中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》（下稱“《意見》”）。《意見》提出，要通過建立和完善國企資產負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國企資產負債率儘快迴歸合理水平。
陽光所合夥人、資深投融資律師朱昌明認為，國企高負債率的風險不言而喻，加強國企資產負債約束，是落實黨的十九大精神，推動國企降槓桿、防範化解國企債務風險和系統性金融風險的重要舉措。《意見》的出臺，使得國企負債約束成為國企降槓桿、化解國有企業債務風險的抓手，不僅是意在當前“去槓桿”，更是要建立防範國企債務風險、提升國企發展質量的長效機制。
為幫助大家理解《意見》內容，特邀朱昌明律師詳細解讀如下。
一、《意見》出臺背景
自從2015年底中央提出去槓桿的目標，但真正開始取得成效的是2017年，國企資產負債率開始呈現下降趨勢。根據財政部的數據，截至2018年7月末，國有企業資產總額1728488.2億元，負債總額1122240.4億元，資產負債率為64.93%，與2017年末的65.73%相比下降了0.8個百分點。
但是，國企負債率仍高於工業企業平均水平8個百分點以上，仍屬於偏高水平，與工業企業平均水平的差距依然較大。
明律師解讀：
國企高負債率的成因在於企業做大的衝動，國企大多屬於資本驅動型企業，習慣通過投資上規模、向規模要效益，形成了負債規模和資產規模同步較快增長的局面。但在中國經濟增長速度放緩的今天，國企發展速度和效益下滑，但國企負債具有剛性特點，很多國企還要通過舉新債才能穩住基本運營，因此國企負債率居高不下，其中也有國企信用等級整體較高和融資成本相對較低的因素。
國企負債率為什麼下降緩慢，主要問題在於“無效槓桿”多，低效、缺乏活力的企業甚至是“殭屍企業”去槓桿難度大，導致國企產能結構嚴重失衡、負債率高企。
國企高負債率或者說高槓杆，不僅造成金融資源被低效國企佔據，擠壓了高效民企及高新技術產業的金融資源，長此以往將可能引發系統性金融風險。
二、國企資產負債約束的總體目標
《意見》提出國企資產負債約束的總體目標為：推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右，之後國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。
明律師解讀：
2017年年末為65.73%，2020年年末國企平均資產負債率目標為63.73%，《意見》為下一階段國企減負債、降槓桿工作給出了清晰的時間表和任務書。
三、明確國企資產負債約束指標標準
《意見》首次提出了國企資產負債約束指標：原則上以本行業上年度規模以上全部企業平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產負債率重點監管線。
明律師解讀：
《意見》對不同行業、不同類型國企實行分類管理並動態調整，但是與2017年年末國企負債率高於工業企業平均水平8個百分點的現狀來看，5個百分點的預警線和10個點的重點監管線是極具挑戰的指標。
四、全覆蓋和分類管理
《意見》堅持全覆蓋基礎上進行分類管理，即將所有行業、所有類型國有企業均納入資產負債約束管理體制，同時根據不同行業資產負債特徵，分行業設置國有企業資產負債約束指標標準。突出監管重點，對超出約束指標標準的國有企業，結合企業所處發展階段，在綜合評價企業各類財務指標和業務發展前景基礎上，根據風險大小採取適當管控措施。嚴格控制產能過剩行業國有企業資產負債率，適度靈活掌握有利於推動經濟轉型升級發展的戰略性新興產業、創新創業等領域的國有企業資產負債率。
明律師解讀：
國企資產負債約束無死角、五盲區，覆蓋所有行業、所有類型的國企；國企資產負債約束實施分類管理，去槓桿措施將更加精細化，避免單一標準而出現過鬆或過嚴問題，體現了因業施策、有扶有控的基本原則。
五、自我約束機制
（一）合理設定資產負債率水平和資產負債結構：國企要根據相應資產負債率預警線和重點監管線，綜合考慮市場前景、資金成本、盈利能力、資產流動性等因素，加強資本結構規劃與管理，合理設定企業資產負債率和資產負債結構，保持財務穩健、有競爭力。
（二）加強資產負債約束日常管理：國企經營管理層要忠實勤勉履職，審慎開展債務融資、投資、支出、對外擔保等業務活動，防止有息負債和或有債務過度累積，確保資產負債率保持在合理水平；在年度董事會或股東會議案中，要就資產負債狀況及未來資產負債計劃進行專項說明，並按照規範的公司治理程序，提交董事會或股東會審議。
