嘉賓
黃劍輝 中國民生銀行研究院院長
劉尚希 中國財政科學研究院院長
劉學智 交通銀行金融研究中心高級研究員
當前我國經濟承壓較大，外部面臨不確定性，內部出現投資和消費增長乏力現象。如何應對穩中有變的經濟形勢，中國經濟時報約請的學者認為，按照中央政治局對下半年經濟工作的總體要求，重點是降成本，尤其是把降制度成本作為未來一段時間供給側結構性改革及宏觀政策的主要著力點。
主持人 範思立
成本高企是當前影響市場信心的主要矛盾
中國經濟時報：自2015年末，中央提出供給側結構性改革，重點從“三去一降一補”上著力，請問降成本取得哪些成效？
劉學智：2012年以來，我國出臺了一系列減稅降費措施，宏觀稅負水平有所下降。以稅收收入/ GDP衡量的狹義宏觀稅負水平從2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，財政收入/GDP從2015年的22.1%下降至2017年的20.9%。但在2018年上半年，這兩個指標卻分別快速上升4.5個百分點和4.0個百分點至21.9%和24.9%，財政收入、稅收和個人所得稅增速分別為10.6%、14.4%和20.3%，均高於10%的名義GDP增速，企業和居民稅負壓力陡升。
企業部門稅費壓力大，制度成本高。由於我國稅收體系以間接稅為主，在主要依靠間接稅的亞洲國家中企業稅率又偏高，因此企業納稅成本較重。我國社保繳費很大部分由企業承擔，該部分費用佔企業利潤的比重接近50%，2017年企業社保負擔在全球排名第2。儘管近年來我國降費工作不斷推進，但受到下調比例不高、繳費基數上漲、五險統一加快等因素影響，企業社保成本下降並不明顯。下一步，隨著社保劃歸稅務部門統一徵收，徵收強度將大幅提高，企業特別是利潤微薄的勞動密集型企業和員工收入較高的知識密集型企業社保壓力會明顯加大。
在市場準入方面，民營企業和中小企業仍面臨行業壟斷、服務業開放不足等體制性障礙，企業要素流動和退出的難度也偏大；在政策操作方面，政府雖然出臺了一系列支持民營企業和小微企業的措施，但部分實施細則不具體、操作性不強或認定門檻設置過高，實踐中很難落實，一些法規規章也沒有及時作出調整；在融資方面，以國有銀行為主的間接融資體系普遍更青睞於國有企業，民營企業和小微企業融資難、融資貴的難題始終未能有效破解，有時不得不通過高利率的民間借貸來維持正常運營。
居民稅收負擔重，生活成本高。個稅支出痛感強烈。2017年，我國個人所得稅稅收收入佔GDP的比重僅為1.4%，占人均可支配收入的比重為3.3%，與其他國家相比處於偏低水平，但社會心理感受卻並不輕。一是由於個人所得稅增速快，2017年同比增長高達18.6%，是人均可支配收入增速的兩倍多，2018年上半年個稅增速仍在加快；二是分配調節效果較差。我國個人所得稅在徵收上對勞動報酬收入課稅較高，而在資本利得方面稅率較低，使得個稅對收入分配差距的調節效應明顯減弱。稅改前對不同納稅人的實際生活負擔差異缺乏專項扣除，難以有效調節居民之間的真實收入差距。
降成本是應對內外部環境變化的關鍵舉措
中國經濟時報：降成本不僅關係企業，也關乎居民；不僅關係個體，更關涉經濟全局，其重要性表現在哪些方面？
黃劍輝：在經濟緩慢復甦、貨幣政策空間有限的情況下，財政政策正成為各國刺激經濟的重要選擇。2017年12月，特朗普正式簽署《減稅與就業法案》，推出美國近30年來最大規模的稅制改革，以重振製造業和實體經濟。除美國之外，法國、英國、日本等發達經濟體以及印度等新興經濟體也開始推行減稅政策，全球正掀起一輪新的減稅潮。國際減稅競爭的日益激烈，將會引發全球企業佈局的重新調整。
供給側結構性改革是實現經濟發展方式轉變的關鍵舉措，相較於其他幾項措施，降成本難度更大、影響更廣、挑戰性也更強，一定意義上可以說是當下改革的核心內容。我國改革開放40年的歷程其實就是一個制度成本不斷降低的過程，但近些年來，制度成本、融資成本開始逐漸攀升。通過加大降成本力度，進一步優化營商環境，激發市場內生活力，是落實供給側結構性改革，釋放潛力擴大內需的重要一環。
