宋曉梧口述審核
中國經濟導報、中國戰略新興產業雜誌記者 | 朱永旗 黃歆編輯整理
棚戶區改造：一項意義深遠的民生工程
宋曉梧（前排左三）調研考察棚戶區改造項目
棚戶區調研，居民生活狀況堪憂
改革開放40週年可以說的故事非常多，這次我想專門談談我在國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室（以下簡稱“國務院振興東北辦”）負責的棚戶區改造工程，可能有些人不瞭解棚戶區改造整個故事的來龍去脈。
大家開始關注棚戶區改造這件事是從李克強同志到遼寧把這項工作作為民生工程來抓，李克強同志擔任國務院總理後又把棚戶區改造工程在全國推開。而當初棚戶區改造是從資源枯竭型城市起步的，並不是一帆風順。
2004年根據溫家寶總理的批示，由國務院振興東北辦牽頭，我具體負責資源型城市可持續發展工作。我們跑了好多城市，伊春、白山、阜新都去了，印象最深刻的就是遼寧的撫順市。當時撫順市委書記周忠軒向調研組介紹了煤炭資源枯竭的情況，特別強調了棚戶區的窘況。調研過程中，我第一次親眼看到棚戶區就是在撫順。
當時資源型城市面臨的問題很多，原來的資源枯竭了，比如說像撫順市的龍鳳煤礦、阜新市的海州煤礦，露天煤礦都枯竭了，造成了一系列的問題。其中突出的是採礦工人大量失業，依附於煤炭生產的下游企業也十分困難。職工生活困難的程度，周忠軒對我說，你想象不出來，2004年改革開放已經20多年了，一些發達地區像珠海、深圳、上海、北京這些城市都已經非常漂亮了。他帶著我們一行人，包括財政部、國資委，還有全國政協的同志去棚戶區調研。到了棚戶區，看到當地居民的生活現狀，我們當時的思想震動很大，調研組有的同志在聽彙報時當場就掉了眼淚。
當時看到的情況確實觸目驚心：大概有14萬人住在集中連片的棚戶區，這些棚戶區什麼時候蓋的呢？大多都是上世紀50年代初蓋的那種很小的半地下的窩棚，還有一部分是日偽時期開礦時候蓋的。怎麼這麼多年沒改造呢？因為以前長期堅持的思想，就是“先生產後生活，先治坡後治窩”。當然，在當時條件下堅持先生產後生活並沒有錯，但對整個居民生活區的建設，包括住房供水供電、道路的修繕，欠賬非常嚴重。在撫順和白山兩市調研期間，前往礦區的沿途滿目瘡痍，破敗不堪，礦區沉陷嚴重，建築年久失修。隨處都可以看到成片的棚戶區，擠住著大量居民，房屋破敗，面積狹小，供暖困難，道路泥濘，汙水橫流，垃圾遍地……
改革開放以後，中央下放了不少工礦企業給省裡面管理，省裡面又下放給市裡面，市裡的財政根本支持不了那些資源接近枯竭的企業，雖然中央在財政上給了一定的支持，但也就夠發一點養老金和工資，對於整個棚戶區的改造和當時生活基礎設施的改善，那些錢根本就不夠。
棚戶區主要是哪些人生活在裡面呢？70%、80%以上是大集體職工和他們的家屬。我們在棚戶區和學校老師、居民座談時瞭解到，煤礦枯竭以後，多數下崗職工到外面打工，有的女工的也到外面打工，很多孩子爸爸媽媽都不在身邊。所以在小學裡你不能唱“ 世上只有媽媽好”——你要一唱，小孩兒哭成一片。
我們進到棚戶區調研，周忠軒說，“我們不用造假，造假只能造一兩家，你就站這兒一看，這一片隨便你到哪戶去，看看他們家有什麼東西，門開著你隨便看”。我們隨機去了不少職工家，家裡面真是家徒四壁，我說小偷進去都偷不著東西，就那麼窮！有一個人當場給我們跪下了，舉著個狀紙，說他曾經當採礦工人的時候受了工傷，應該享受工傷待遇，家裡沒錢也享受不了工傷待遇，房子也沒有。
進棚戶區職工家裡瞭解情況，外面就會站好多人，不少人都跟著我們走。有人就在那兒喊，調研管什麼用。後來人群就把我們圍住了。我當時跟周忠軒說，看樣子咱們今天回不去了。周忠軒說，我事先安排好了，還有別的道。大路被上訪的群眾給堵死了，我們只能從小道出來，當時就這麼個情況。
由於貧困人群規模大，地方財政困難，一些政策落實不到位，導致棚戶區的犯罪率比正常的地方要高十幾倍，刑事犯罪、自殺、離婚、學生輟學等嚴重社會問題時有發生。當地政府想了很多辦法，組織下崗工人自謀職業，有些人想搞些小買賣，利用院邊兒的地或者到遠處從農民手裡租塊地種些農作物，但是因為棚戶區居民消費水平太低了，沒多少人買，小商小販也發展不起來。調研回來我們就棚戶區問題專門寫了一個報告，指出在資源型城市可持續發展中面臨的重大問題是民生問題、失業問題、低保問題，突出問題是棚戶區的窘境。
