本文作者亨利·基辛格
法意導言
本文最初發表於2001年6月，作者系美國前國務卿亨利·基辛格(Henry Kissinger)。2018年7月，美國《國家利益雜誌》(The National Interest)再次將其進行刊登，並附言：“美國因其卓越而產生了一些難題，但目前為止，後冷戰時代的領導人還未能就其進行回應”。全文分為三個部分：第一部分指出，儘管美國在國際勢力中處於頂端，但在制定外交政策方面存在著一定的問題；文章的第二部分著眼於動盪的國際形勢，對民族國家、跨國集團、核武器、全球化等因素對國際秩序的影響進行了分析；第三部分中，作者立足於美國所處的國際環境給出了外交政策的方向，並表達了對國內各方勢力影響下未能制定出合理外交政策的擔憂之情。
處於權力巔峰的美國
翻譯：湯心儀
是帝國還是領導者？
新千年之初，美國正享有無可比擬的優勢，哪怕是過去最偉大的帝國也無法與之相較。從武器裝備到企業，從科學到技術，從高等教育到大眾文化，美國在全球範圍內都無與倫比。在二十世紀的最後十年，美國的優勢地位使其成為維護國際穩定不可或缺的力量。美國致力於解決重要糾紛，在中東已成為通向和平進程中不可或缺的一部分。美國太沉浸於這個角色，以至於即使當事雙方並未發出邀請，它也已經將自己當成了事件的中間調解者，1999年7月印巴之間就克什米爾問題發生衝突的情形就是如此。美國認為自己是全球民主制度的源頭和保障，對其他國家的選舉公平與否加以評判，並對未達到其標準的國家施加經濟制裁或其他壓力。
這樣的結果是，從北歐平原直到東亞的衝突交界線，美國軍隊分散於世界各地。美國以維和名義設立的這些站點正即將變成永久軍事基地。在巴爾幹半島，美國正通過在交戰雙方之間建立保護基地的方式，發揮和奧匈帝國在上世紀轉折點時一樣的角色。它通過為投資者提供最大的資本池和最大的外國出口市場，在國際金融體系中佔據主導地位。儘管美國流行文化有時候會成為國家仇恨的導火索，但它也在世界範圍內樹立了標準。
圖為美國軍隊
20世紀90年代的遺留問題產生了一個矛盾。一方面，美國足夠強大，能夠堅持自己的觀點並且承受對其霸權的指控。另一方面，美國給世界其他國家開出的“處方”往往反映出其國內的壓力，或者是重複著從冷戰中獲取的經驗。結果是，這個國家的優勢很可能正與許多影響著並最終改變著全球秩序的趨勢變得毫無關聯。
諷刺的是，美國的卓越地位往往受到自己人民的漠視。從媒體的報道和國會意見這兩個重要的“晴雨表”來看,美國人對外交政策的興趣達到了有史以來的最低點。因此，野心勃勃的政治家們出於審慎考慮而避免對外交政策進行討論，並將領導力定義為民意的反映，而不是將其視為提升美國視野的挑戰。包括上一次總統選舉在內，已有連續三屆的候選人未嚴肅地討論外交政策了。尤其是在20世紀90年代，美國的卓越不再是戰略設計的結果，而是產生於一系列為了討好國內選民的臨時決定；然而在經濟方面，它又被科技和生產力帶來的收穫所驅動。所有這一切產生了一種表象，似乎美國根本不需要長期的外交政策，自認為能夠對有挑戰性的個案進行應對。
在其權力的頂峰，美國處於具有諷刺意味的地位。面對可能是有史以來最深刻、涉及面最廣的動盪，它未能發展出與新興現實相關的概念。冷戰的勝利使其自鳴得意；安於現狀的態度使政策規劃只是將過去熟悉的經驗運用至未來；令人驚訝的經濟表現誘使政策制定者將戰略與經濟混為一談，並導致他們對美國科技給政治、文化和精神造成的重大轉變不那麼敏感。
圖中為前蘇聯領導人戈爾巴喬夫（左）和前美國總統里根（右）