當前我國經濟增速雖然仍保持在合理運行區間，但也面臨穩中有變的外部衝擊狀況，特別是全球復甦共振臨近尾聲、中美貿易摩擦加劇形成不確定性伴隨的不良預期，出口部門面臨巨大壓力，廣東省的PMI已跌破50%的榮枯線。由於企業信心不振，全國固定資產投資增速已跌至5.3%的歷史最低水平，部分行業和地區困難加大，經濟增速很有可能再下臺階。在這種情況下，通過加大降成本力度，以降制度成本為重點，減輕企業運營成本、財務成本和稅費成本，有助於增強企業家信心，恢復企業經營活力和競爭力，助推產業轉型升級和經濟持續穩定增長。
今年以來，居民可支配收入增速明顯回落，與此同時，住房、醫療等剛性消費支出以及教育、養老等預防性儲蓄則趨於上升，進而導致社會消費品零售總額增速下行，內需不振。黨十九大提出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，以配套改革措施降低生產經營過程中的企業成本，增加高質量供給，進而降低居民生活成本，有助於增強居民獲得感，激發消費潛能，進而促進經濟的可持續發展。
降成本取得積極成效
中國經濟時報：在供給側結構性改革持續深化下，中央與地方在降成本方面採取了哪些措施？
劉尚希：中央與地方在2017年以來繼續深入推進降成本工作，在降低實體經濟企業成本上取得了積極的政策成效，已完成了降成本的階段性目標任務。
2017年12月，中央經濟工作會議明確指出：深化要素市場化配置改革，重點在“破”“立”“降”上下功夫。其中的“降”就是指大力降低實體經濟成本，降低制度性交易成本，繼續清理涉企收費，加大對亂收費的查處和整治力度，深化電力、石油天然氣、鐵路等行業改革，降低用能、物流成本。今年的國務院《政府工作報告》中也明確指出：堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，繼續抓好“三去一降一補”，大力簡政減稅減費，不斷優化營商環境，進一步激發市場主體活力，提升經濟發展質量。
按照中央推進供給側結構性改革和2017年以來降成本政策文件的要求，地方政府在統一貫徹落實中央相關降成本政策的同時，也基於地方實際制定了本地區的降成本政策文件，出臺了細化的降成本政策措施。部分地區還因地制宜地對部分降成本政策進行創新，制定了一些具有地方特點的政策措施。同時，省級以下的市縣也根據國家和省降成本政策制定了當地的降成本政策措施。
從政策式降成本轉向改革式降成本
中國經濟時報：客觀地講，現階段降成本政策空間在逐步縮小，政策的邊際效應也在遞減，請問從推動中國經濟高質量發展的角度來看，降成本應向何處轉型？
劉尚希：2017年以來的降成本政策具有政策制定數量多、連續密集出臺和力度不斷加大等特點。但整體上看，降成本政策也具有一些不適應改革要求的表現。當前降低實體經濟企業成本的方式多為分散的政策式降成本，政府部門紛紛出臺相應的降成本政策，短期內會產生一定的成效，但是由於未能觸及降成本改革的深層次部分，也就是無法真正降低制度成本，導致這一模式不可持續。未來必須要轉向改革式降成本，改革式降成本才是降低制度成本的唯一出路，也是推動中國經濟高質量發展的必由之路。
中國經濟時報：請詳細談談如何實施改革式降成本？
劉尚希：首先，改革式降成本要以公共風險管理為導向。現實中生產、生活的成本本質上都是因風險轉化而來的。例如，資金錯配導致了“殭屍企業”過高的槓桿率，佔用了大量資金，從而抬高了其他的融資成本。中國新發展理念強調了資源節約、環境友好，但是相應的體制機制建設滯後，導致資源環境風險持續上升，進而提高了經濟社會成本。人口老齡化使得社會運行的高成本趨勢難以扭轉，如果勞動生產率低於工資增長則會導致單位成本持續上升，某些局部地區的養老風險凸顯，政府社會保障成本直線上升。由於社會誠信缺失導致一個地方的社會資本低下，在融資成本上體現最為顯著，各種抵押擔保成本費用居高不下；勞資雙方因為誠信問題導致契約關係難以執行，給企業帶來成本。科技進步慢會導致企業成本增值轉化率低，在新的研發創新體制形成前，企業面臨的風險會不斷增加，導致成本隨之增加。
