文／中國證監會博士後科研工作站博士後王琳，中證金融研究院助理研究員葛致壯，中證金融研究院副研究員唐婧
金融危機後，歐盟2010年建立了歐洲金融監管體系（ESFS），其中宏觀審慎職能主要由新成立的歐洲系統性風險委員會（ESRB）負責。德國落實ESRB監管思路，設立了金融穩定委員會（FSC），進行全面的金融體制改革。研究並吸收歐洲ESRB和德國FSC的有益監管經驗，有助於中國構建宏觀審慎監管體系。
歷史上，歐洲銀行業長期向各國王室或政府提供貸款，與政府結合緊密，導致歐洲金融業長期被大銀行主導，“銀行民族主義”在歐洲各國根深蒂固。隨著歷史的演進，政府和銀行間紐帶不斷強化。一方面歐洲各國持續扶持本國大型銀行，限制來自外國銀行的競爭；另一方面，銀行在成為政府融資主要渠道後強化了銀行的政治影響，不斷通過立法鞏固銀行在金融行業中的地位。隨著歐洲一體化進程的推進，銀行業競爭加劇，歐洲各國先後放鬆對本國銀行的監管要求，大型跨國銀行在各國監管措施間套利。在此背景下，歐盟銀行業對非金融機構信貸規模不斷膨脹，槓桿水平高企。2008年，歐元區大型銀行槓桿率普遍在35倍左右，德意志銀行（Deutsche Bank）槓桿率甚至達到驚人的52倍，而同期美國大型銀行的槓桿率普遍在20倍以下。在銀行業主導的歐洲金融體系下，因監管過度放鬆而導致風險逐漸積累。同時，因歐洲資本市場發展不充分，並不利於金融體系中積累的風險及時釋放和出清。截至2007年末，歐盟境內非金融機構貸款餘額5.58萬億歐元，而非金融公司債券發行規模僅1.5萬億歐元。在美國次貸危機爆發後，歐洲銀行流動性緊張，信貸劇烈收縮，實體經濟迅速惡化。歐洲大型銀行因槓桿水平過高損失慘重，為修復資產負債表大幅收縮信貸，非金融企業貸款增速從之前三年的年均15%下降到2008年的6.78%，之後七年中有四年增速為負。信貸收縮使整個歐洲流動性受到影響，市場風險偏好下降，嚴重衝擊信用較差的中小企業，經濟基本面加速惡化。
危機後歐盟建立歐洲系統性風險委員會協調實施宏觀審慎監管
金融危機後，為彌補之前的監管缺位與協調不足，歐盟在2010年建立了歐洲金融監管體系（ESFS），構建了一個涵蓋宏觀審慎監管和微觀審慎監管的多層次監管框架。其中宏觀審慎職能主要由新成立的歐洲系統性風險委員會（ESRB）負責，ESRB發起機構為歐洲央行，主席由歐央行行長兼任，秘書處設在歐央行，成員單位包括歐盟層面的監管機構和歐盟成員國層面的監管機構。ESRB要求各成員國明確負責本國宏觀審慎監管的機構，並指出各成員國央行應在其宏觀審慎框架中發揮主導作用。ESRB的目標是促進各國宏觀經濟發展，防範和應對系統性金融風險。其宏觀審慎政策制定流程如下：一是設立監管目標，如信貸規模目標、槓桿水平目標、風險敞口目標等。二是對市場風險狀況進行評估，針對於不同的風險來源，設定指標集合進行監測。三是警告和建議，當市場風險較為突出時，ESRB就會相應地選擇應對工具，並向相關各國監管機構提出警告和建議。四是對各國執行情況進行評估，ESRB要求各國監管部門在規定的期限內或按照建議行動，或對不採納建議做出解釋。ESRB還成立了專門的檢查小組，跟蹤各國金融機構採納建議的情況，並對建議的採納程度撰寫報告。
德國金融改革是落實ESRB監管思路的樣本
德國是歐盟最主要的成員國，也是在金融危機中受創較重的國家之一。危機後，德國以ESRB宏觀審慎政策框架為藍本，設置本國宏觀審慎監管體系，進行全面的金融體制改革。
首先，德央行、聯邦金融監管局和財政部通過新設金融穩定委員會（FSC）落實宏觀審慎監管。為落實ESRB的要求，德國依據2008年10月頒佈的《金融市場穩定法》成立了金融穩定委員會（FSC），承擔宏觀審慎政策制定職能。FSC由三名來自德國聯邦財政部、三名來自德國中央銀行、三名來自德國聯邦金融監管局（BaFin）和一名來自聯邦金融市場穩定機構的代表構成，其中來自財政部的一名代表擔任主席。其中德國聯邦金融監管局是一個獨立的法人機構，收支完全獨立，業務工作接受聯邦財政部的督導；聯邦金融市場穩定機構的代表僅充當顧問角色，無投票權。
FSC的主要職責是審議與金融穩定有關的政策和協調各代表機構之間的合作，並每年向德國聯邦議院提交風險說明報告。FSC每季度召開一次會議，討論和德國金融穩定有關的問題、識別潛在金融風險、發出警告和避免風險的建議。FSC還承擔與ESRB的溝通工作，負責回應ESRB質詢，同時也將來自德國的警告和建議傳遞給ESRB。
德國央行是FSC框架下的核心成員。第一，德央行擁有對FSC發佈警告或建議的否決權，若德央行反對，FSC無權發佈該警告或建議。第二，德央行享有金融統計信息專屬權，是德國唯一有權對金融機構行使統計權力的機構，金融機構向德央行報送各類信息以滿足德央行分析研究需要。第三，德央行在其分析的基礎上就金融風險向FSC提出警告或建議，每年還會發布一份金融穩定評估報告，評估德國金融體系的韌性和潛在風險。