（三）強化國有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束：國有企業集團公司要根據子企業所處行業等情況，按照國有企業資產負債率控制指標要求，合理確定子企業的資產負債率水平，並將子企業的資產負債約束納入集團公司考核體系，確保子企業嚴格貫徹執行；國有企業集團公司要進一步強化子企業資產、財務和業務獨立性，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳染。
（四）增強內源性資本積累能力：國企要牢固樹立新發展理念，以提高發展質量和效益為中心，著力提升經營管理水平，進一步明確並聚焦主業瘦身健體，通過創新驅動提高生產率，增強企業盈利能力，提高企業資產和資本回報率，為企業發展提供持續的內源性資本。
明律師解讀：
國企存在的資產負債約束少、過度融資、追求規模的問題與國企治理結構不完善有著直接關係，因此，完善國企資產負債自我約束機制離不開建立現代企業制度和優化企業治理結構，更是深化國企改革的重要工作。《意見》提出的具體舉措既有制度性建設的長效機制，也有短期見效的務實方案，體現了立足當前、著眼長遠的考慮。
六、外部約束機制
（一）建立科學規範的企業資產負債監測與預警體系：相關國有資產管理部門要建立以資產負債率為核心，以企業成長性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業資產負債監測與預警體系；對資產負債率超過預警線和重點監管線的國企，相關國有資產管理部門要綜合分析企業所在行業特點、發展階段、有息負債和經營性負債等債務類型結構、短期負債和中長期負債等債務期限結構，以及息稅前利潤、利息保障倍數、流動比率、速動比率、經營活動現金淨流量等指標，科學評估其債務風險狀況，並根據風險大小程度分別列出重點關注和重點監管企業名單，對其債務風險情況持續監測。
（二）建立高負債企業限期降低資產負債率機制：對列入重點監管企業名單的國企，相關國有資產管理部門要明確其降低資產負債率的目標和時限，並負責監督實施；不得實施推高資產負債率的境內外投資，重大投資要履行專門審批程序，嚴格高風險業務管理，並大幅壓減各項費用支出；依據市場化法治化原則，與業務重組、提質增效相結合，積極通過優化債務結構、開展股權融資、實施市場化債轉股、依法破產等途徑有效降低企業債務水平。
（三）健全資產負債約束的考核引導：相關國有資產管理部門要加強過程監督檢查，將降槓桿減負債成效作為企業考核和評價的重要內容；對列入重點關注和重點監管企業名單的企業，要將企業資產負債率納入年度經營業績考核範圍，充分發揮考核引導作用，督促企業貫徹落實資產負債管控要求。
（四）加強金融機構對高負債企業的協同約束：對資產負債率超出預警線的國企，相關金融機構要加強貸款信息共享，摸清企業表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風險，並根據風險狀況合理確定利率、抵質押物、擔保等貸款條件；對列入重點關注企業名單或資產負債率超出重點監管線的國企，新增債務融資原則上應通過金融機構聯合授信方式開展，由金融機構共同確定企業授信額度，避免金融機構無序競爭和過度授信，嚴控新增債務融資；對列入重點監管企業名單的國企，金融機構原則上不得對其新增債務融資。
（五）強化企業財務失信行為聯合懲戒機制：加強企業財務真實性和透明度審核監督；國企負責人對企業財務真實性負全責，要確保企業不虛報資產隱匿債務，財務信息真實可靠；會計師事務所等專業中介機構要嚴格按照會計準則規範出具審計報告，客觀準確反映企業資產負債狀況；加強社會信用體系建設，完善企業財務失信行為聯合懲戒機制，將違法違規企業、中介機構及相關責任人員納入失信人名單，並依法依規嚴格追究責任，加大處罰力度。
明律師解讀：
《意見》將負債率納入年度經營業績考核範圍（近期天津軌道交通集團有限公司原原董事長苗玉剛、原總經理劉玉琦因企業融資問題被免職，也是活久見），新的考核指揮棒將引導國企減負債、降槓桿，並通過增強企業財務真實性和透明度、合理限制債務融資和投資等方式，加強國企資產負債外部約束。《意見》首次提出，列入重點關注企業名單或資產負債率超出重點監管線的國企，嚴控新增債務融資；列入重點監管企業名單的國企，不得對其新增債務融資。
七、配套措施
（一）釐清政府債務與企業債務邊界：堅決遏制地方政府以企業債務的形式增加隱性債務；嚴禁地方政府及其部門違法違規或變相通過國企舉借債務，嚴禁國企違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規提供融資或配合地方政府變相舉債的國企，應當依法承擔相應責任；多渠道盤活各類資金和資產，積極穩妥化解以企業債務形式形成的地方政府存量隱性債務，保障國企合法權益；進一步完善國企參與國家或地方發展戰略、承擔公共服務等的合法權益保障機制；各級政府和社會組織要嚴格落實減輕企業負擔的各項政策，一般情況下，不得強制要求國有企業承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任，國有企業自願承擔的，應嚴格履行相應決策程序；加快推進“三供一業”分離移交，減輕國有企業辦社會負擔，協助解決國有企業歷史遺留問題。