上述這些成本，其實都是風險凝結沉澱的結果。我們昨天沒看到風險，制度沒有跟進，風險沒有及時地化解，甚至還在衍生擴大，就會帶來今天或後天成本的上升。公共風險水平上升速度快於制度變遷，宏觀成本就會上升，微觀成本也就會水漲船高。當定價機制不是按照歷史成本，而是按照未來的風險來定價時，公共風險水平上升，就意味著經濟主體所需要的風險準備擴大，就意味著所有的生產要素都會變貴。在這種情況下，包括實體經濟在內的成本會全面提高。高成本與高風險只是同義的不同表述而已。
因此，政府降成本改革要以公共風險管理為導向，通過制度變革來降低公共風險，自然就會降低制度成本或宏觀成本，企業微觀成本會隨之降低。這種以公共風險管理為導向的改革，需要對政府的宏觀管理體系進行徹底的改革，上下級政府之間的權力分配、同級不同政府部門間的權力分配，這些權力分配需要和各自所承擔的公共風險管理責任進行有效匹配，這實際上可以形成一種常態化的降成本效果，而不是運動式的降成本，更加註重政府自身的改革，而且定位在公共風險，而非私人或市場風險，後者是由市場機制來進行化解的，不需要政府越位處置。
其次，改革式降成本要激發企業降成本的內生動力。政策式降成本不是推動平等競爭的制度建設，很多政策例如補貼、各種產業支持政策、五花八門的基金，這些無助於構建公平競爭的營商環境，無法激發企業降成本的內生動力，反而激勵企業去找關係要政策，帶來各種亂象。改革式降成本體現著政府職能轉變，政府從更多的做事轉向政府怎麼更好地做事，正確地做事。從多轉向好，不顧好只顧多就是亂作為。因此，改革式降成本要處理好政府與市場的關係，關鍵是要打破企業“等、靠、要”的預期，增強企業降成本的內生動力，也就是要切實增強企業的盈利能力，實現從“要我降”到“我要降”的轉變。改革式降成本要打破一些企業的政策依賴症，打破路徑依賴，當企業意識到這一點，就會主動來增強化解成本能力，會自主加大各種創新投入，從而提高產品附加值和競爭力，也就是最終來提高盈利能力。
第三，改革式降成本要形成中央和地方協同發力的局面。當前的政策式降成本多以中央為主，地方落實和執行相關政策，儘管有一些地方出臺了相關的降成本指導意見，但是仍然存在著主動改革作為不足的情況，更多的是形式上落實政策，缺乏因地制宜的改革創新，從而弱化了降成本政策效果。其中的一個體制性因素是，地方政府擔心一些因地制宜的做法被扣上變通的帽子，上級政府督察時可能會視同違規，因此不敢去做相應的變革。
中央出臺的政策多是原則性文件，而中國各地的資源稟賦、企業經營、政府治理能力等千差萬別，即使是同一個降成本政策在不同地方落地的效果也不盡相同。改革式降成本要形成一套激勵相容的機制，讓中央和地方能夠協同發力，共同推進降成本改革，讓降成本改革在各地能夠充分釋放地方活力，減少信息不對稱帶來的決策失誤或執行偏差，這就需要中央與地方政府間強化溝通交流，達成目標共識並一致推進。畢竟地方政府距離企業最近，更瞭解企業的成本結構、降成本的難點和重點，如果能夠把這些信息及時反映給上級政府，尤其是中央政府有關部門，這有助於不斷完善降成本的政策。同時，因為地方政府有相對自主的權限，他們可以因地制宜地推進降成本改革，結合地方產業轉型升級和經濟高質量發展，形成各地區特色的降成本政策體系。
降制度成本是供給側結構性改革的關鍵著力點
中國經濟時報：應對當前經濟下行壓力，如果從廣義降成本角度著力，需要重點從哪些方面著手？
黃劍輝：一是降低制度成本。釐清政府與市場邊界，繼續實質性推進放管服改革。根據黨十九大提出的任務，繼續推進簡政放權、轉變政府職能、建設服務型政府。把政府中心工作轉到“加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”的軌道上來。進一步落實簡政放權、放管結合、優化服務改革綜合措施，結合大部制和扁平化的拆香火式改革，進一步改善營商環境，為企業創業創新提供便利條件。
