績效評價是提升政府治理能力和水平的重要抓手。在公共財政體制建設發展中，追求財政資金配置使用的績效最大化，是必然的邏輯起點與運行目標。我國政府高度重視績效評價，黨的十九大報告明確提出要全面實施績效管理，今年9月，中共中央、國務院又發佈《關於全面實施預算績效管理的意見》，這進一步拓展了績效評價的寬度和廣度，績效管理將成為提高財政資金使用效率和政府行政效能的重要抓手。西方典型國家在財政支出績效評價與管理中積累了較多的經驗，對我國全面實施績效管理提供了有益借鑑。
一、典型國家財政支出績效評價的經驗特徵
財政支出績效評價是西方國家在“新公共管理運動”影響下，實現政府再造的公共支出績效管理改革的重要內容。經過多年的探索和實踐，各國在財政支出績效評價方面取得了較為豐富的經驗。西方國家財政支出績效評價體系一般由建立法律制度、確定評價對象和內容、確定實施方式、全面組織實施以及擴大評價結果應用等方面組成。由於各國實際情況的不同，在公共支出績效管理具體操作機制上可能有所差異，但在公共支出績效管理的目的、原則、內容、組織實施和結果運用等方面都具有一些相似特徵。
（一）建立了較為完善的財政支出績效評價法律制度體系
從美國、英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等典型國家實踐來看，財政支出績效管理的首要特徵是進行立法，通過立法來保障績效評價的有效實施。如美國國會1993年頒佈《政府績效與成果法案》；英國1983年頒佈的《國家審計法》、1991年頒佈的《公民憲章》、1997年頒佈的《地方政府法》；澳大利亞聯邦政府1988年頒佈的《公共服務評價戰略》、1997年國會頒佈的《公共服務法案》、2000年的《目標與產出框架》；新西蘭國會1989年頒佈的《公共財政法案》、1994年的《公共財政責任法》；加拿大1977年頒佈的《績效評價政策》、2001年的《加拿大政府績效評價政策和標準》等。這些法律制度對績效評價的組織實施、評價對象和內容、評價指標體系和方法、評價結果的運用都有十分明確的規定，對各國財政支出績效評價的實施具有重要的指導和促進作用。
（二）普遍遵循經濟性、效率性、有效性的財政支出績效評價基本原則
學者T·芬維克（Terry Fenrick）於1995年提出了績效評價的“3E”評價原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。經濟性是指以最低費用取得一定數量的資源，考察政府在提供公共產品和服務時是否達到成本節約的要求。效率性是指政府公共投入與公共產出之間的配比是否合理有效，一般要求既定產出的成本最小化或既定成本的產出最大化。有效性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，強調對政策實施效果的考察。美國早在改善政府行政效率的改革中就體現了“3E”的思想，英國審計委員會則將“3E”標準納入績效審計的框架中，澳大利亞、新西蘭、加拿大在評價指標的選取上嚴格遵循“3E”評價原則。從各國財政支出績效評價實踐來看，“3E”評價原則已成為西方國家財政支出績效評價制度的理論基礎。
（三）評價主體多元化，評價指標體系設計體現評價對象特徵
財政支出項目和涉及的領域眾多，如果僅依靠一個部門實施評價工作，評價結果的客觀公正性、可靠性將會大打折扣。（姚鳳民：“財政支出績效評價:國際比較與借鑑”，《財政研究》2006年第8期）西方國家在財政支出評價主體上呈現出多元化的特徵，根據部門性質和業務專長的不同，評價的領域和側重點有所不同。美國是典型的多元財政支出評價主體，國會會計總署是財政支出績效評價的總負責機構，預算管理辦公室與各政府部門分別負責監督和具體實施。英國財政支出績效評價接受財政部和公共服務與公共支出辦公室的指導和監督。在評價指標體系設計方面，各國政府沒有固定的格式，而是根據被評價對象的具體特徵，在遵循“3E”基本原則的基礎上，設計符合項目特徵屬性的指標體系，使評價結果更加科學合理，更能反映項目實際效果。
（四）以產出和結果為導向，注重對評價結果的運用，公開透明並接受監督
