漫話：顏慶雄
日前，國務院印發的《關於在全國推開“證照分離”改革的通知》（以下簡稱《通知》），規定自2018年11月10日起，在全國範圍內對第一批106項涉企行政審批事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化准入服務等四種方式，實施“證照分離”改革，此舉將在未來產生諸多影響。本期思與辨就該問題進行討論。
1、原先要開辦一家公司，首先要取得主管部門的經營許可證，才能到工商部門申辦營業執照，“證”和“照”好比企業進入市場的兩把鑰匙，兩者缺一不可。在這樣的體制下，您認為會產生哪些問題？
和靜鈞：許可證與經營執照的管理功能並不相同，前者體現政府審批權，是對市場的干預，後者則體現《公司法》下的註冊登記程序管理權，是對市場主體的確認。證照不分，將使大量並不需要通過市場干預手段進入市場的經營主體，承受不必要的制度性成本，是不合理的。
李長安：“證照分離”是我國簡政放權、優化營商環境，鼓勵大眾創業、萬眾創新的重要內容之一。以前我們一直都是“先證後照”，即先辦理相應的經營許可證，再拿營業執照。這種先證後照的管理模式，體現了較為濃厚的計劃經濟色彩，是政府通過行政審批手段干預市場經濟行為的具體體現。在這種體制下，開辦企業的成本比較高， 主要表現在審批時間長，手續流程多等方面。不僅如此，“先證後照”的制度還容易引發尋租現象，一些掌管審批大權的政府官員徇私舞弊，創業者苦不堪言。
張敬偉：首先，市場主體面臨著“准入不準營”的難題。“入而不營”不符合市場經濟的規則，無法帶給市場活力，桎梏市場主體的整體競爭力。其二，這體現了看不見的權力之手對市場的過度監管，意味著監管思維和市場配置的不匹配，也造成了監管模式和思維的雙重滯後。中國已經深度市場化，市場主體可以在全球化中自由馳騁，資本也可在全球流動。“證”和“照”兩把鑰匙，鎖住的不僅是中國市場的活力，還有海內外市場主體和資本對中國市場的信心。其三，證照不分離制約市場“雙創”活力，遏制創新和科技生產力的釋放。最後，“證”和“照”兩把鑰匙或讓不少民間資本視入市如危途，從而將資本投向虛擬經濟，增加泡沫風險，導致系統性金融風險。
2、《通知》規定，在全國範圍內對第一批106項涉企行政審批事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化准入服務等四種方式，實施“證照分離”改革，您怎麼看這一措施？ 這將產生哪些影響？
和靜鈞：這一改革的實質是重新定位和調整政府與市場的關係，讓政府和市場扮演好各自的角色。主要有以下影響：依託市場功能，去除或減少制度交易成本等非市場性障礙，將使一大批經營靈活、市場創新能力高的經營主體進一步增強市場競爭力。另一方面，對一部分尚未具備完全放開，但可能通過備案的，儘量減少政府對這一類主體的事前審批，改事前審批為事中監督事後追責，進一步明確政府的角色，遏制政府濫權、權力尋租等不良現象。
李長安：“證照分離”改革本質上是政府權力的重新界定和安排。在這種體制下，政府行政審批的權力被後置並最終取消，開辦企業只需到工商部門進行登記，併到政府部門備案即可。具體來說，除涉及國家安全、公共安全、金融安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益外，將許可類的“證”分別採用直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化准入服務等4種方式分離出來，進一步釐清“證”“照”關係，理順“證”“照”功能，從而減少審批發證。
實行“證照分離”改革，不僅有利於推進政府職能轉變，加快服務型政府建設，對鼓勵大眾創業萬眾創新，激發企業活力都具有非常積極的影響。創辦企業不僅縮短了時間，還減輕了負擔。張敬偉： “證照分離”是商事制度改革的成果。從2014年啟動的商事制度改革，把企業註冊實繳制改為認繳制（0元辦企業），到2015年深化“先照後證”改革，再到開展“證照分離”試點，如今發展到《通知》中實施“證照分離”改革的四種方式，“證照分離”改革凸顯了務實、穩健、深入、分類的特點。這一改革影響深遠：一是越來越多的市場主體持照即可經營，實現“一照一碼即可博弈市場”。二是減少和優化了行政審批項目，弱化制度成本和行政附加，讓看不見和看得見的“兩隻手”明確分際不打架，開闢了中國商事制度的新紀元。三是有助於提升中國的營商環境和親商氛圍，吸引更多外資、外商，提高中國在全球化市場中的影響力。
3、您對我國的“證照分離”改革有哪些建議？
和靜鈞：從本質上看，許可證和經營執照涉及兩類不同性質的制度，前者代表政府對市場經營的審批權，是公權力對市場的介入，是一種特權，而後者代表了經營主體依法進行市場準入的程序登記，屬商事身份管理，是一種普遍權。特權行使的依據應比普遍權更嚴謹和更審慎，應與涉及公共利益、公共安全及國家安全等重大事項直接相關才可啟動這一特權審查。應建立相關全國專業委員會來確認是否涉及啟動這一特權審查的事由，必要的時候予以公開聽證並建立申請者上訴等機制。
李長安：實行“證照分離”，並不意味著政府就此放手不管。相反，政府應該加快監管模式的改革和服務方式的轉變，在減少行政審批的同時，促進營商環境的改善。比如群眾普遍關注的衛生許可證、消防許可證等問題，並不是說開辦企業就不需要衛生和消防監管了，而是要重視事中事後監管，如果事中事後監管不到位，確實會出現問題。事實上，這些涉及公共安全的事項不僅不能取消，還要不斷強化監管，防止各種公共安全事故和侵害民眾權益的事件發生。因此，
各地方各部門要加強對行政執法的監督，真正做到該管的管好，該簡化的簡化，出現的違法行為要堅決查處，防止監管不到位、不作為、亂作為的情況。張敬偉：一是繼續明晰“證照分離”改革中“證”與“照”的功能，建立動態調整的“證”、“照”數據庫。“照”要常態化，“證”要做減法。二是關鍵在落實。無論是發“照”的市場監管部門，還是發“證”的其他職能部門，執行層面還是要有“先行”的擔當意識，不能“等要靠”。三是構建更為合理的政績考核機制，將“證照分離”改革納入政府和職能部門的考核體系。
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