宅基地改革，農村婦女怎麼辦？
來源：南方週末 2018-05-07
▲2014年11月13日，農村婦女徐井仙在浙江江山市清湖鎮清三村便民服務中心。自該市11月初全面啟動農村確權賦權改革工作以來，市婦聯工作人員和鎮村幹部一起指導婦女，特別是一些農村離婚女、喪偶女等，做好土地承包經營權、宅基地使用權等確權登記工作，提高其依法維權意識。（東方IC/圖）
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- 耕地是男女老少每人一份，宅基地只給男的，不給女的，這是一個特別普遍的現象。出現離婚的問題時，女方往往就要權益受損，但其實國家層面的政策不是這樣的。
- 有些村裡有規則，不能超過28歲，這時沒有結婚的話，就把你當做出嫁女來看待，很多權利都給她剝奪掉了，所以，農村很少出現大齡女青年，沒有空間，但男光棍是可以待的。
本文首發於南方週末
在2018年全國兩會上，全國政協委員、全國婦聯原副主席崔鬱提供了一個數據稱，全國婦聯委託農業部農研中心在固定觀察點所做的抽樣調查顯示，有80.2%的女性在宅基地使用權證上沒有登記姓名。全國婦聯還向全國政協提交了《關於在深化農村改革中維護婦女土地權益的提案》。
而國務院總理李克強在2018年的政府工作報告中指出，要全面深化農村改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革。農村宅基地改革在即，婦女在宅基地使用權證上沒有登記姓名意味著什麼呢？這背後又有怎樣的結構性問題和現實挑戰？農村婦女該怎麼辦？中共中央黨校社會學教授李慧英接受南方週末專訪，結合她過去十年來在中國農村推動性別平等的調研和實踐，闡述了自己的觀察和建議。
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婦女土地權益受損非常普遍
南方週末：農業部農研中心在固定觀察點的抽樣顯示，80.2%的女性在宅基地使用權證上沒有登記姓名，就你的調研來看，這個數據準確嗎？
李慧英：我覺得這是一個比較樂觀的統計，或者跟他們選擇的地方有關係。如果真往北方走，包括河南一帶，情況會更嚴重。我們在一個有194個行政村的縣裡做的調查，這個數據能達到99%，而不是80.2%，情況特別不樂觀。南方跟北方情況不太一樣，因為經濟效益不錯，女性想留在自己村裡不走的情況比較多。在廣東一帶，一些村子裡能有一百多個出嫁女不願走，願留，形成了一定的氣候。相比較而言，北方大多數村莊不那麼富裕，是男娶女嫁的模式，女性普遍要走的。不過在南方，她不願意走，也不見得都給分宅基地。有些地方會要婦女花錢買，這就意味著她不被認定是村莊裡的村民。可能這兩種情況，會導致這個數字在80.2%。
南方週末：男娶女嫁這種模式為什麼就導致女性很難分到宅基地呢？
李慧英：因為分宅基地時，是按男性為戶主確認的。絕大多數婦女都要嫁到男方的家庭中去，宅基地是由男方所在的村莊按男方分配，跟女性沒有關係，這也就把女性給排除在外了。在宅基地確權中，這個問題就會凸顯出來。
宅基地跟耕地的情況還不一樣，耕地是男女老少每人一份，宅基地只給男的，不給女的，這是一個特別普遍的現象。出現離婚的問題時，女方往往就要權益受損。但其實國家層面的政策不是這樣的。上世紀80年代，宅基地的分配是一戶一宅，按照戶來分配，但並沒有說男的結婚才算戶，女的結婚不算戶，也就是說，在政策當中，沒有排斥婦女作為戶主。但在實際操作中，怎麼立戶是由村委會來完成的，實際上是按照傳統的男娶女嫁的規則來對待立戶問題的。這在全國農村都是一個比較普遍的現象，其具體表現就是，絕大多數村莊裡面，都不會讓村民的女兒留在這兒作為戶主來申請宅基地。目前這方面遇到的婦女土地權益受損問題，特別不容易解決。