各國都實施以產出和結果為導向的績效管理模式。美國《政府績效與成果法案》要求政府部門在制定戰略規劃時必須明確工作目標，績效評價主要圍繞設定的目標展開，注重結果、服務質量、顧客滿意度等方面的評價。英國財政部與各部門簽訂的《公共服務協約》中就有目標條款這一項，要求設定績效目標。澳大利亞在《目標與產出框架》中要求制定部門事業發展目標，在此基礎編制預算並進行績效評價。新西蘭和加拿大在評價指標的設計上始終貫穿產出和結果這一主線。美國、英國、澳大利亞、新西蘭和加拿大績效管理體系都包括績效預算、績效審計、績效評估等內容，各國都十分注重績效評價結果的運用。通過績效評價結果的運用，使財政支出績效與預算管理有機結合，促進部門管理水平和財政資金使用效率的提高。一方面，績效評價結果與部門預算相銜接。當年的評價結果將作為下一年度預算編制和資金安排的重要依據。另外，向社會公眾公佈績效評價報告，接受社會的廣泛監督。在提高公眾對政府行為了解程度的同時，也強化了政府預算約束，增強了政府部門的公共受託責任和財政透明度。
二、對我國財政支出績效管理的啟示
我國績效預算管理經歷了從制度逐步建立到組織機構不斷健全，從加強績效目標管理到擴大評價範圍，從績效預算框架設計到實施方案制定，從注重結果到以結果為導向的全過程績效預算管理的過程。績效預算評價更加詳實、細化，也更具實用性和可操作性。作為績效預算管理重要內容的財政支出績效評價經過多年的摸索取得了顯著成效，但存在的問題仍不能忽視。典型國家的實踐經驗，為我國財政支出績效評價的進一步完善和發展帶來了諸多啟示。
（一）健全體制機制，完善財政支出績效評價的法律體系，推進績效預算法制化進程
典型國家績效評價的實踐表明，立法保障是實施財政支出績效評價的前提和基礎，完善的績效評價體系需要立法先行。通過立法實現我國財政支出績效評價向法制化、規範化轉變是必然趨勢。我國於2009年由財政部頒佈《財政支出績效評價管理暫行辦法》，並於2011年進行了修訂，該暫行辦法對推進我國財政支出績效評價意義重大。在暫行辦法的框架下，各地方政府也相繼制定了財政支出績效評價辦法。2014年新修訂的《預算法》規定，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則；各級政府各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。至此，我國財政支出績效評價有了真正意義上的法律保障，績效預算管理進入法制化軌道。新《預算法》雖然對績效評價有所規定，但與之相配套的法律法規仍缺位。我國應在總結財政支出績效評價實踐的基礎上，充分借鑑典型國家的經驗，建立適合我國實際情況的財政支出績效評價法律體系。把評價主體、績效目標設定、評價對象和內容、評價方法、評價指標體系建設、評價標準、評價結果運用、評價信息公開與監督、績效評價與預算管理的銜接等都以法律的形式明確下來，加強法律的約束性，建立績效評價管理的多方協調機制，使績效評價工作有章可循、有法可依。
（二）以結果為導向，創新評價方式，避免績效評價指標化傾向
由於財政支出範圍廣、層次多、性質各異，在評價初期，我國財政支出績效評價注重的是資金使用的合規性，隨著評價體系的不斷完善，開始注重對經濟性、效率性和效益性等產出和結果的衡量。財政支出績效評價包括綜合評價、單位部門評價以及項目評價，現階段我國財政支出績效評價層次較為單一，主要以項目評價為主。財政部門為績效評價主體，評價指標體系基本以財政部發布的指標為參照，評價方式以專家打分為主，因此績效評價的效果有限，很難反映財政支出使用的真實效率，也在一定程度上造成績效評價形式重於實質。評價質量不高影響了績效預算管理的權威性和客觀性，同時也制約了評價結果的有效應用。（趙敏、王蕾：“財政支出績效評價的質量標準及控制體系研究—國際績效評價的經驗與啟示”，《財政研究》2016第10期）
