新時代檢察機關
法律監督的理念、原則與職能
——寫在新修訂的人民檢察院組織法頒佈之際
最高人民檢察院副檢察長 孫謙
2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過了修訂後的《中華人民共和國人民檢察院組織法》。這是1979年人民檢察院組織法頒佈以來作出的第一次重大修改。1979年，五屆全國人大常委會第二次會議通過人民檢察院組織法之後，1983年和1986年分別就個別條款進行了修改。但是，隨著我國經濟社會快速發展，民主法治建設不斷進步，司法體制改革深入推進，人民檢察院的機構設置、職責權限、運行方式等均發生了諸多變化和調整。為了適應新時代檢察工作面臨的新情況、新任務和新要求，進一步完善中國特色社會主義檢察制度，全國人大常委會對人民檢察院組織法進行了全面修改。修訂後的人民檢察院組織法再一次明確人民檢察院是國家法律監督機關的性質和憲法定位，完善了檢察機關法律監督職能配置，規定了法律監督職責權限、辦案組織設置及運行方式等。這對於創新發展新時代檢察工作，開創檢察機關法律監督工作新局面，具有重要的政治意義、法律意義和實踐意義。
一、堅持人民檢察院是
國家法律監督機關的憲法定位
檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關。修訂後的人民檢察院組織法堅持了檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位。在中國特色社會主義進入新時代，檢察機關具體職能作出調整的背景下，堅持檢察機關的憲法定位，不僅彰顯了對憲法精神的貫徹，對既往法律規定的延續，更是中國特色社會主義政治體制、司法體制的鮮明特徵。
（一）堅持檢察機關法律監督的憲法定位，是堅持和發展馬克思恩格斯民主監督思想和列寧法律監督思想的體現
我國檢察制度是在馬克思恩格斯民主監督思想和列寧法律監督思想指導下建立和發展起來的，是馬克思恩格斯民主監督思想和列寧法律監督思想與我國實際相結合的產物。“馬克思主義在創立他的國家理論中，把人民監督作為他的新型無產階級國家的重要基石”。馬克思、恩格斯從巴黎公社政權建設的經驗教訓出發，以人民主權為邏輯起點，提出了民主監督的重要思想，認為民主監督是防止權力異化、防止權力腐敗的重要手段，從本質上闡述了監督對社會主義民主制度的重大意義和重要作用，並把人民監督作為社會主義國家監督的本質。列寧通過俄國革命和建設的實踐，繼承並發展了馬克思恩格斯的人民主權思想和民主監督理論，進一步就如何實現民主監督，如何把鬆散、自發的民主監督轉化為有組織、制度化、法制化的權力對權力的監督，提出了法律監督思想。列寧認為，要實現民主監督，必須嚴格執行法律，而要保證法令的執行，必須加強法律監督，憲法和法律是民主監督的基本保證。列寧主張，為了保證這種監督的法制化，應當建立專門的法律監督機關即檢察機關，由檢察機關專門負責維護法制的統一正確實施，從而實現由直接的民主權利對國家權力的監督到由國家權力對國家權力進行監督的轉換，實現法律監督的日常化、組織化、制度化、法制化。列寧的法律監督思想，建立了社會主義國家監督制度的思想理論基礎和制度建設模型，對於社會主義國家在一黨執政條件下，如何鞏固共產黨的領導，加強國家政權建設，如何更加充分地發揮民主監督的作用，更有效實現國家權力對國家權力的監督制約，具有極為重大的歷史意義和現實意義。有觀點認為，隨著蘇聯解體，列寧的觀點過時了、沒用了。我們並不這樣認為。他們不搞社會主義了，我們搞，而且要不斷地發展、完善中國特色社會主義；他們不是共產黨領導了，我們是，而且要不斷鞏固和加強中國共產黨的領導。
這次修訂人民檢察院組織法，在堅持檢察機關法律監督憲法定位不動搖的基礎上，進一步發展完善了法律監督內涵。長期以來特別是改革開放四十年來的司法實踐證明，檢察機關對偵查權、審判權和刑罰執行權進行監督，在保證司法執法權規範行使中發揮了重要作用。修訂後的人民檢察院組織法除對刑事偵查、審判、執行的監督權予以進一步確認之外，對法律監督的範圍進行了適當和必要的擴展，對近些年已經被相關法律確立並在實踐中已經開展的民事、行政、公益訴訟監督予以授權；法律監督方式和操作性也得到了進一步豐富和提升，確認了檢察調查核實權、相關案件偵查權（司法工作人員刑訊逼供、暴力取證、徇私舞弊等案件的立案偵查權）、補充偵查權以及“抗訴”“提出糾正意見”“檢察建議”等監督方式；法律監督剛性得到了加強，規定有關單位應當及時將採納糾正意見、檢察建議的情況書面回覆人民檢察院。堅持檢察機關法律監督的憲法定位，履行好法律監督職能，是建設中國特色社會主義法治國家的要求，是全面深化改革和全面依法治國的要求，更是檢察機關新時代的使命。
（二）堅持檢察機關法律監督的憲法定位，是由我國政治體制所決定的
任何政治體制下，權力都應當受到監督和制約，沒有監督和制約的權力，必然導致專橫和腐敗。因此，國家要通過設置規則，為權力劃定邊界、運行方式和監督規範，防止權力異化，使權力運行規範化、程序化、制約化。“現代法治的核心議題是規範政府權力、防止權力濫用，因而法治國家的基本任務之一即是構建一定的權力控制機制”。這也正是我們建設中國特色社會主義法治國家，實現全面依法治國所必須著力解決的問題。
西方資本主義國家在孟德斯鳩、洛克等近代思想家的分權理論指導下，對權力的監督制衡是通過多黨制和三權分立來實現的，因此無需再設置專門的監督機關。我國是人民代表大會制度政治結構，人民享有對國家的主權，但需要把權力授予不同機構和人員具體行使，為了保障權力行使不走樣、不濫用，客觀上就必然要求對權力運行有一個有力的監督制約體系，檢察機關的法律監督正是這種監督制約體系中的一環。設立檢察機關並賦予其法律監督職責，是與中國共產黨領導、人民代表大會制度的政治體制相匹配的，是中國司法制度和政治制度的重要特色，也是馬克思主義民主監督思想和列寧法律監督思想在當代中國的發展。