推進以現代市場體系為取向的機制變革，實現要素市場化配置。改革各種制約要素有效配置的體制機制，化解行政性壟斷、不合理管制，積極消解戶籍等多元制度分割，減少資本市場的結構性扭曲，擴大開放降低准入，充分實現要素的自由流動和有效配置，降低基礎性成本，提高供給體系質量和效率。
深化國有企業改革。降成本必須要以深化國企改革為重頭戲之一。國企改革應以混合所有制改革為主攻方向，瘦身健體，遵循市場規律，提升活力與競爭力，消除推升要素成本和綜合成本的機制原因。建議繼續推進十九大明確的國企改革路徑，完善各類國有資產管理體制，加快國有經濟佈局優化、結構調整和戰略性重組，在發展股份制框架下的混合所有制經濟過程中，形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制，構建國有資本收益共享機制。混改中可考慮國企高管由企業家人才市場競爭產生和引入員工持股計劃，以進一步激發管理層企業家精神及員工的積極性，形成新的公司治理機制，提供內生改革動力。
二是降低企業融資成本。除了做好政策統籌協調，發揮好“幾家抬”的合力之外，可考慮建立專門服務中小民營企業融資的“滴灌系統”。針對中小企業和民營企業面臨的融資難融資貴問題，建議充分發揮全國工商聯及下屬4.6萬家商會的平臺及“管網”作用，聯通銀行和金融機構，使央行放出的“水”，能“滴灌式”直接、順暢、持續導流進民營企業的“田地”裡。
三是降低企業稅費成本。降低稅收負擔。在現有基礎上，再擇機適度下調增值稅標準稅率。建議伴隨地方稅體系建設等措施，將增值稅標準稅率由16%逐步下調至10%，實現三檔變兩檔稅率，對月收入10萬元以下的小微企業免徵增值稅；企業所得稅率也應再補充下調。降低社保費率標準。2019年1月1日起，社保將由稅務部門徵收。由於稅務部門掌握企業和個人全面信息，並有剛性徵管手段，這將明顯提高社保的徵收覆蓋面和效率，也導致大部分企業（據統計佔3/4左右）社保成本提高。今年9月初，國務院常務會議提出，“在社保徵收機構改革到位前，各地要一律保持現有徵收政策不變，同時抓緊研究適當降低社保費率，確保總體上不增加企業負擔，以激發市場活力，引導社會預期向好。”建議結合基本養老金全社會統籌等改革舉措，在全國範圍內將養老保險費率由19%左右下調至14%左右，醫療保險費率由8%下調至5%。
四是在改革中降低居民生活成本。降低稅收負擔，增加可支配收入。最新的《個人所得稅法》已經全國人大常委會審議通過，將從明年1月1日正式開始實施。新法除了上調起徵點、擴大級距之外，最大的亮點是增加了抵扣項，有助於定向合理地減輕居民稅收負擔。在降稅的同時，優化節約政府開支，騰出資金確保民生支出規模不減少，進一步提高財政支出的績效。
在增加財政對民生領域投入的同時，加快放開民生領域對外資、民資的市場準入，實現政府、市場“雙到位”，公平、效率“雙兼顧”。教育、醫療、養老等領域，應在有效監管的前提下，積極引入外資、民資，以利提供高質量、多層次服務。公立學校、公立醫院、公立養老機構等，側重於降低居民生活成本，保公平；民營學校、國際學校、民營醫院、國際醫院、社會養老機構等，側重於滿足民眾多元化需求，定位於提升質量和效率。
住房領域，應注重政府、市場雙到位的保障房、商品房雙軌統籌。在各地編制商品房、保障房同步發展的高水平規劃，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購併舉的住房制度，實質性推進相關土地制度、投融資制度、稅費制度等基礎性制度改革，改變過度依賴行政手段“治標不治本”的不良調控狀態，著力增加多元化有效供給，以匹配社會成員的多元化有效需求，形成房地產領域健康發展的長效機制。
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