農村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會各界的普遍關注。推進農村土地制度改革至少會對國家土地管理制度、城鄉之間土地資源配置和利用、農業經營體制、農民土地財產權利等產生影響。
農村土地制度改革影響深遠
黨的十八屆三中全會決定中關於農村的改革任務，是放在健全城鄉發展一體化體制機制的大背景下來部署的，大體可以概括為以下十個方面：
改革農產品價格形成機制和完善農業支持保護體系；
改革農村土地制度；
改革農村集體經濟組織產權制度；
推進農業經營體系創新；
改革農業和農村投資體制；
改革農村金融體制；
農村行政管理體制和社會管理機制創新；
農村社會事業發展和基本公共服務體制改革；
健全農村生態保護和環境治理制度；
戶籍制度改革和農業轉移人口融入城鎮。
農村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會各界的普遍關注。推進農村土地制度改革至少會對國家土地管理制度、城鄉之間土地資源配置和利用、農業經營體制、農民土地財產權利等產生影響。
徵地制度改革
十八屆三中全會決定對徵地制度改革提出了五項要求：
允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入建設用地市場，並且和國有土地同等權利。
其意為：在城鎮建設規劃區的範圍內，如果涉及到符合規劃和用途管制的農民集體經營性建設用地，可能就不再徵收，以繼續保持農民集體所有權的狀態進入城鎮建設用地市場。
在前一條的基礎上進一步縮小徵地範圍，規範徵地程序，同時健全對被徵地農民的多元保障機制。
更重要的問題是農地轉為非農建設用地後的增值收益如何分配。十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，並明確要求合理提高個人收益。
世界各地採取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然後由政府通過稅收來調節；另一種則是根據法律規定農民所得的比例。
十八屆三中全會有關征地制度的改革還有如下要求：減少劃撥用地，更多的建設用地要通過市場機制來配置；建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。
這對於遏制城鎮化進程中的土地飢渴症顯然有重要意義；完善建設用地二級市場，這對推進城鎮建設用地的二次開發、節約集約用地也會發生重要作用。
農村集體建設用地改革
對於農村集體建設用地，不能用解決城鎮化地區農民土地的辦法來對待整個農村的建設用地。同時，也要考慮我國的城鎮化到底還需要多少建設用地。絕不可能把農村節約的建設用地指標都倒到城鎮來用。城鄉建設如何統籌規劃，農業人口轉移、部分村莊逐步消亡後如何合理補償農民，以將農房、村莊復墾為耕地等問題，應抓緊研究。
十八屆三中全會決定還提出對於農民住房財產權的抵押、擔保和轉讓的問題。這至少涉及到三項重要制度。
首先是農村集體經濟組織制度。農民宅基地是農民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農民可以將其住房抵押、擔保、轉讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這涉及到農村宅基地制度的根本改變。
其次，雖然農民房屋的建設費用是自己負擔的，但是宅基地所有權是集體的，而農民的宅基地是無償獲得的，這表明農民的房產權的權能是不完整的。如果允許產權不完整的農民住房直接進入市場，制度上該如何對待城鎮中類似的住房，比如經濟適用房和其他購買型的保障房？這涉及到整個房地產市場規則的根本改變。
最後，我國最高法曾經解釋：接受房屋抵押的銀行在抵押人無力償還貸款、房屋被銀行收走的情況下，必須保障抵押人及其贍養人口的基本居住權。這些情況都表明農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的複雜性，十八屆三中全會決定中提出的農房抵押、擔保、轉讓只是選擇若干試點、並要慎重穩妥推進。
農民承包耕地經營體制的改革
改革中需要解決好的問題主要在於兩個方面：
怎樣保障農戶作為土地承包者的權利；
怎樣通過流轉土地經營權使農業在現代化道路上更快發展。