（三）堅持檢察機關法律監督的憲法定位，是全面依法治國和新時代檢察工作發展的要求
改革開放以來，黨和國家始終注意發揮檢察機關的法律監督作用。鄧小平同志強調：“要加強檢察機關和司法機關，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。”黨的十八屆四中全會提出“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”。
在新時代建設中國特色社會主義法治國家和全面依法治國的背景下，需要檢察機關從法律監督的基本定位出發，謀劃檢察工作的發展方向。修訂後的人民檢察院組織法第二條規定，人民檢察院要“通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行”。這既是檢察機關的基本任務、檢察機關法律監督活動追求的目標，也是法律監督的價值所在。這一基本任務的確立，適應了我國當今政治、經濟、社會形勢的變化以及社會主義法治建設的新需求，從新時代“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”出發，對原人民檢察院組織法中“鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子”的任務進行了重大調整，順應了新時代法治國家建設和人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待。
二、樹立和堅持正確的法律監督
理念，引領法律監督工作創新發展
中國特色社會主義進入新時代，人民檢察事業也進入新的歷史時期，檢察機關的法律監督工作面臨著新的形勢和新的任務。隨著國家監察體制改革的實施，檢察機關完成了偵查貪汙賄賂犯罪職能、機構調整和人員轉隸。如何實現新時代檢察工作創新發展，把檢察機關法律監督工作做實做好做強，實現法律監督工作的雙贏多贏共贏，首先要樹立和堅持正確的法律監督理念。在推進法治中國建設中，檢察機關作為法律監督機關責任重大。在履行法律監督職責的過程中，最根本的就是要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，毫不動搖地堅持黨的領導，緊緊圍繞“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局履職盡責，找準檢察機關法律監督與經濟社會發展的結合點、著力點，為經濟社會發展提供法治保障。
（一）以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指引
習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，是黨和人民實踐經驗和集體智慧的結晶。習近平新時代中國特色社會主義思想內涵豐富，涵蓋了黨和國家建設的方方面面。在建設社會主義法治國家方面，習近平總書記把依法治國擺在了國家治理的重要地位。從黨的十八屆一中全會上強調依法治國起，隨後將全面依法治國納入“四個全面”戰略佈局，又召開了以全面依法治國為主題的黨的十八屆四中全會，並指出“全面推進依法治國，是我們黨從堅持和發展中國特色社會主義出發、為更好治國理政提出的重大戰略任務，也是事關我們黨執政興國的一個全局性問題”。在黨的十九大報告中強調“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”。習近平總書記圍繞依法治國提出了一系列新理念新思想新戰略，涵蓋了新時代我國法治建設的各個方面，科學、深刻地回答了中國特色社會主義法治建設的一系列重大問題。因此，必須牢固樹立以習近平新時代中國特色社會主義思想為檢察工作根本指引的理念，保證檢察工作始終沿著正確的政治方向前進。
（二）堅定地堅持黨對檢察工作的絕對領導
中國共產黨的領導是中國人民在長期革命鬥爭和社會主義建設事業中作出的自覺的歷史選擇。我國人民檢察制度的創設以及檢察工作在國家法治建設中取得的成就，都是在黨的領導下取得的。在實現依法治國的進程中，必須毫不動搖地堅持並加強黨對檢察工作的絕對領導，這是人民檢察事業持續正確穩定發展的首要遵循和根本保證。在中國特色社會主義進入新時代，檢察工作進入新的歷史發展階段的情形下，面對世界前所未有的大變局，面對我國日趨複雜的社會利益關係，人民群眾日益增長的法治需求，堅持和加強黨的集中統一領導比以往任何時候都顯得更加重要。正如習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。離開了中國共產黨的領導，中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家就建不起來。”
（三）崇尚維護法治
法治的本質意義就在於約束公權力，保障私權利，即約束國家公權力不被濫用，保障公民依法充分地享有自由。我們黨為人民謀福祉的目標中，最重要的一點就是要為人民提供一個穩定、安全、有序的社會環境。要維持這樣的環境，就必須依靠法治。法治也是當今世界各國普遍選擇和遵循的一種治國方式和執政理念，是任何一個國家走向現代文明的必經之路。現代社會每個人都要受規則的制約。“規則之治”已經被現代國家普遍接受。較高的行為規則是道德、紀律，而最低的行為準則則是法律，尤其是刑事法律，可以說這是人類行為的底線。依法治國首先要做到讓人們遵守法律底線。只有這樣，社會才會安全，經濟活動、個人活動、各種生活學習工作才會有序。所以說，法治是每個普通公民的安全法，是現代文明社會的最低標準。因此，建設社會主義法治國家，必須厲行法治、崇尚法治、追求法治。法治是歷史走出來的基本共識。