調研期間在撫順市開個會，我專門談了可持續發展有資源環境問題，更不能忽視民生問題。從棚戶區情況看，我們經濟發展了，但財富沒有完全合理分享，這應該作為可持續發展的重大問題提出來。中國歷史上多少次發展被中斷，哪一次是由於資源環境出問題了？都是社會矛盾導致的，蘇聯的垮臺也不是資源環境出了問題。可持續發展，大家都在講資源環境，當然這很重要，特別是當資源環境約束日趨加大的背景下，可是如果忽視了社會矛盾，忽視了民生，可持續發展面臨的問題會更嚴重。
棚戶區立項，歷經重重困難
資源枯竭型城市普遍都存在棚戶區現象，只是程度不同而已。撫順有棚戶區，後來我們到吉林白山、黑龍江伊春、甘肅白銀、寧夏石嘴山等市調研發現都存在這種情況。
撫順調研回來後，國務院振興東北辦專題向國家發展改革委黨組彙報了情況，提出棚戶區改造應當立項，由財政出一部分資金支持資源枯竭型城市的棚戶區改造方案。時任國家發展改革委主任馬凱同志很重視，要求國務院振興東北辦把這件事抓好、抓實。為此，我們與撫順市領導商議，專門拍攝了棚戶區的錄像，送給馬凱主任和時任國務院振興東北地區等老工業基地領導小組組長的溫家寶總理。
討論棚戶區改造立項的過程中，還是有爭議的。當時財政並不寬裕，想申請新立一個項目是很難的。有的同志就提出來，設立棚戶區改造項目，首先要明確“棚戶區”定義是什麼？北京鐵路邊上、馬路邊上蓋的小棚子算不算“棚戶區”？
當時中央已經有了關於採煤沉陷區改造專項基金。“沉陷區”是有科學依據的，沉一米是一米，沉半米是半米。棚戶區怎麼定標準，政府按什麼標準出資？提出這些疑問也是有道理的。後來國務院振興東北辦牽頭，組織相關部門去棚戶區多次瞭解情況，大家基本統一了認識，同意對中央下放工礦企業集中連片棚戶區進行改造。可以說，最早棚戶區改造立項是有“工礦企業集中連片”這些限制詞的。國務院通過棚戶區改造項目以後，國務院振興東北辦組織在東北地區開始推進這項工作。先統計需要改造的棚戶區面積，改造要多少費用，進一步研究棚戶區改造以後，居民沒有就業怎麼維持生活，把棚戶區都改成居民樓了，他們能否負擔起物業費等，這是一個系統工程，不是說就把棚子拆了蓋新房就完了。這項工作大概進行了兩年，當然中間還有很多曲折。有些地方為了多爭取中央棚戶區改造的支持資金，就誇大應改造的棚戶區面積。國務院振興東北辦和財政部又對東北三省棚戶區面積做了核實。可以說，棚戶區改造是從遼寧撫順、吉林白山等資源枯竭型城市可持續發展試點工作正式啟動的。
從棚戶區改造到一項民生工程
棚戶區改造工程正式啟動不久，李克強同志到遼寧任省委書記。他深入棚戶區調研，那時候棚戶區改造工程雖然啟動，但面臨的實際問題很多，如資金不足、就業困難、棚戶區地價低等。有的棚戶區甚至是在煤矸石上面蓋的，還出現了煤矸石地下自燃生成一氧化碳，造成晚上居民中毒的情況。可以說，棚戶區所在地完全無法與大城市的土地價格相比，這也是造成棚戶區改造資金難的原因之一。
李克強同志對棚戶區改造的思路比我們開闊得多。我們當時只是想著重解決特別困難的群體，尤其是資源枯竭型城市工礦企業職工居住條件。李克強同志指出棚戶區改造既是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要途徑，還能促進房地產市場平穩健康發展。
現在棚戶區改造這項工程不斷擴展，內涵也更加豐富。2018年全國兩會政府工作報告裡面提到，過去5年棚戶區住房改造2600多萬套。這5年，棚戶區改造工程從資金的投入到改善民生，後續又帶動消費等等，產生的影響和作用非常深遠。
口述者簡介：宋曉梧，國家發展改革委原黨組成員兼宏觀經濟研究院院長，國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室原副主任。
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