經過數十年的蓬勃發展，在我國，政府引導基金已撬動了大量的民間資本進入高科技行業，發揮了財政資金"四兩撥千斤"的作用，促進了區域經濟的發展。在未來的十年裡，大部分引導基金解散期將至，能否構建公平有效的績效評價指標體系，不僅有利於評價引導基金數十年裡運行所取得的成果，也有利於指導下一階段引導基金更好的運營。
丁崇泰 母基金週刊特約作者
就讀於中國財政科學研究院，是母基金和政府引導基金的興趣者和研究者，跟蹤政府引導基金的演變，解讀關於政府引導基金的政策內涵。
引導基金屬於由政府財政出資，按市場化方式運作的一種政策性基金，引導民間資本進入創業投資領域和戰略產業，旨在解決創業企業起步階段融資難、缺乏管理經驗等難題，彌補商業創業投資基金主要投資於成長，成熟期企業的缺陷。根據對引導基金的界定，可以看出引導基金應當包括雙重性質。
一是，引導基金具備公共財政支出的特性。在績效評價上不能將引導基金納入普通國有資產的績效評價體系中，用資產保值增值率和投資收益率等財務指標作為主要的考察工具。二是，引導基金在資金的運作上是完全市場化的，具備商業性質。一般來說，引導基金不會直接參與到具體創業項目的選擇與管理上，而是採取合作的方式讓商業性質的創業投資機構按照利潤最大化的原則運營資金，引導基金只對投資的方向與比例做一定限制，因此，引導基金也有別於財政撥款和財政補貼，需要一定的投資回報。
一、他山之石-國際經驗借鑑
1.美國SBIC計劃績效評價指標體系
SBIC計劃的績效評價主要從7個方面進行分析的：(1)吸收的社會資本規模；(2)服務於中小企業所發揮的作用；(3)對創業投資機構的幫助；(4)政府公共政策目標實現程度；(5)降低政府扶持小企業的成本；(6)引導基金的保值增值；(7)為小企業提供穩定的資金來源。
2.英國創業投資政府引導墓金績效評價指標體系
英國創業投資政府引導基金績效評價指標主要包括：(1)吸收的社會資本的規模；(2)對被投資企業的影響，主要指運營和管理兩個大方面，具體為對生產銷售、市場推廣、盈利能力、存活率、運營管理、員工成長、產品創新等方面的影響；(3)被投資中小企業對英國經濟的貢獻。
3.以色列Yozma方案績效評價指標體系
以色列創業投資政府引導基金績效評價指標主要有:資金管理、投資的成功比例、基金運作管理情況、被投企業上市的比例、帶動的社會資本規模以及政府資金退出的風險。
4.澳大利亞IIF績效評價指標體系
澳大利亞IIF的績效評價指標主要有:被投企業在首次接受投資時的發展階段、資金投向的行業、分期付款的特徵、共同投資的企業數量、投資資金的規模、成功退出比例、退出的收益率。
二、創業投資政府引導墓金績效評價方案的設計
1.績效評價方案的總體設計思路
政府引導基金績效評價是一項複雜的系統性研究，影響因素比較多而且影響方式較為複雜，故需考慮採取層次分析法將評價目標進行逐級拆解，並計算各級指標的權重。績效目標總共擬分為三級:一級目標、二級目標和三級目標，下層目標對其上層目標存在較為強烈的從屬關係。
在指標體系及權重確定之後，採取德爾菲法評價法對各個評價指標予以賦值，再用權重乘以評價值，最後計算出各級指標的得分。
2.指標體系的選取原則
選取評價指標時，必須要遵循一定的原則，使得選取的指標與我們最終的評價目標具備較強的關聯性。根據這個基本標準，我們在選取政府引導墓金績效評價指標時應遵循以下幾個原則:
1）指標內涵須明確清晰。每個評價指標的涵義必須清楚、明確，且有可以數學公式或明確的主觀評價方式。
2）指標必須完備。設計政府引導基金績效評價方案，評價指標應該包括對政府引導基金運行績效有影響的各個因素，需要從多個維度和方向去考慮。
3）指標必須可測。設計的評價指標要為定量化指標或者可以轉化為定量指標，減少主觀性的干擾。對能夠用數學定量方式獲得的變量，要嚴格按照數理邏輯計算;對於無法量化的指標，需多方採集評價意見，綜合分析結果，提高準確性。
4）指標必須具備邏輯性。需擬採取層次分析法，因此各級指標之間需具備較強的邏輯，上一層次包含下一層次，下一層次的變動會影響上一層次，由此建立的指標體系才能合理。
三、政府引導基金定性指標選取與指標體系設計
根據確定的設計思路和指標選取原則，研究選取的政府引導基金的績效評價指標如下:
1.政策目標
政府引導基金設立的目的是引導資金投向政府重點扶持和鼓勵的具有戰略意義產業和創業企業。因此，"政策性"是引導基金與生俱來的一個特點。故本文以"政策目標"為第一個一級指標，下設槓桿效應、資金引導作用和社會效益三個二級指標。