對於司法人員來說，崇尚維護法治就是忠於法律、敬畏法律，並使之成為自覺的行動。刑事法律是實現社會安全、秩序、文明，保障人的尊嚴和自由的基本規則。刑法解決什麼樣的行為、達到什麼樣的程度才能被認為是犯罪；刑事訴訟法解決怎麼樣追訴犯罪，明確追訴犯罪中什麼是應當的、可以的，什麼是禁止的，它是約束、規範司法機關追訴刑事犯罪活動的規則。如果司法機關辦理每一起案件都能嚴格按照刑法的規定和刑事訴訟法的要求，堅持正當程序，嚴格貫徹罪刑法定、無罪推定、疑罪從無的法治原則，我們的司法水平就會有質的提升。
（四）尊重和保障人權
尊重和保障人權是我國憲法確立的重要原則，也是現代刑事司法理唸的核心價值。現代社會治理並不完全禁止國家對特定人人身和財產權利予以限制和剝奪。但是這種限制和剝奪必須有明確的法律規定，符合法定條件，經過法定程序，並由法定機關決定和執行。同時，要堅持必要的限度和相當的程度，以保障其作為人的基本權利以及其在訴訟中的合法權益。當一個人被強大的國家機器追訴的時候，他的人權自我防衛能力是最薄弱和最容易被忽視的，也是最容易不被當作人的。此時似乎對其施加什麼樣的手段都是“名正言順”“自然而然”的，但這個時候也最容易“屈打成招”。當強大的國家機器的追訴到了不遵守法律、無視程序限制的時候，任何人都可能被冤枉。所以現代法治不僅要建立人權保障機制，而且要建立權利救濟機制。檢察機關的法律監督就是人權保障機制和權利救濟機制的組成部分。犯罪嫌疑人、被告人人權真正得到保障那一天，就是冤假錯案得以避免的那一天。無論行為人犯下多麼嚴重的罪行，都應尊重其權利和人格，這是每一個法律工作者的責任。現代司法與封建司法的本質區別，就是否定和禁止刑訊和酷刑，尊重和保障包括犯罪人在內的人權。保障人權理念體現了司法理性，也是一國法治發展程度的試金石。
（五）公平正義理念
對於政法工作，習近平總書記指出：“把促進社會公平正義作為核心價值追求”“我們要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”“正義是給予每個人他應得的部分這種堅定而恆久的願望”。對公平正義的渴求沒有得到滿足，社會就會出現動亂和無序。司法機關的功能就是維護社會的公平和正義，這是黨和人民群眾對司法機關的最大期待，也是法律的首要價值。司法需要懲治犯罪、化解矛盾、解決糾紛，讓社會更加公正和諧。“水至平而邪者取法，鏡至明而醜者無怒。”所以，檢察人員在履職中要懷有一顆公平正義之心，時刻思考如何司法才能讓人民群眾發自內心地信任和信服，做到公平正義要堅持忠誠、善良、平等。忠誠是忠誠於黨的事業、忠誠於法律精神、忠誠於人民。善良是要以對己之心對人，寬容、仁慈。心存良善自然能讓人民感受到司法的溫度。如果每一個法律工作者都懷有對法律的敬畏之情，有一顆公平正義之心，對職業的忠誠之心，對百姓的善良仁慈之心，就會妥善處理好每一起案件，處理好司法中情、理、法的關係，就能夠履行好法律賦予的職責，守住法律的底線，做好法律監督工作。
（六）平和理性司法
平和理性司法，就是以一種平和的心態和情緒，理性平等地對待和保護社會的每一個組織和成員，保持司法的穩定性和連續性。司法人員對待犯罪，要與普通民眾對待犯罪不同。民眾對待犯罪往往表現出憤怒情緒，這是正常的，也是可以理解的。但是，作為辦理案件的司法人員，則不能懷有這種情緒和心態去執法，心中充滿憤怒就難以做到理性、冷靜、審慎。逮捕犯罪嫌疑人、判處一個人刑罰乃至對一個人處以極刑，必須是一個國家或者司法當局“不得已”的行為，是為了維護社會基本秩序和人民生命財產安全而不得已作出的決定，這是一種冷靜審慎的態度。我們堅持疑罪從無，就是在“或者冤枉他”“或者放縱他”之間作出的選擇，這也是不得已的選擇，更是一種理性的選擇。一些冤假錯案的出現，從思想意識來分析，就是在執法司法中沒有堅持平和理性執法司法理念，受功利主義影響，還沒有從以往的鬥爭哲學中走出來。這是我們作為檢察人員，作為法律的守護人必須注意和克服的。這就要求我們培養司法官員特有的職業思維方式，儘可能地實現司法理性化，儘可能地抑制和減少司法者個人情感在司法過程中對分析、判斷和決定的影響，儘可能地實現司法理性主義，提升司法的品質和境界。
（七）自覺接受監督
公權力必須受到監督和約束，這是民主法治國家的一個基本準則，也是權力運行的合法性基礎。法律監督作為一種公權力，在接受監督上沒有例外。而且這種監督是來自多方面的，包括黨的政治領導和監督，人大及其常委會監督，來自公安機關、法院等執法司法部門的制約，律師、公眾、媒體的監督，等等。修訂後的人民檢察院組織法第七條規定了人民檢察院實行司法公開的原則，第九條第二款規定各級人民代表大會及其常務委員會對本級人民檢察院的工作實施監督，第十一條規定司法民主、接受群眾監督的原則，並在第二十七條規定人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督，將群眾監督制度化、具體化。這些規定，對保證檢察權的正確行使意義重大。
近年來，檢察機關一直強調要牢固樹立監督者更要接受監督的意識，把強化自身監督與強化法律監督放到同等重要的位置，用比監督別人更嚴的要求來監督自己。通過主動接受監督，提高“發展、自強”的能力和水平。因此，檢察權在行使過程中，要始終以憲法和法律的規定為界限，由法律專門授權，運用法律規定的手段，依照法定程序，在法律範圍內運行。同時，檢察權必須受到監督制約。在接受監督制約上，沒有任何公權力可以例外。此外，檢察職能的發揮必須與經濟社會發展相適應，特別是要與人民群眾日益增長的司法需求以及對執法環境、執法能力、執法保障方面的新變化新要求相適應，形成重點突出、佈局合理的法律監督工作格局。
