9月18日，國家發改委等八部委對外發布了《關於深化混合所有制改革試點若干政策的意見》（發改經體〔2017〕2057號，下稱“2057號文”），這份早於2017年11月29日已經做出但現在才姍姍來遲的2057號文，對混改試點中出現的國有資產定價機制、職工勞動關係、土地處置和變更登記、員工持股、集團公司混改、試點聯動、財稅支持、工資總額、軍工審查程序等九大問題給出了答案。
陽光所高級合夥人、長期服務國企改革的朱昌明律師認為：2057號文與之前頒佈的其他國企改革文件不同，2057號文不是一個頂層設計文件，而是解決國企混改問題的操作手冊；2057號文堅持問題導向，面對問題和困難不遮掩、不迴避，所提出的九條國企混改配套政策，可謂對症下藥；2057號文體現了國家深入推動國企混改的決心，不僅為國企混改的全面啟動創造政策落地條件，也是國企混改從試點到全面啟動的重要信號。
2057號文對國企混改會帶來哪些影響？今天，朱昌明律師給大家解讀這篇不同以往的政策文件。
一、2057號文出臺背景
自2016年起，國家發改委、國務院國資委已推出三批混合所有制改革試點，第一批9家，第二批10家，第三批31家，涵蓋了央企和地方國企，實現了電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大重要領域全覆蓋，並取得顯著改革成效。在上述試點推進過程中，試點企業遇到很多共性的具體問題，諸如國有資產定價機制、職工勞動關係、土地處置和變更登記、員工持股、集團公司層面混改、財稅支持政策、工資總額等，缺乏配套政策或需要進一步釐清細節，如果不及時加以解決，勢必將削弱試點效果和影響國企混改的深入開展。
國務院國有企業改革領導小組高度重視國企混改試點中存在問題，經國有企業改革領導小組辦公室積極協調國家發改委等八部委，出臺了2057號文，不僅可有效解決當前混改遇到的問題和困難，還釋放了堅決推進國企改革的強烈信號，表明國家將以混改試點為引領，進一步發揮試點作用，以點帶面推動國企全面混改。可以預見，2019年將是國企混改全面推動的一年，下一步，將會有一批更具體的配套政策文件出來。
二、2057號文意在“卓有成效”的混改
毋庸諱言，國企混改試點中積累不少問題亟待解決，2057號文正視了現行政策的空白之處，對試點問題進行了回應，提出瞭解決問題的思路。但是，2057號文並不僅僅針對試點企業，為了“更加卓有成效地推動混合所有制改革“，2057號文對關鍵性、共性混改政策指出了方向，諸如：“為有效指導混合所有制企業員工持股工作，有關部門要抓緊研究制定重要領域混合所有制企業開展員工持股試點的意見”；“積極探索中央企業集團公司層面開展混合所有制改革的可行路徑”、“積極支持各地省屬國有企業集團公司開展混合所有制改革”；“要進一步加強混合所有制改革試點與其他國有企業改革試點之間的聯動”。上述政策分別在員工持股、集團公司層面混改、國企綜合改革等方面進行了安排。
三、四大混改程序問題的應對
（一）國有資產定價的免責容錯機制
2057號文充分認識到國有非上市公司交易相關定價制度存在的問題，提出要需進一步完善國有資產定價機制，要加快研究修訂《國有資產評估管理辦法》，嚴格規範國有資產評估程序、細化評估方式、強化監管和法律責任追究、強化違法失信聯合懲戒，有效防止國有資產流失。
2057號文首次提出建立免責容錯機制，即“對於按規定程序和方式評估交易的國有資產，建立免責容錯機制，鼓勵國有企業推動混合所有制改革”。
明律師解讀：免責容錯機制的導向意義重大，這對於由於市場波動、行業變化等各種不確定因素導致企業資產前後發生重大變化而擔心被追責的國企領導而言，是一個重要的政策信號，即只要混改過程中國有資產評估程序和方式符合規定，無論以後資產價值發生什麼變化都不追溯既往，免除企業決策者後顧之憂。
（二）處理職工勞動關係接地氣
2057號文要求混改試點企業嚴格按照《勞動合同法》和《國務院關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）涉及職工勞動關係調整的相關規定，依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業職工勞動關係調整、社會保險關係接續等問題，確保職工隊伍穩定。
2057號文細化了國企混改時職工勞動關係的處理原則：“職工勞動合同未到期的應當依法繼續履行，可按有關規定與職工變更勞動合同，改制前後職工的工作年限應合併計算”；“企業依法與職工解除勞動合同的，應當支付經濟補償”；“混合所有制改革企業要形成市場化勞動用工制度，實現員工能進能出”。