（二）支持國企盤活存量資產優化債務結構：鼓勵國企採取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產置換或出售等方式實現閒置資產流動，提高資產使用效率，優化資源配置；鼓勵國企整合內部資源，將與主業相關的資產整合清理後併入主業板塊，提高存量資產利用水平，改善企業經營效益；鼓勵國企加強資金集中管理，強化內部資金融通，提高企業資金使用效率；支持國企盤活土地使用權、探礦權、採礦權等無形資產，充分實現市場價值；積極支持國企按照真實出售、破產隔離原則，依法合規開展以企業應收賬款、租賃債權等財產權利和基礎設施、商業物業等不動產財產或財產權益為基礎資產的資產證券化業務；推動國企開展債務清理，減少無效佔用，加快資金週轉；在風險可控前提下，鼓勵國有企業利用債券市場提高直接融資比重，優化企業債務結構。
（三）完善國企多渠道資本補充機制：以增加經營效益為前提，進一步完善國企留存利潤補充資本機制；與完善國有經濟戰略佈局相結合，實現國有資本有進有退動態管理，將從產能過剩行業退出的國有資本用於急需發展行業和領域國企的資本補充；充分發揮國有資本經營預算資金的作用，在逐步解決企業歷史遺留問題及相關改革成本後，更多作為資本投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域；充分運用國有資本投資、運營公司，吸收社會資金轉化為資本；積極推進混合所有制改革，鼓勵國企通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本；鼓勵國企充分通過多層次資本市場進行股權融資，引導國企通過私募股權投資基金方式籌集股權性資金，擴大股權融資規模；支持國有企業通過股債結合、投貸聯動等方式開展融資，有效控制債務風險；鼓勵國企通過主動改造改制創造條件實施市場化債轉股。
（四）積極推動國有企業兼併重組：支持通過兼併重組培育優質國企；鼓勵國企跨地區開展兼併重組；加大對產業集中度不高、同質化競爭突出行業國企的聯合重組力度；鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金等形式參與國企兼併重組。
（五）依法依規實施國有企業破產：充分發揮企業破產在解決債務矛盾、公平保障各方權利、優化資源配置等方面的重要作用；支持國企依法對扭虧無望、已失去生存發展前景的“殭屍子企業”進行破產清算；對符合破產條件但仍有發展前景的子企業，支持債權人和國企按照法院破產重整程序或自主協商對企業進行債務重組；對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統性風險。
明律師解讀：
《意見》中的配套政策為高負債國企降低負債率創造良好政策和制度環境，畢竟降低國企資產負債率不是簡單改變公式的分子、分母數字那麼簡單，需要通過上述配套政策優化國有資本配置和債務結構，讓國企低效資產能夠根據形勢及時退出，以有效提升國企的資產運營效率。
八、明確各類責任主體
《意見》指出：國企是落實資產負債約束的第一責任主體，要按照本指導意見要求，明確企業資產負債率控制目標，深化內部改革，強化自我約束，有效防範債務風險，嚴防國有資產流失，確保企業可持續經營；相關金融機構要根據國企資產負債和經營情況，審慎評估企業債務融資需求，平衡股債融資比例，加強貸後管理，開展債務重組，協助企業及時防範和化解債務風險；對落實《意見》不力和經營行為不審慎導致資產負債率長期超出合理水平的國企及其主要負責人，相關部門要加大責任追究力度；對落實《意見》弄虛作假的國企，相關部門要對其主要負責人及負有直接責任人員從嚴從重處罰。
明律師解讀：
國企資產負債約束機制本身涉及多方主體，有效的資產負債約束需要各方主動作為，有必要多方聯動、共同制定應對措施。
九、建立共享和公開的監督約束機制
《意見》要求各級相關國有資產管理部門要將各類企業資產負債率預警線和重點監管線以及按照規定應公開的企業財務信息，通過“信用中國”等媒介向社會公開，接受社會監督。
明律師解讀：
公開是最好的監督和約束，如果能做好相關部門的數據共享和公開工作，就能實現數據預警，進而強化監督約束的效果。
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