三、正確認識和把握法律監督的
功能與作用
法律監督是通過對破壞法律實施的行為進行查究、追責、糾正，來維護國家法制統一、尊嚴和權威。法律監督就是做“法律的守護人”。同時我們也要清楚地認識到，檢察機關法律監督的功能和作用也是有限的。法律監督作為一種體制機制有其重要作用，但並非萬能的，其功能和作用有其特定的範圍和界限。
（一）法律監督具有法定性
監督的法定性是指法律監督必須由法律專門授權，在法律規定的範圍內，運用法律規定的手段，依照法定程序，對法定的對象進行監督。監督的法定性是程序法定原則在法律監督環節的具體體現。法律監督的這種職權法定性決定了其權力的有限性。檢察機關在履行法律監督職責過程中，既要充分地發揮作用，又必須嚴守權力邊界。任何超出法律授權範圍的行為，都應當被禁止。
（二）法律監督具有程序性和建議性
法律監督主要是程序意義上的監督而非終局意義的監督，它是一種提示與提醒，不具有實體性的行政處分權或司法裁決權。檢察機關履行法律監督職責，對訴訟中的違法行為提出監督和糾正意見，只是啟動相應的法律程序或作出程序性的決定，提出意見建議，甚至通過抗訴來發揮監督作用，不具有終局或實體處理的效力。監督所指向的違法行為是否存在，最後的決定權仍然在有關權力機關和司法機關。所以，檢察機關的法律監督不是居高臨下的監督，不會出現“法官之上的法官”等問題，而是平行機關之間的提醒和防錯機制。檢察機關與公安機關、法院等部門是平等的關係，監督與被監督只是一種制度設計，沒有地位高低之分。
（三）法律監督具有事後性和救濟性
即只有法律規定的屬於法律監督的情形出現以後，才能啟動法律監督程序。除此之外，法律監督權不可干涉其他權力和公民權利的行使。因此，有人提出，“在保護公民基本權利方面，現有的司法保障制度負有第一位的責任，只有在保護公民基本權利的司法機制缺位的情形下，檢察機關的法律監督才是必要和迫切的。所以，法律監督應當發揮的作用是拾遺補缺。這樣處理，既可以尊重和激發特定法律主體依法維護自身權利的主動性和積極性，又可以合理配置司法資源，集中精力解決好司法救濟缺位、失靈情況下的法律監督問題”。這在一定程度上說明了檢察機關法律監督的事後性和救濟性特點。當然，檢察機關的法律監督並非社會生活中一般意義的“監督”，其啟動有嚴格限制，必須遵循法治原則和司法規律、符合訴訟原理，尤其對訴訟活動的監督，應與違法情形的性質、程度及訴訟階段相適應，既要防止疏於監督，又要防止過度監督，遵循訴訟經濟、分工制約等原則，保證相關執法、司法機關的訴訟活動正常有序進行。
（四）法律監督必須堅持有限性
在整個國家監督體系中，檢察機關的法律監督僅僅是一個方面。就對違法行為監督而言，根據法律規定，檢察機關的監督限定在執法、司法機關在訴訟中發生的違法情形，而對社會生活中的一般違法，不是由檢察機關監督，而是由行政執法機關包括一些社會組織來進行。比如市場管理、海關、稅務等部門，比如婦聯、工會、共青團組織，它們對相關法律的實施也都有監督權。在現實中，各種監督機制相互銜接，共同發揮著監督制約作用。
四、全面履行法律監督職權，
嚴守法律公平正義底線
關於人民檢察院法律監督的具體職權的規定，是人民檢察院組織法的重要內容。1979年人民檢察院組織法中，人民檢察院的職權主要集中在刑事方面。隨著我國法治建設的發展進步，三大訴訟法陸續修改，一些法律相繼出臺，賦予了檢察機關新的法律監督職能。特別是隨著司法體制改革深入推進，給檢察機關配置了許多新的監督職能。當然，隨著國家監察體制改革的進行，檢察機關法律監督的職權範圍和行使方式也進行了重要調整。修訂後的人民檢察院組織法貫徹落實黨中央關於司法體制改革的決定和部署，總結改革經驗，與三大訴訟法等相關法律相協調，對人民檢察院的職權進行了必要的調整。
（一）對原有職權表述作出了調整
1.關於公訴職權。在現代各國檢察制度中，公訴都是檢察機關的核心職能。在我國刑事訴訟架構中，公訴作為檢察機關主要職能，既監督制約偵查權，又監督制約審判權，在檢察監督體系中具有重要地位。
1979年人民檢察院組織法第五條第三項規定，人民檢察院對於公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對於公安機關的偵查活動是否合法，實行監督；該條第四項規定，對於刑事案件提起公訴，支持公訴；對於人民法院的審判活動是否合法，實行監督。修訂後的人民檢察院組織法第二十條第三項規定，對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴。刪除了刑事訴訟法中已經取消的免予起訴的規定。將對“公安機關偵查的案件進行審查”改為“對刑事案件進行審查”，更準確地概括了公訴案件的範圍。對審查起訴的處理表述為“是否提起公訴”。審查起訴本質上即應包含不起訴、提起公訴以及支持公訴三個方面的內容，修訂後使審查起訴內容在邏輯上更為周延。在以審判為中心的刑事訴訟制度改革下，證據裁判原則和疑罪從無原則會得到更加徹底的貫徹落實，刑事辯護會逐步實現全覆蓋，庭審會日益實質化，檢察機關將會比以往更加重視審前的主導職責和庭審中指控和證明犯罪的主體職責，因此也會更加註重發揮檢察官在審查起訴中的主體作用。
以審判為中心，本質上就是以庭審為中心，以庭審為中心本質上就是以證據為核心。因此，檢察機關必須貫徹證據裁判的要求，構建以證據為核心的刑事指控體系。要針對當前審查起訴環節封閉式辦案、書面式審查的弊端，建立書面審查與調查複核相結合的親歷性辦案模式；針對重口供輕客觀性證據的情況，對命案等重大案件建立以客觀性證據為主導的證據審查模式；實行技術性證據專門審查制度，完善對法醫、物證等技術性證據審查機制，發揮技術性證據審查對辦案的支持作用。此外，要從提高公訴人的素質、擴大信息化的運用及完善體制機制設計等方面，加強公訴工作。