南方週末：除了上面所講的，女性可能還會在哪些情況下權益受損？
李慧英：我們現在就遇到好幾個這樣的案例。一個家庭生有一男一女，女孩想留在村裡招一個上門女婿，結果不行。河北石家莊一帶有個女性，她作為一個女兒，覺得父母身體不太好，願意來照顧，這本來是家庭內部事，她需要立個戶。但是，實際情況是雖然她留在了家裡，但一年後村裡就把她的土地收回了，宅基地根本不予考慮。讓她的家裡，而不是集體，來解決了她的宅基地住房問題，但是耕地完全被收回了，她只是住在自己的孃家。
還有一個案例是在浙江，有一個婦女，1985年出生，跟她弟弟差5歲，身體不太好，經父母同意，招了一個甘肅籍的上門女婿。招來之後，村莊就不讓這個上門女婿落戶，說上面有規定，如果家裡有男孩，女孩的戶口是不能夠通過婚姻把上門女婿遷進來的。所以，她根本就立不了戶，宅基地的問題也不可能解決，因為這整個是連在一起的。現在，她弟弟又要結婚了，這個還沒有過門的準媳婦就要求說，只有姐姐不住在孃家，她才能跟這個弟弟結婚，現在家裡面的母親天天逼著姐姐走，導致其現在帶著一個兩歲的女兒，無家可歸，陷入困境。我覺得，婦女宅基地問題，隨著宅基地確權越來越凸顯出來了。
前面說的是女兒的困難，還有一類是媳婦的困難，一旦媳婦與其丈夫離婚，宅基地和居住就會出問題。女方想在男方村裡生活下去，村委會是不會再給她宅基地的，甚至她原有的房子也保不住，我瞭解的一位離異婦女住的房子就被拆掉了，沒有任何補償，弄得也是無家可歸；另一種情況是她在男方所在的村莊待不下去，想回到孃家村，但孃家村不認，也不會給她宅基地，要她自己去嫁人解決問題。
再就是嫁到城市裡，但沒有城市戶口的婦女。出嫁離開農村，村裡會把她當成離開農村的人，但在城裡生活，沒有城市戶口，兩頭都享有不了。還有就是女大學生、女村官，她是在村裡住著，但一旦結婚，村裡都給她取消掉。
還有大齡未婚的婦女。有些村裡有規則，不能超過28歲，這時沒有結婚的話，就把你當做出嫁女來看待，很多權利都給她剝奪掉了，所以，農村很少出現大齡女青年，沒有空間，但男光棍是可以待的。
再有一類是喪偶婦女。一些地方居然出現這種情況：一旦喪偶，如果生的是男孩，在這兒待可以，如果是女孩，就連著大人都不允許待了。這是對喪偶婦女的一個很大的問題，逼著她們趕緊找個人嫁出去。農村婦女離婚後，為什麼結婚那麼快，因為她沒處待，兩頭都不認。河南登封周山村有個案例。有個婦女在丈夫家老遭受家庭暴力，但儘管待不下去了，也只能忍著，後來周山村修訂村規民約後，離異婦女可以回來，這時她就說，那趕快離婚吧，這樣就可以回周山村，就不受家庭暴力了，周山村現在有12個離異的婦女。我發現，如果村莊能夠給她們一個比較平等的環境，男女能夠一樣對待，那麼她不一定通過婚姻來解決問題，她可以自己解決。婦女無宅基地，現在成為農村婦女的一個非常大的難點。
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宅基地確權要寫上婦女的名字
南方週末：這些難題，在現有的政策和法律條件下能改變嗎？農村婦女宅基地權益該怎麼保護呢？
李慧英：要從兩方面來看，一是已經有了宅基地的，政府在宅基地確權的時候，應該將夫妻的名字都寫進確權證，寫名字是無條件的，政府可以做到。這樣宅基地被視為兩人的共有財產，防止將來一旦出現變故，婦女的這項權利喪失；二是對實際沒有宅基地的婦女，政府應當趁這次確權的機會，將一戶一宅的規定細化，明確提出男女都可以立戶獲得一宅，給上門女婿立戶，村裡將宅基地補給她們。