明律師解讀：國企混改的前提是職工隊伍穩定，國企混改不僅要嚴格履行職工民主程序，更要依法妥善解決混改涉及的職工勞動關係調整、社會保險關係接續等問題。2057號文關於國企混改時職工勞動關係的處理原則很接地氣：勞動合同依法繼續履行，可以變更勞動合同（如果變更勞動合同有障礙或影響職工隊伍穩定，當然也可以不變更勞動合同），國企不能因為混改原因與職工解除勞動合同（除非解除勞動合同的法定情形，此時國企應當支付經濟補償金）。
（三）正視國企土地權屬瑕疵
由於歷史原因，部分國企土地資產因權屬瑕疵而不能滿足目前依法確權、權屬清晰的要求，如果按現有規定辦理，混改企業將存在確權困難、程序繁瑣、審批時間長等問題，嚴重影響混改進程。因此，2057號文要求有關部門要研究加強國有土地資產處置管理工作，解決國有土地授權經營、作價出資（入股）等歷史遺留問題。2057號文尤其針對國企存在歷史上獲得劃撥國有土地證照不全、證實不符、權屬不清、土地分割等問題，要求國企要加強內部管理、抓緊解決，各地要進一步優化簡化相關審批程序，為解決混改中的土地處置和變更登記提供便利。
明律師解讀：土地是國企混改中現有或能夠注入的重要資產，其產權是否清晰將是決定國企混改成功和吸引投資者的關鍵。同時，土地也是混改中敏感問題，劃撥土地和出讓土地的價值相差懸殊，如果不加以規範，很容易導致國有資產流失。2057號文提出解決土地處置和變更登記問題的兩個方向，即國企內部要加強管理、抓緊解決土地歷史問題，各地土地主管部門要進一步優化簡化相關審批程序。當然，上述兩個方向如何具體落地，還需要出臺進一步配套政策。
（四）軍工企業混改有望加速
2057號文還對軍工企業混改作了新安排，既有的關於軍工企業國有股權控制類別界定的政策規定，已不適應軍民融合發展的需要。2057號文要求有關部門抓緊對軍工企業國有控股類別相關規定進行修訂。類別修訂完成前，確屬混改需要突破相關比例規定的，允許符合條件的企業一事一議方式報國防科工局等軍工企業混合所有制改革相關主管部門研究辦理。
明律師解讀： 2057號文對軍工企業混改進行鬆綁，軍工企業混改有望加速，其混改將不受現有軍工企業國有控股比例規定限制，允許軍工企業按照一事一議方式報國防科工局研究辦理。
四、五大混改實質問題的解決
（一）員工持股模式逐漸成熟
國企員工持股既是混改的重要組成部分，也是一個非常敏感的問題。2057號文總結了混合所有制企業員工持股試點的經驗，提出“堅持依法合規、公開透明、立足增量、不動存量、同股同價、現金入股、以崗定股、動態調整等原則，積極推進混合所有制改革試點企業員工持股，有效實現企業與員工利益和風險綁定，強化內部激勵，完善公司治理”。
2057號文還明確“試點企業數量不受《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》（國資發改革〔2016〕133號）規定的數量限制”，並要求有關部門要抓緊研究制定重要領域混合所有制企業開展員工持股試點的意見。
明律師解讀： 與《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》相比，2057號文對國企員工持股的態度發生微妙變化：
1. 從“確保試點工作規範有序開展”、“成熟一戶開展一戶”變為“積極推進混合所有制改革試點企業員工持股”。
2.從“堅持增量引入”變為“立足增量、不動存量”。
3.從“堅持嚴控範圍”、“限制試點數量”變為“試點企業數量不受《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》（國資發改革〔2016〕133號）規定的數量限制”，即突破了各省選擇5-10戶企業、央企所屬子企業選擇10戶企業試點數量的限制。
4.從“員工入股應主要以貨幣出資”、“員工以科技成果出資入股”變為“現金入股”。
深入解讀2057號文關於員工持股的政策，不難看出國企員工持股已經形成較為成熟的目標和模式，所謂目標就是“有效實現企業與員工利益和風險綁定、強化內部激勵和完善公司治理”，所謂模式就是“同股同價、現金入股、以崗定股、動態調整”的模式。明律師認為，上述目標和模式是國企員工持股試點經驗的提升和總結，尤其是“以崗定股、動態調整”的持股理念，突破傳統持股框架，適合現階段國企混改的需要，可以有效激勵國企員工。
（二）集團公司層面混改有望擴容