2.關於逮捕職權。逮捕是涉及公民人身自由的最嚴厲的強制措施。我國憲法第三十七條規定，任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。1979年人民檢察院組織法第五條第三項規定，人民檢察院對於公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕，並監督公安機關偵查活動的合法性。修訂後的人民檢察院組織法第二十條第二項規定，人民檢察院對刑事案件進行審查，批准或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人。這一規定更全面地規定了人民檢察院的逮捕權。
人民檢察院在審查逮捕過程中，要依法慎用逮捕措施：一是要全面正確理解和把握逮捕條件，突出逮捕必要性在審查逮捕中的地位和作用，保證逮捕措施的依法正確適用。二是堅持少捕慎捕，注重發揮取保候審等非羈押性強制措施在刑事訴訟中的作用，只有在“不得已”時，才應當對犯罪嫌疑人採取逮捕措施，儘量減少不必要的羈押。三是在辦理審查逮捕案件中，嚴格按照刑事訴訟法規定，既要審查偵查機關移送的案卷材料，也要訊問犯罪嫌疑人，聽取辯護人、被害人的意見，對有特別重大影響的案件，可以探索聽證方式進行審查。四是在審查逮捕過程中，要注意發現和糾正偵查機關的違法偵查行為。對於偵查活動中的違法偵查行為，依法提出糾正意見。對於違法獲取的證據，應當依法排除的，不能作為批准逮捕的依據。
（二）對原有職權範圍作出了調整
職權範圍的調整主要體現在國家監察體制改革後對人民檢察院偵查職權的規定上。長期以來，對國家工作人員職務犯罪進行偵查是人民檢察院的重要職權之一。國家監察體制改革確定監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察全覆蓋，職務犯罪偵查和預防職能整合至監察委員會。修訂後的人民檢察院組織法適應國家監察體制改革的要求，對人民檢察院偵查權的規定進行了調整。第二十條第一項規定，人民檢察院依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權。此項規定解決了人民檢察院自偵權與監察委員會的職責銜接問題。修改後的刑事訴訟法第十九條規定，“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對於公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”同時根據監察法規定，監察委員會移送起訴的案件，檢察機關經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，“必要時可以自行補充偵查”。
（三）法律監督職權的拓展
1.擴展了檢察機關法律監督的範圍。1979年人民檢察院組織法僅規定了檢察機關刑事訴訟監督職責，對民事訴訟、行政訴訟監督職權沒有涉及。近些年來，三大訴訟法陸續修改，逐步確立了檢察機關在民事、行政領域的法律監督職責。此次修訂人民檢察院組織法，根據刑事訴訟法第八條、民事訴訟法第十四條、行政訴訟法第十一條的規定，確立了檢察機關對三大訴訟的法律監督權，即第二十條第五項規定，人民檢察院對訴訟活動實行法律監督。
執行是審判活動的延伸。執行監督既有訴訟監督的特點，又不完全等同於訴訟監督。修訂後的人民檢察院組織法第二十條第六項對檢察機關的執行監督權作出規定，即人民檢察院對刑事、民事、行政判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督。此外，根據監獄法第六條的規定、2013年公安部《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》第八條的規定、修訂後的人民檢察院組織法第二十條第七項規定，人民檢察院對監獄、看守所的執法活動實行法律監督。上述三項規定重點解決了人民檢察院組織法與其他法律相協調的問題，將其他法律已確認的檢察機關的法律監督職權，在人民檢察院組織法中作出了統一規定。
2.賦予了檢察機關公益訴訟職權。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。從2015年7月起，依照全國人大常委會的授權決定，檢察機關在13個省區市開展為期二年的檢察機關提起公益訴訟試點，全覆蓋、多樣化的試點探索使檢察機關提起公益訴訟制度頂層設計得到全面檢驗。2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。與民事訴訟法第五十五條、行政訴訟法第二十五條的相關規定相適應，修訂後的人民檢察院組織法在第二十條第四項規定，人民檢察院依照法律規定提起公益訴訟，賦予人民檢察院提起公益訴訟的職權。為保護社會公共利益而提起訴訟是司法救濟的一種形式，在古羅馬的訴訟制度中，就有關於公益訴訟和私益訴訟之分，前者主要是保護社會公共利益的訴訟，後者則是保護個人利益的訴訟。公益訴訟所維護的利益主要涉及環境資源保護、食品藥品安全等主體眾多且不特定的案件，“如果法律對起訴主體資格不加以規定，就既可能出現無人提起訴訟的情形，也可能出現眾多主體都來提起訴訟的情形”，使訴訟活動難以開展。檢察機關作為國家的法律監督機關，行使公益訴訟職責，是維護國家法治和社會公共利益的需要，也是法律監督的應有之義。