我國財政支出績效評價的完善，應堅持以結果為導向，通過創新評價實施方式，建立多層次、多維度的指標體系，避免績效評價指標化傾向。一是建立多層次、全方位的評價體系。形成以財政部門為主導，人大、審計等職能部門以及中介機構、社會公眾廣泛參與的多層次財政支出績效評價體系。建立部門自評、財政綜合評價、績效審計評價、社會評價有機結合的績效評價機制。二是創新績效評價方式，注重評價的整體性和系統性。通過目標預定與實施結果比較、成本與效果分析、歷史動態與橫向對比、用戶評判與專家評議等多個評價維度，從事前、事中、事後以及項目全生命週期系統全面評價財政支出績效。三是建立公共支出評價數據庫以及多維度的評價指標體系。評價指標體系的設置應將長期與短期、宏觀與微觀相結合，並考慮評價對象的層次性、區域性以及不同行業的屬性特徵。建立績效評價數據庫，充分運用大數據等數據挖掘分析方法提高評價的有效性。此外，倡導寬視域評價，開展“打捆評價”和部門整體績效評價工作。同時創新評價工作組織方式，探索以財政評價機構牽頭組織，績效專家、政策專家、行業專家、中介機構相互協調配合、優勢互補的工作模式。
（三）績效評價與預算管理相融合，推進績效預算制度改革
績效管理是政府管理最有效的工具。我國在財政資金的分配和管理方面一定程度上存在“重分配、輕管理，重投入、輕產出”的問題，績效評價未能與預算管理有機結合，為評價而評價的現象嚴重，各部門更多的是把績效評價當作一項工作任務去完成。要充分利用績效評價提高預算管理質量，需要將績效評價與預算管理相融合，推進績效預算制度的改革。一是深入宣傳普及政府管理績效理念，形成“花錢必問效，無效必問責”的良性機制。各部門應充分認識當前經濟財政形勢，加強績效管理觀念，提高責任意識和效率意識，破解財政支出固化問題，壓縮和削減低效、無效支出，進一步提升公共服務質量和水平，將績效評價與預算目標、預算編制、預算執行、政策制定等緊密結合起來，解決績效與預算管理“兩張皮”的問題。二是構建廣覆蓋、多層次、全過程的績效預算管理體系。預算績效管理是實現績效預算的現實途徑，必須繼續夯實預算績效管理基礎，為實施績效預算創造條件。通過擴大績效評價的範圍，將績效目標與預算一起下達，從源頭提高資金使用配置效率。三是進一步強化預算資金使用單位的績效責任，通過深化預算績效管理，同時適當下放自主權和靈活度，建立激勵和執行相容的機制，充分調動部門的主動性和積極性，形成自我改進績效的內生動力，將“要我有績效”轉變為“我要有績效”。
（四）加強信息公開，建立績效評價結果應用機制
西方國家績效評價制度都十分重視評價結果的公開與應用。雖然《財政支出績效評價管理暫行辦法》也提出要重視評價結果的運用，但從我國績效評價實踐來看，績效評價大都流於形式，“軟約束”明顯。比如績效評價一年一評，但年度間缺乏有機聯繫；績效評價的結果也沒有給下年度預算的編制提供有價值的參考，績效監控和獎懲機制都還沒有落到實處，這些都嚴重製約著績效評價的有效性。充分的信息公開和有效的評價結果應用機制是發揮績效評價“指揮棒”作用的核心環節。一是建立績效評價信息披露制度，做好信息公開，主動接受社會監督。績效評價結果除了向人大報告以外，還應向社會公開，接受社會公眾的監督，這是提高績效評價有效性的重要舉措，也是加強社會公眾監督建設透明型政府的應有之意。二是建立激勵與執行相融，切實有效的獎懲機制。將績效評價的結果及運用情況與執行部門人員利益掛鉤，通過切實有效的獎懲機制對財政支出績效評價的執行者實施激勵，同時建立問責機制，對違規者加大處罰力度，使各部門和各單位真正將工作重點從“關注過程”轉為“關注效果”，將績效“軟約束”變成“硬約束”。三是加強評價結果與預算管理的銜接。把績效評價結果作為下一年度預算安排和項目申請的重要依據，打通績效評價與預算管理的連接通道。同時將績效評價融入中期財政規劃框架內，使財政支出得到有效控制，併為決策提供建議與支撐。四是實施績效監控，及時糾正執行中的偏差。通過跟蹤收集績效目標值，對執行情況特別是出現偏差的原因進行分析，對執行偏差和目標完成的可能性進行預計，提出糾偏的措施、形成跟蹤報告、及時整改，提高績效評價的針對性和有效性。
本文作者系中國財政科學研究院。
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