根據2057號文，集團公司層面開展混合所有制改革，既符合中央要求和改革方向，也是實現具有全球競爭力的世界一流企業的重要途徑。2057號文要求“積極探索中央企業集團公司層面開展混合所有制改革的可行路徑”，“鼓勵探索解決集團層面混合所有制改革後國有股由誰持有等現實問題的可行路徑”，“積極支持各地省屬國有企業集團公司開展混合所有制改革”。
明律師解讀：相比於子企業混改，集團公司層面混改屈指可數。迄今，央企集團公司層面混改只有中國聯通、上海貝爾和華錄集團3家。明律師認為，如果只有子企業混改而集團公司層面還是老機制，子企業的混改效果很難保證。反之，如果集團公司層面實施混改，其所屬子企業混改或形成市場化機制是水到渠成的事。2057號文對集團公司層面混改高度重視，認為做好集團公司層面混改是“實現具有全球競爭力的世界一流企業的重要途徑”，因此集團公司層面混改有望擴容。
從集團公司現有股權結構來看，國資委往往是集團公司的直接股東，因此集團公司層面混改首先需要解決國有股由誰持有等現實問題，未來可能會由國有資本投資運營公司來代替國資委持有集團公司國有股。
（三）試點聯動形成改革合力
2057號文提出，國企混改、落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題等各項國企改革試點核心任務關聯性較高，加強各項試點聯動，可以有效協同攻堅，發揮政策合力。因此，2057號文要求進一步加強混改試點與其他國企改革試點之間的聯動。對於納入混改試點的企業，符合條件的，可以同步申請開展其他國企改革試點。
明律師解讀：只有股權結構多元化而沒有轉換經營機制不是真正的混改，混改也不是靈丹妙藥、一混就靈。國企混改，必然涉及完善公司治理、轉換經營機制等問題，只有實現國企改革試點聯動，形成改革合力，才能真正改變“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的侷限性。因此，只有把國企混改與其他改革試點聯動起來，推行國企綜合改革，改革總體效應才能較好體現，才能創造國企改革新局面，為實現國企改革全面勝利打開突破口。
（四）用足財稅支持政策
2057號文羅列了國企混改涉及的財稅政策：企業符合稅法規定條件的股權（資產）收購、合併、分立、債務重組、債轉股等重組行為，可按稅法規定享受企業所得稅遞延納稅優惠政策；企業以非貨幣性資產投資，可按規定享受5年內分期繳納企業所得稅政策；企業符合稅法規定條件的債權損失可按規定在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除；在企業重組過程中，企業通過合併、分立、出售、置換等方式，將全部或者部分實物資產以及與其相關聯的債權、負債和勞動力，一併轉讓給其他單位和個人，其中涉及的貨物、不動產、土地使用權轉讓行為，符合規定的，不徵收增值稅；企業重組改制涉及的土地增值稅、契稅、印花稅，符合規定的，可享受相關優惠政策。
明律師解讀：2057號文支持國企混改稅收籌劃，態度鮮明地要求“有關混合所有制改革企業要科學設計改革路徑，最大程度用足用好現有國家對企業改制重組的稅收優惠政策”，這一條很實在、接地氣，國企可以理直氣壯做好混改稅收籌劃方案並實施落地了。
（五）更加靈活的工資總額管理制度
2057號文重視建立健全與混合所有制企業相適應的市場化薪酬機制，支持符合條件的混改試點企業實行更加靈活的工資總額管理制度。2057號文對於集團層面混改試點企業，要求比照落實董事會職權試點相關政策，實行工資總額備案制。2057號文鼓勵集團公司對下屬混改試點企業採取差異化工資總額管理方式，充分激發企業內生活力。
明律師解讀：不進行工資總額管理制度改革的國企混改，就是耍流氓。2057號文要求“有關部門要加快研究制訂改革國有企業工資決定機制的意見”，支持符合條件的混改試點企業實行更加靈活的工資總額管理制度，再結合 2018年5月25日國務院印發的《關於改革國有企業工資決定機制的意見》（國發〔2018〕16號），明律師認為，在這一事關職工切身利益的問題上，2057號文明確了市場化薪酬機制、更加靈活的工資總額管理制度的導向，企業將建立健全與勞動力市場基本適應、與國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制，工資總額管理對於混改國企的束縛將逐步減輕。此外，2057號文對集團公司層面混改的國企提出了工資總額“備案制”，給了混改企業薪酬管理更多自主權。
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