3.賦予最高人民檢察院專有職權。除各級檢察機關普遍具有的職權外，修訂後的人民檢察院組織法用第二十二條、第二十三條兩個條款規定了最高人民檢察院的四項職權，即對最高人民法院的死刑複核活動實行監督，對報請核准追訴的案件進行審查、決定是否追訴，對屬於檢察工作中具體應用法律的問題作出司法解釋，以及發佈指導性案例的職權。
五、嚴格遵循法律監督職權的
行使原則，依法獨立公正行使
法律監督職權
1979年人民檢察院組織法規定了人民檢察院保障公民權利、堅持群眾路線、法律面前人人平等、依法獨立行使檢察權等基本原則，為檢察機關履行職責提供了保障。隨著經濟社會的發展和法治建設的進步，加之對檢察權運行規律的認識進一步加深，以及立法技術的逐漸專業化和法律術語的不斷規範化，有必要對檢察權行使的基本原則進行修改完善。修訂後的人民檢察院組織法適應新時代的要求，遵循檢察權的性質和運行規律，遵照十八大以來黨中央對司法體制改革的頂層設計要求，規定了人民檢察院依法獨立行使檢察權、適用法律平等、司法公正、司法公開和司法民主、司法責任制和檢察一體化等基本原則。這些原則凝練概括，並在分則部分規定了具體的制度設計，是人民檢察院開展工作的指引和遵循。
（一）依法獨立行使檢察權原則
1979年人民檢察院組織法即確定了檢察機關依法獨立行使檢察權原則，修訂後的人民檢察院組織法沿用了此項原則，第四條規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。修訂後的人民檢察院組織法刪除了原條文“行政機關”之前的“其他”二字，更加符合憲法關於人民檢察院作為法律監督機關的憲法定位，有利於檢察權的依法獨立公正行使。這一原則從檢察機關與外部關係的角度，釐清檢察機關與行政機關、社會團體和個人的關係。第五章“人民檢察院行使職權的保障”中對該項原則作出了進一步規定，確立了對干預司法活動、插手案件處理以及提出超職責要求等行為處理的具體制度，為檢察機關依法獨立行使檢察權提供了制度保障。
（二）適用法律平等原則
法律面前人人平等是憲法確立的基本原則。1979年人民檢察院組織法第八條規定了此項原則，修訂後的人民檢察院組織法沿用了此項原則，並結合形勢發展的要求，增加了“禁止任何形式的歧視”內容，從更便於語義理解的角度進行了修改完善。修訂後的人民檢察院組織法第五條規定，人民檢察院行使檢察權在適用法律上一律平等，不允許任何組織和個人有任何超越法律的特權，禁止任何形式的歧視。這項原則是現代法治國家通行的原則，檢察機關作為法律監督機關，不僅要堅持這一原則，而且對於執法司法機關違背這一原則的行為要依法履行法律監督職責。
（三）司法公正原則
公正是法治的生命線。檢察機關作為法律監督機關，是法律的守護人，應當把公正作為永恆的價值追求。檢察機關在訴訟過程中，不能把自己當作一方當事人，片面追求追訴和打擊。檢察官在行使職權時，必須堅持客觀公正的立場，堅持實事求是、公正司法。以事實為根據、以法律為準繩是客觀公正的基本要求，遵守法定程序是達到客觀公正的程序保障，尊重和保障人權是司法公正的重要內容。“尊重和保障人權”寫入憲法和刑事訴訟法，併成為刑事訴訟的重要目標和基本原則之一。檢察機關作為國家法律監督機關，在司法辦案和履行法律監督中不僅要自覺地尊重和保障人權，同時也負有監督其他執法、司法機關依法保障人權的職責，要將這一原則貫穿行使職責的始終。
（四）司法公開和司法民主原則
1979年人民檢察院組織法規定了群眾路線原則，這一原則曾在開展檢察工作中發揮了重要作用。隨著法治的發展，人民群眾對司法的參與更廣泛、更有序、更深入，知情權、參與權、監督權等參與的形式也更多樣，群眾路線原則演進並具體化為司法公開原則與司法民主原則。黨的十八屆四中全會提出，保障人民群眾參與司法，要求“依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書公開查詢制度”等。近些年來，檢察機關按照黨的十八屆三中、四中全會的部署，在檢務公開和司法民主方面建立了一系列制度、平臺。人民檢察院組織法的修訂，將有關制度上升到了法律規定，標誌著司法公開和司法民主已經成為檢察權行使過程中必須堅持的基本原則。
（五）全面落實司法責任制原則
這是1979年人民檢察院組織法中沒有的內容。這次修訂，將檢察權運行的基本原則在總則中予以確立，是吸收了近年來司法責任制改革成果的重要體現，是人民檢察院組織法修訂的一個重要突破。司法責任制改革是十八大以來黨中央部署的一項重要改革舉措，在司法制度體系和司法權運行機制中居於基礎和核心的地位。人民檢察院司法責任制改革按照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的要求，通過明確檢察人員職責權限和完善檢察權運行機制，突出檢察官主體地位，使檢察官既成為司法辦案的主體，也成為司法責任的主體。因此，修訂後的人民檢察院組織法第八條規定：人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統一的司法權力運行機制。以此為指導和引領，在分則中專設一章“人民檢察院的辦案組織”，規定了落實司法責任制的一系列具體制度。這為貫徹落實黨的十九大關於全面落實司法責任制，建立權責明晰、權責統一、權責相應的檢察權運行機制的要求奠定了法律基礎。
（六）檢察一體化原則