南方週末：在農村地區，習俗往往起著重要作用。你認為如何改變一些農村地區男女不平等的觀念？
李慧英：是的。我覺得可以修訂村規民約來推進性別平等。在農村推進性別平等，與傳統觀念衝突很大，而且與村莊既得利益者會發生衝突，所以，解決起來不是一件容易的事情，但根據我們多年推動的經驗，實際上是可以做的。
河南省登封市周山村，就是推進性別平等的成功案例，周山村從2009年開始，組織修訂村規民約，婚居觀念變化很大，兒子可以娶妻，女兒可以招婿，男女平等觀念深入人心。其它地方也在推廣周山村經驗，社會組織、專家團隊參與推動，培訓村幹部和骨幹，然後村幹部組織修訂村規民約，用制度鞏固性別平等的觀念。要推進性別平等，村委會、社會組織和政府，三個方面要形成合力。
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促進性別平等政府要積極介入
南方週末：在推動性別平等上，政府、社會組織、村幹部怎樣形成合力？
李慧英：各自承擔不同的角色，協同合作。先說政府，一定要在正確的方向上積極介入，不能認為修訂村規民約只是村民自治的事情，政府不承擔責任，這是不行的。要看到，在農村，傳統觀念太強大了，如果政府不去引導，就可能按照老傳統走，剝奪婦女的宅基地權利，所以，政府要引導。同時，一些社會組織裡的性別專家，要進行性別平等的培訓，這些年在做這項工作時，一批性別專家積累了特別多的經驗，可以勝任培訓工作。而且，一些黨校裡的老師，可以以縣為單位，給村幹部搞培訓。村幹部幾乎是年年都要到黨校來培訓，特別是新上任的村幹部，要在培訓當中告訴他們，國家依法維護婦女的權利，村規民約的制定要合情合理合法，操作的方法和步驟是什麼，挑戰有哪些，難點有哪些，要有用，要接地氣。通俗地講，應該形成一個鏈條，政府、村委會和社會組織，每一個鏈條都不能斷裂脫落，才能正常運轉。其實，保障婦女土地權益的很多工作，之所以不能夠持續地、很好地推進，就是因為很多鏈條是斷裂的，沒有銜接上。
我們在其他地方推廣周山村經驗的時候，就發現，開設修訂村規民約推進性別平等的課，村幹部的認可度可以達到90%，他們認為有道理，能接受。而通過這樣的培訓，加上政府提出要求，村幹部組織村民修訂分配規則，有助於解決婦女財產權問題。在這個過程中，政府還可以對村規民約方案，進行審查，看哪些村莊裡做到了，哪些村莊裡沒有做到，啟動一個糾錯機制，一個監督機制，依法來監督。所以說，根據我在周山村的經驗，我覺得三方面的合力是可以形成的。
南方週末：為什麼男女平等已經是基本國策，但農村婦女宅基地權益保護等性別問題，多年來沒能經由制度很好地得到保障？
李慧英：這裡有一個國家法律和民間習俗的衝突問題。為什麼那麼多婦女得不到宅基地？其實在於，男女平等國策的落實很不到位。在我國，婦女權益體現在很多領域，最大的難點還是在農村，農村當中最大的難點就是土地權益，土地權益難就難在一定要男娶女嫁，這點上，民間習俗一直在起作用。 一談到男娶女嫁能不能改一改，多倡導婚居模式多樣化，使男女宅基地分配享有平等權利等問題，就有不少幹部搖頭，說千百年的老規矩改不了！如果我們下大力氣去突破，引起公眾對這個問題的關注，我覺得有利於在這個事情上，使國家法律真正落地，達到化解衝突的效果。
南方週末：既然國家法律與民間習慣存在這麼大的差異，在接下來的工作中，要想促進性別平等，有哪些是要特別注意改進的？