十八屆三中全會決定提到加快構建新型農業經營體系。這不僅要培育從事農產品生產的多種經營主體，還要培育不直接提供農產品、但給其他農戶提供經濟技術服務的多種主體。這是我國農村近期發生的一個深刻變化。
“耕、種、收靠社會化服務，日常田間管理靠家庭成員”——這種靠擴大社會化服務的規模，彌補農戶土地經營規模不足的經營形式，明顯提高了農業的效率和效益，也符合現階段大量農村勞動力在城鄉之間徘徊的現實要求。
以承包農戶流轉土地經營權、發展多種形式適度規模經營為主要形式的農地經營體制改革正比較順利地向前推進。只要把握住這個方向，堅持讓農民依法、自願、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現大的問題。
農村土地制度改革將拓展金融空間
農村土地制度改革，特別是農民土地承包經營權、住房財產權和集體資產股份佔有權允許抵押、擔保，一定會給金融業帶來巨大的發展空間，也會帶來新挑戰。
首先，農民土地承包經營權實際抵押的只能是經營權。承包權是農戶作為集體經濟組織的成員權，是不能抵押的。
但是，法律又允許農民把承包土地的經營權轉讓給別人，這表明農村土地是可以實行所有權、承包權、經營權“三權分離”的。
農戶承包土地的經營權抵押是可以展開的，因為即使經營失利，農戶失去的也只是幾年的經營權，而承包權、集體的所有權都不會受影響。
其次，農民住房財產權的抵押是宅基地的抵押，還是住房財產權的抵押，抑或是居住權的抵押？這需要在慎重穩妥的試點實踐中進一步探討和研究。
最後，農民還擁有對集體資產的收益分配權。資源性資產要依法承包到戶，實行確權登記頒證，由農戶自主經營。擁有非資源性的經營性資產的農村集體經濟組織，主要分佈在沿海發達地區和大中城市郊區，而這類地區都正在快速城鎮化。
因此對這部分資產實行股份合作制改革，將它們折股到戶，按股分紅，對保障農民的集體組織成員權利，對集體資產的經營實行民主管理和民主監督都有重要意義。
但農戶佔有的集體資產股份，到底能不能抵押？這個問題很複雜，它甚至最終關係到集體組織本身的存廢。
據我們瞭解，在已經實行了集體資產股份合作制改革的地方，似乎還都沒有允許農戶將佔有的集體資產股權去抵押或轉讓給本集體組織以外的成員，而這種規定完全都是由農民通過民主協商的程序自主制定的。
農村集體經濟組織的產權制度改革，是為了清產核資、完善民主管理和監督制度、對收益實行按股分紅。也正因為如此，絕大多數集體組織實行股份合作制的產權制度改革後，基本都採取將這些資產實行租賃經營的辦法，很少有自己經營或入股經營的，主要就是為了防範風險。
所以，目前各地的農村產權交易市場，交易量最大的是農戶承包土地的經營權、林權，還有集體依法取得的建設用地和房產的使用權。
因此，某種程度上講，農村產權市場實際是農村集體資產（包括承包到戶的集體資源性資產）經營、使用權的租賃市場。當然，今後會發生什麼變化，還要觀察，也取決於政策的取向。
在政策上允許農民佔有的集體資產股權抵押，而事實上會不會發生，這是兩回事情。把農村集體經濟組織制度與一般的企業制度等同起來，以企業改革的理論去指導農村集體經濟組織的改革，至少在現階段大概是行不通的，因為農民擔不起被破產、下崗的風險，我們的社會、政府也擔不起這個風險。因此，農村集體經濟組織的產權制度改革，現階段的重點應是摸清“三資”家底、接受群眾監督、保障農民作為集體組織成員的財產權利。
上面講的這些問題，可以概括為在深化農村改革中需要破解的四大難題：
首先是徵地制度改革，實際涉及的問題是允許在城鎮中有兩種所有制的土地，還是形成農地轉市地後增值收益的合理分配機制，或是兩者兼有？
其次是對農村的建設用地，特別是宅基地，到底是堅持“自有自用”的原則，還是允許農村集體組織以外的成員在農村可以擁有宅基地和房產？
再次是對農戶來說，農地、農房（包括農房合法佔用的宅基地）都不是擁有完整產權的財產，因此允許對農地、農房進行抵押，那麼到底抵押的是什麼權能需要認真研究、界定，否則就會留有後患。
最後是農民佔有的集體經濟資產股權能不能抵押、擔保？農民目前對此的態度到底是理性還是保守？允許抵押、擔保後到底對農村集體經濟組織會產生什麼影響？
這些都需要深入觀察和研究。還是那句話，看準了的要大膽推進改革，還看不太準的只能有控制地開展試驗。
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