檢察一體化原則，主要用於釐清檢察機關內部上下級之間的關係，即最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作；各級人民檢察院和檢察官履行職務應當相互配合、相互協作，對於重大案件和複雜案件可以相互承繼、移轉和代理。檢察一體化是世界上多數國家和地區檢察制度的通例，符合檢察機關行使職能的需要，也有利於抗衡外在權力的干預。我國憲法第一百三十七條確立了人民檢察院的領導體制，修訂後的人民檢察院組織法堅持憲法規定，在第十條將檢察一體化作為檢察權運行原則規定了下來。為保證此項原則的落實，修訂後的人民檢察院組織法第二十四條規定了上級檢察院對下級檢察院的職權，包括：指令下級檢察院糾正或依法撤銷、變更下級檢察院的錯誤決定；對下級檢察院管轄的案件指定管轄；辦理下級檢察院管轄的案件；統一調用轄區的檢察人員辦理案件。同時，在第二十五條規定，下級檢察院應當執行上級檢察院的決定；有不同意見的，可以在執行的同時向上級檢察院報告。其中，特別需要注意的是，修訂後的人民檢察院組織法明確規定了上級檢察院有權統一調用轄區的檢察人員辦理案件。這項規定符合檢察一體化原則和辦案實際需求，為檢察官異地履職提供了法律依據。
六、人民檢察院履行法律監督職責
的組織保障
人民檢察院的設置、內設機構、人員等諸多元素構成人民檢察院的組織體系，對其地位、功能及其相互關係的規定對人民檢察院職能的發揮具有重要影響。修訂後的人民檢察院組織法繼承了新中國成立以來形成的人民檢察院組織體系基本制度和規則，並且根據檢察改革的推進，尤其是黨的十八大以來司法體制改革所取得的重大成果，在人員、辦案組織、內設機構等方面作出重大調整和規定，這對於更好地完成法律賦予檢察機關的法律監督職責，完善中國特色社會主義檢察制度具有重要意義。
（一）進一步明確了人民檢察院的設置
1.確立人民檢察院設立的法治原則。人民檢察院的設立必須符合法治原則，堅持憲法是人民檢察院機構設置的總依據，設立人民檢察院必須符合憲法和法律的規定。修訂後的人民檢察院組織法第三條規定，人民檢察院依照憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設置。
2.調整了有關人民檢察院設置的部分規定。1979年人民檢察院組織法在檢察院的設置上採取的是“行政區劃名稱+人民檢察院”的表述方式。隨著經濟社會的發展，當前我國省級以下行政區劃的名稱越來越複雜，有市、州、盟、縣、自治縣、旗、市轄區等，特別是“市”，有“省轄市”“地級市”“設區的市”“不設區的市”“縣級市”等不同級別和不同表述方式，檢察院的名稱也隨之越來越複雜。為適應行政區劃的變更，便於對人民檢察院的層級進行區分，修訂後的人民檢察院組織法將地方人民檢察院劃分為“省級人民檢察院、設區的市級人民檢察院和基層人民檢察院”三級，並在各項下列出其所包含的檢察院的類型。
為了明確新疆生產建設兵團法院、檢察院的法律地位，全國人大常委會1998年作出設立新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民法院和人民檢察院的決定。對此，修訂後的人民檢察院組織法在第十四條增加規定，在新疆生產建設兵團設立的人民檢察院的組織、案件管轄範圍和檢察官任免，依照全國人民代表大會常務委員會的有關規定執行。
在人民檢察院的基本類型中保留了“軍事檢察院等專門人民檢察院”，並在第十五條規定，專門人民檢察院的設置、組織、職權和檢察官任免，由全國人民代表大會常務委員會規定。此條規定為根據開展法律監督的需要設置相應的專門檢察院留下了法律空間。
關於派出人民檢察院的設置。1979年人民檢察院組織法第二條第三款規定，省級檢察院和縣級檢察院根據工作需要，報請本級人大常委會批准，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置派出檢察院。實踐中，隨著各類開發區、自貿區等的出現以及監獄體制的改革，有的設區的市級檢察院也在這些區域和場所設置了派出檢察院，而縣級檢察院設置派出檢察院的客觀需求和必要性並不大。修訂後的人民檢察院組織法第十六條取消了縣一級檢察院設置派出檢察院的規定，規定省級檢察院和設區的市級檢察院可以設置派出檢察院。在設置區域上採用原則性的表述方式，即“在轄區內特定區域設立人民檢察院”，可以包括在各種經濟開發區、自貿區、監獄等特定區域和場所設置的檢察院。同時，嚴格了設置的程序，即需“經最高人民檢察院和省級有關部門同意，並提請本級人民代表大會常務委員會批准”。
3.規定了內設機構設置的基本形態。內設機構屬於組織的基本單元。1983年對人民檢察院組織法關於內設機構的規定進行過修訂，規定“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構”。隨著檢察工作的不斷髮展，舊有的內設機構設置方式已經不適應新時代檢察工作發展和履行法律監督職能的需要。2014年推進司法責任制改革以來，內設機構改革也成為改革的重點。根據近些年來司法責任制改革、檢察權運行機制改革等取得的成果，修訂後的人民檢察院組織法第十八條、第十九條規定，根據檢察工作需要，設必要的業務機構，可以設必要的檢察輔助機構和行政管理機構。考慮到檢察院實際情況的差別，規定檢察官員額較少的設區的市級人民檢察院和基層人民檢察院，可以設綜合業務機構。考慮到內設機構改革正在推進過程中，暫沒有對具體設置哪些機構、機構名稱等問題予以規定，為內設機構改革留有了空間。
人民檢察院派駐特定區域或場所的檢察室從機構屬性上也屬於內設機構的一種形態。1979年人民檢察院組織法並未對此有所規定。實踐中，檢察機關向監獄、看守所等監管場所派駐檢察室，對刑罰執行和監管活動進行法律監督，已形成比較成熟的經驗和做法，認識也比較一致。修訂後的人民檢察院組織法第十七條對派駐檢察室的設置在場所上作了原則規定，即在“監獄、看守所等場所”，從職能上界定其“行使派出它的人民檢察院的部分職權”。從設立的主體上未作明確的禁止，但在設立的程序上作了較嚴格的規定，即省級人民檢察院設立檢察室，應當經最高人民檢察院和省級有關部門同意，設區的市級和基層人民檢察院設立檢察室均應當經省級人民檢察院和省級有關部門同意。這樣規定，既為檢察機關向特定區域和場所派駐檢察室提供了明確的法律依據，也保證檢察室的設置能夠基於開展法律監督工作的需要，予以嚴格控制。修訂後的人民檢察院組織法在明確設立檢察室的同時，規定人民檢察院“也可以對上述場所進行巡迴檢察”，建立了派駐檢察與巡迴檢察同步進行的制度，通過巡迴檢察解決派駐檢察可能存在的配合有餘監督不足的問題，從而進一步加強法律監督的效果。