聯邦金融監管局（Bafin）在FSC框架下負責對其決議進行落實。主要職責是保證金融機構業務遵守FSC制定的標準，保障金融體系平穩運行和投資者的資金安全。BaFin能夠對金融機構槓桿水平、信貸規模、利潤分配以及集團內部的支付行為進行干預，使其符合監管相關要求。另外，BaFin還與德國央行共同確定“系統重要性”機構的名單。
德國財政部在FSC框架中起到輔助金融穩定的作用。德國財政部為聯邦政府制定經濟金融政策，能夠依據FSC的決議對金融部門的收入和激勵機制進行逆週期稅收調節。在市場出現波動時，德國財政部能夠設立穩定基金，為金融市場提供債務和應付款項擔保，或通過國家向部分系統重要性金融機構注資，為其提供流動性和防止其破產。
其次，德國分別從逆週期調節和維持系統重要性機構穩定兩個角度設置宏觀審慎政策的制度和工具。一是逆週期調節機制，即從時間維度上消除經濟金融的過度波動。制度建設上，FSC採取如加強對銀行自有資本的監管、徵收銀行稅、徵收金融市場交易稅，以及建立靈活資本充足比率要求等方式限制金融機構過度投機。當金融機構資本充足水平與所承擔風險不匹配時，BaFin可要求其提高自有資金比率，以應對經濟環境惡化時對資本金的計提。管理工具上，德國針對經濟運行的波動規律設立信貸規模目標和流動性目標。信貸規模目標包括宏觀槓桿率水平目標，貸款價值比（LTV）目標、貸款收入比（LTI）目標等。流動性目標包括流動性覆蓋比例（LCR，高流動性資產與金融機構承壓時的資金需求之比）目標，流動性資產佔比（LAR）目標，以及對淨穩定融資比率（NSFR，融資方穩定收入與融資數額之比）目標等。針對反映這些目標的指標體系，德國建立了相應的報告機制，在指標發生異變時由BaFin立刻向FSC彙報。二是系統重要性機構的穩定機制，即解決金融風險在跨空間上過度集中的問題。制度建設上，FSC採取如要求系統重要性機構附加資本、強化對其監管、完善其處置和退出機制等措施，提高系統重要性機構的損失吸收能力，降低其倒閉帶來的負面衝擊。另外，FSC還要求這些機構遵守巴塞爾協議有關流動性的各項建議和歐盟關於《資本金要求指令》的修改內容，並承擔更多的信息披露義務。管理工具上，德國針對系統重要性機構的風險集中程度和風險承受能力設立風險敞口目標，如大額風險敞口限制、中央對手方清算要求等，和資本緩衝目標，如中央對手方清算的保證金要求等。在系統重要性機構貸款過度增長時，BaFin還可以要求這些機構提供額外的資本緩衝，以增強其韌性。
對中國宏觀審慎政策框架的啟示
一是要加強資本市場在風險定價方面的作用，強化市場風險的自我出清能力，避免風險過度積累。美國相比歐洲、日本等以銀行為主要融資渠道的國家，由於資本市場更為成熟，金融危機時風險能夠很快通過資本市場出清，而不需要對銀行資產負債表進行長時間的修復，經濟復甦很快。我國資本市場正處在快速發展期，如何發展直接融資、豐富債券市場的品種和深度是我國資本市場發展急需解決的問題。
二是要統一監管合規標準，加強監管協作和數據共享。中國資管行業監管套利嚴重，監管協作不暢。2017年11月17日中國央行牽頭的《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見（徵求意見稿）》於2018年3月28日獲得中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過，對之前野蠻生長的資管行業作出了規範，統一了各類業務的監管標準，對行業意義深遠。建議持續對該法案的實施效果進行跟蹤觀察，為金融監管機構的進一步分工協作提供堅實合作基礎。
三是要建立動態風險監測機制，完善宏觀審慎工具箱，及時提示和化解金融風險。歐盟和德國都建立了完善的宏觀審慎框架，為中國宏觀審慎框架的建設提供了可供參考的藍本。建議中國吸收德國宏觀審慎體系中的成功經驗，如將財政部納入宏觀審慎政策體系中來，在逆週期調節機制中引入財政工具，強化宏觀審慎政策效果。
四是要強化金融監管部門的執法權力，真正做到監管“長牙齒”。歐盟宏觀審慎體系中賦予金融監管機構很大的行政處罰裁量權，依據這些權力，BaFin等金融監管機構才能落實FSC的各項要求，對金融風險防患於未然。
五是各相關部門要做好危機應急預案。一旦危機發生，包括財政部在內，宏觀審慎監管機構應按照預案對陷入流動性危機的系統重要性金融機構緊急救助，防止危機的進一步蔓延。
本文僅代表個人學術觀點，不代表所在機構意見。本文刊發於《清華金融評論》2018年8月刊，8月5日出刊，編輯：王蕾
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