李慧英：有兩點，一個是國策要落地，一個是政府要重視。國策要落地，就需要強化政府的責任，不能僅僅將其視為婦聯的責任，婦聯沒有政府的管理權限。怎樣強化政府的責任呢？就要將男女平等納入黨政幹部的考核指標。只有納入考核指標，才能強化政府的責任意識，使基本國策落到實處。根據我做試點縣的經驗，在一個試點縣裡，鄉鎮幹部願意推動修訂村規民約，就是與考核指標的要求有聯繫，因為上級政府對下級政府提出了明確要求，納入了考核指標，且獎懲分明。在全國範圍內大面積推動的話，納入考核指標就更顯得必要了。但目前僅有縣一級的成功做法可以參照。
宅基地分配中80%的婦女得不到，暴露了我們工作中的問題，對保護農村婦女財產權推進不力，這項工作長期是停滯的。宅基地確權要啟動的時候，這些問題就會暴露出來，這提示我們要貫徹男女平等基本國策，讓農民意識到宅基地是屬於自己的一份權利，這份權利不分性別，都應該得到保障。
在2018年開展宅基地確權頒證的時候，一定要想到婦女的權益，政府重視，措施到位，很多問題就會得到解決。
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婦女參政應落實到位
南方週末：剛才談到政府、社會組織、村幹部等主體的力量，尤其是政府的重視，這的確都很重要。但實際上，權利最終的動力源泉，還是權利者本身，自己的權利要自己堅持去追求。農村婦女們自己在這個過程中應該做些什麼呢？
李慧英：這就涉及婦女維權、婦女參政問題。我在做村規民約修訂的過程中，特別感覺到，兩性在制定村莊規則時要共同參與。 比如，按照村民委員會組織法，村民代表中要有30%以上的婦女，這個提法非常好，但怎麼落實到位？在村規民約修訂中，可以把婦女代表的比例納入進來。在試點縣農村，所提出的婦女代表比例最低30%，最高是60%，婦女代表參與修訂村規民約很踴躍，逐條討論，發表意見，在村民代表大會上，她們把大量的訴求和想法提出來，這特別有利於在農村推動村規民約時，促進性別平等。而且，很多隱蔽的婦女問題提了出來。所以，我覺得農村婦女參政成為一支重要的力量，有助於這個問題的解決。
有一種說法認為，對婦女幹嗎要設立保障名額，特殊對待？有本事公開競爭。但要看到，在農村存在著對婦女的大量歧視和偏見，婦女一直被視為“屋裡人”，在農村政治中長期受排斥。為了矯正這種偏見，使得婦女可以參與農村治理，設置保障名額是必要的。此外，要看到農業已經女性化，婦女在農業當中佔到了60%、70%，甚至在有些地方已經達到80%的比例了。男性出去打工的情況特別多，但是在村委會當中，女性寥寥無幾，村民代表中也很少，這與農村婦女在農村的比例是非常不相稱的，在村一級發揮治理作用，應該把婦女這個力量考慮進去。
南方週末：根據你的瞭解，婦女如果相關權益受損，到法院打官司的話，容易成功嗎？
李慧英：她們的官司不好打，主要難在哪？不是因為這些問題不能搞清楚，而是有些法院會覺得，政府的事情該做不做，推到我們法院這裡來，給我們這麼大壓力，索性又把它推了出去。有的法院拿出村民委員會組織法的條款，說鄉鎮政府應該給予糾錯。鄉鎮政府也覺得這個問題挺為難的，不想管，再推到法院，這樣就變成互相踢皮球。婦女向法院提出的訴訟常常以失敗告終。
要想解決農村婦女土地權益問題，在宅基地確權中，需要設置三道防線，第一道的村委會要推動性別平等的村規民約修訂，第二道防線是政府要依法進行社會治理，對於與國家法律相沖突的民間習俗進行糾正，第三道防線的司法部門要依法審判，切實保障農村婦女的合法權益。
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