（二）為全面落實司法責任制提供了組織保障
司法責任制是司法體制改革的基石。黨的十八屆三中全會將完善司法責任制作為推進法治中國建設的重要內容。黨的十八屆四中全會進一步部署，要求“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。檢察機關從2014年起按照中央政法委的部署開展司法責任制試點，目前已經初步建立了權責明晰、監管有效、保障有力的檢察權運行新機制。修訂後的人民檢察院組織法專設第三章“人民檢察院的辦案組織”，將司法責任制改革成果予以法律化，這是人民檢察院組織法修改的一個重要突破，對建立健全符合司法規律的檢察權運行機制，保證檢察權依法獨立公正行使具有重大現實意義。
1.明確了人民檢察院基本辦案組織。長期以來，人民檢察院辦案主要實行“承辦人承辦—部門負責人審核—檢察長（檢察委員會）審批決定”的辦案機制，基本辦案組織不清晰，辦案組織形式不健全，行政色彩較濃，檢察官的辦案主體地位不明顯。2015年最高人民檢察院發佈的《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規定了檢察機關兩種基本的辦案組織形式，即獨任檢察官和檢察官辦案組。修訂後的人民檢察院組織法第二十八條明確了這兩類基本辦案組織，並規定，由檢察官辦案組辦理的，檢察長應當指定一名檢察官為主辦檢察官，組織、指揮辦案組辦理案件。實踐中，許多案件可以由獨任檢察官在輔助人員的輔助下辦理。檢察官辦案組可以臨時設置，也可以相對固定設置，由檢察長指定的檢察官對案件的辦理承擔組織、指揮職責。
2.完善了檢察委員會制度。1979年人民檢察院組織法第三條第二款規定了檢察委員會制度，在司法體制改革過程中，也相應對檢察委員會制度作了進一步完善。修訂後的人民檢察院組織法第三十條、第三十一條、第三十二條就檢察委員會的組成、職能和運行方式作出了明確規定。在人員組成方面，增加規定了“檢察委員會由檢察長、副檢察長和若干資深檢察官組成，成員應當為單數”。為了進一步完善檢察委員會的職能，規定“最高人民檢察院對屬於檢察工作中具體應用法律的問題進行解釋、發佈指導性案例，應當由檢察委員會討論通過”。對於檢察長不同意多數人意見時的解決程序予以細化，使之更具可操作性，即地方各級人民檢察院檢察長不同意本院檢察委員會多數人的意見，屬於辦理案件的，可以報請上一級人民檢察院決定；屬於重大事項的，可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務委員會決定。
3.明晰了檢察委員會、檢察長、檢察官之間的職責權限。人民檢察院司法責任制改革的核心在於通過明晰職責權限，突出檢察官的辦案主體地位，做到誰辦案誰負責，誰決定誰負責。修訂後的人民檢察院組織法第二十九條、第三十三條和第三十四條明確了三者之間的權限關係和責任承擔，即檢察長可以將部分職權委託檢察官行使，檢察官對其職權範圍內就案件作出的決定負責；檢察長決定重大辦案事項，檢察官可以就重大案件和其他重大問題，提請檢察長決定，檢察長可以根據案件情況，提交檢察委員會討論決定；檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔相應責任。這樣，在堅持檢察一體化原則的基礎上，確立了檢察官在檢察組織體系中的主體地位，也改變了過去層層審批、責任不明的狀況。
（三）確立了檢察人員分類管理制度
司法人員分類管理是黨的十八大以來一項重要的改革。實行分類管理改革後，檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三大類，分別實行不同的職務序列和管理制度。修訂後的人民檢察院組織法在第四章“人民檢察院的人員組成”中，確立了人員分類管理制度，規定了檢察官員額制的基本原則，明確了各類司法輔助人員的法律地位和職責。第四十條明確規定，人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實行分類管理。建立檢察官員額制度是檢察人員分類管理制度的重要內容，是實現檢察官隊伍正規化專業化職業化的基礎。修訂後的人民檢察院組織法對此作出明確規定，並根據我國幅員遼闊，各地各級檢察院案件、人員情況差別很大的現狀，規定根據案件數量、經濟社會發展情況、人口數量和層級等因素確定員額，在全省範圍內實行員額統籌、動態管理，這有利於加強對員額檢察官的管理，保證每一位員額檢察官的辦案數量和質量，調動員額檢察官的積極性。
結語
今年是改革開放四十週年，也是人民檢察制度恢復重建四十週年。中國特色社會主義進入新時代，人民檢察事業進入了新的歷史時期。人民檢察院組織法的修訂順應了社會和時代發展，回應了人民群眾對公平正義的需求和司法體制改革的需要，為新時代檢察工作創新發展提供了新的保障和契機。全國檢察機關要在以習近平同志為核心的黨中央領導下，敢於擔當，勇於創新，講政治、顧大局、謀發展、重自強，承擔起新時期檢察機關法律監督的職責，完成好憲法和法律賦予檢察機關的職責和使命。
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