1）槓桿效應
政府引導基金採取的是政府資金與社會資金相結的模式，政府資金受財政支出預算等約束，資金量有限，為了滿足巨量的社會投資需求，必須要發揮槓桿效應。槓桿效應可分為一次槓桿效應和二次槓桿效應。一次槓桿效應是指政府資金參股投資創業投資機構，吸收社會資金共同投資帶來的資金放大效果。二次槓桿效應是指母墓金以其資金參與設立子基金所帶來的資金規模放大效果。
一次槓桿效應=母基金總規模金額—政府出資金額
二次槓桿效應=子基金總規模金額—母基金總規模金額
2）資金引導作用
政府引導基金最重要的使命之一就是引導資金流向，不僅包括投資領域流程，還包括地域流向。這裡下設了兩個三級指標考察引導基金的資金導向作用:引導資金流向特定區域，用投向特定區域資金佔比衡量;引導資金流向政府重點鼓勵和扶持的產業，包括初創型高新技術產業、以及處於種子期和初創期，但發展潛力大的企業，用流向這些產業的資金佔比衡量。
3）社會效益
引導資金流向特定產業和地區，促進重點鼓勵產業和特定地區經濟發展，是引導基金的終極目標，因此社會效益是引導基金政策目標不可或缺的一個部分。社會效益下設了四個三級指標:被投企業的發展，主要用被投企業銷售和利潤增長情況來衡量;促進就業，用新帶來的工作崗位數量衡量;促進創業環境改善;科研經費投入增加。
2.經濟目標
引導基金中社會資本佔了很大一部分比重，收益最大化和風險最小化是社會資本兩個最重要的追求，因此追求經濟效益也是引導基金一個重要的目標。這裡把經濟指標作為政府引導基金績效評價的一個一級指標，符合市場化規律。經濟指標下設投資收益和引導基金退出兩個二級指標，投資收益主要是衡量引導基金的盈利情況，退出情況則考察引導基金能成功退出的佔比以及退出平均用時情況。
1）投資收益
投資收益下設兩個三級指標:資金投資規模和投資收益率
2）引導基金退出情況
退出情況主要有兩個三級指標:成功退出的項目佔比和退出的難易程度(平均退出時間，以月計)。
3.管理目標
政府引導基金是政府和社會資本按照一定的出資比例共同成立的基金，由自設機構或者委託第三方專業機構管理。管理良好與否將直接影響到引導基金目標的實現情況。因此把管理目標作為三個一級目標之一，管理目標下設三個二級指標:合規性、風險控制和投後管理。合規性指標主要考察引導基金的使用是否符合規定，包括資金運用、信息披露;風險控制主要考察基金管理人在項目投資時的風險掌控能力，主要包括基金管理人的專業能力、基金管理機構內控有效性、基金管理人的過往投資業績;投後管理主要考察基金管理機構對投資項目的投後管理情況，包括監督管理和增值服務管理。
表一：政府引導基金績效評價指標體系
四、政府引導基金績效定量評價
在定性地確定好各項指標後，就要定量地確定各項指標的權重，通過對學界、業界和實踐的考察研究，一般採用德爾菲法來確定權重。德爾菲法一般包括5個步驟：建立預測工作組、選擇專家、設計調查表、組織實施調查(分為數輪)、彙總處理調查結果。
對於確定指標權重：第一步是建立一個指標權重研究工作組。第二步是選擇相關領域的專家，這些專家可以是研究政府引導基金績效評價指標體系長達5年以上的學者、研究商業投資基金績效評價指標體系長達5年以上的學者、精算師等等。第三步是設計調查表，表上列明各項指標，讓專家根據自己所瞭解的情況以及觀點在調查表上寫出各項指標的權重。第四步是組織實施調查，第一輪是將調查表發給專家，給予專家較大空間，可以讓專家根據自己所瞭解的情況填寫；第二輪是將經過統計彙總的第一輪調查結果發給專家，專家對較為集中的指標權重進行評價、判斷，提出進一步意見。第五步是彙總處理調查結果，也就是形成統一的關於指標權重的意見。最後用專家組確定好的指標權重乘上相應的指標值後再加總，就可以判斷政府引導基金實施效果的好壞。
五、政府引導基金績效評價未來任重道遠
根據政府引導基金的概念、目標、宗旨，本文選取政策效應指標、經濟效應指標及管理效應指標3個角度來合理構建政府引導基金績效評價指標體系，並採用德爾菲法確定各具體指標的權重(採用德爾菲法便於專家獨立思考和判斷，可以低成本地實現集思廣益，有利於探索性地解決相關問題)。
同時，主要對各指標的含義、刻畫方式(是定性還是定量)以及權重進行闡述，但並未深入分析各指標的標準值為多少，且未應用實際案例來檢驗引導基金績效評價體系的準確度，這些都是未來值得重點研究的方面。
THE END
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