管理的體制。看來勢在必行的一個措施是按強調多年的“突出主業”、“瘦身健體”的原則，對國企集團母公司進行重新定位，有的專注於“戰略性核心業務”，成為國有資本投資公司；有的徹底商業化，單純追求財務回報，成為國有資本運營公司，並相應調整各自的投資組合。
需要強調的是，國家已經投入非金融和金融類國企的國有資本總額高達66.5萬億，管理這筆鉅額國有資本的機構應該逐步多樣化並形成相互競爭的格局，而不應僅限於國有資本投資公司和國有資本運營公司；也不一定非得國有，具備資質的非國有主體同樣可以受國家委託管理國有資本。至少對收益性國有資本，現在就可以大力培育其他類型的國有資本運營主體，包括社保基金。另外，政府引導基金的下一步發展如何與國有資本管理體制的改革協調配合，也是一個尚待進一步研究的問題。政府層面，除各級國資委以外，各級財政在國有資本管理尤其是收益性國有資本管理中的角色亦需加強。
閱讀更多 April將來 的文章