在冷戰結束的同時，自我滿足和繁榮現象相結合產生了一種美國宿命論，並有兩種表現：一邊，許多人認為美國是全世界國家演變進程的最終裁判者。他們認為，無論文化和歷史的差異如何，美國都能為其他國家提供恰當的民主方案。在這種思想流派中，外交政策等同於社會政策。它貶低了冷戰勝利的意義，因為在它看來，歷史和民主的必然趨勢本身就會導致共產主義制度的瓦解。另一邊，有人認為蘇聯崩潰的結果或多或少是美國人在語言修辭（將蘇聯指責為“邪惡的帝國”）中所表現出來的自信引發的，而不是源於跨越九個政府幾乎半個世紀的兩黨努力。他們相信，在此種對歷史解釋的基礎上，解決世界上各種問題的方式就是通過美國的領導權——通過對其卓越性的毫不掩飾的肯定，將美國的解決方案強加給世界。
這兩種解釋都使得為轉變中的世界制定一個長期政策變得愈發困難。外交政策的爭議有兩種觀點，一側是傳教士般的正直態度，另一側則認為“積累權力就是自我實現”。爭論聚焦於一個抽象的問題：引導美國外交政策的應當是價值觀還是利益？是理想主義還是現實主義？真正的挑戰是合併兩者；任何嚴肅的美國外交政策制定者都不會忘記美國民主將自己定義為“例外主義”的傳統，但他們也無法忽視那些必須實施的事項。
變化多端的國際環境
對於美國人來說，要理解當代形勢就必須首先認識到目前的動盪並非是對有利現狀的暫時中斷。這些動盪反映了許多主要國際主體發生內部結構變化、政治民主化、經濟全球化和通信即時化，從而必然導致國際秩序發生轉變。根據定義，“國家（state）”一詞表達了政治組織內部機構具有正當合法性、有履行其最基本職能的力量——即保護其人民免於遭受外國危險和國內騷亂。當所有這些元素（包括“外國”這一概念在內）同時開始流動，必然會有一段動盪的時期。
實際上，“國際關係”這個術語是較新的概念，因為它的構成不可避免地需要以民族國家為基礎。然而，這是一個僅在十八世紀晚期起源於歐洲的概念，並且主要通過歐洲殖民主義傳播到世界各地。在中世紀的歐洲，義務是個人的、傳統的，既不是基於共同語言，也並非基於某個單一文化；在國民和統治者之間並無國家官僚機構的介入。對政府的限制源自於習俗以及保留自治權的天主教會，而不是憲法，從而無意中為多元化以及在幾個世紀後發展起來的國家權力的民主約束奠定了基礎。
在十六和十七世紀，這種結構在宗教改革和印刷術的雙重影響下垮臺——宗教改革摧毀了宗教團結，印刷術使得增長中的宗教多樣性得以被廣泛接納。由此產生的動盪在“三十年戰爭”（譯註：歷史上第一次全歐洲大戰，以《威斯特伐利亞和約》的簽訂告終）中達到高潮，它以意識形態的名義殺死了中歐30％的人口。
這場大屠殺過後簽訂的1648年《威斯特伐利亞和約》劃定了現代國家體系，其規定的一些基本原則成為國際關係的重要準則。該條約的基礎是國家主權原則，規定一個國家的國內行為和制度不受其他任何國家的干預。
圖為關於簽訂《威斯特伐利亞和約》的油畫
這些原則所確信的是，比起那些決意轉變的改革派外國軍隊，國內統治者專制的可能性要小得多。與此同時，“權力的平衡”概念試圖通過一種均衡來進行限制，這種均衡使得沒有國家能夠佔據統治地位，並將戰爭限制在局部地區。二百多年來（直到第一次世界大戰爆發），“三十年戰爭”後出現的國家體系實現了其目標（除了拿破崙時期發生過意識形態衝突，因為當時“不干預原則”被實際上棄用了二十年）。但如今，每一個原則都在遭受衝擊，以至於人們忘記了設計它們的目的是限制而不是擴張對權力的恣意使用。
目前，威斯特伐利亞條約下的秩序處於系統性危機中。它的原則已然受到挑戰，但經協商的替代方案還尚未達成。“互不干涉內政”原則已被棄置，除美國外，許多西歐國家也開始接納“人道主義干預”或“普遍管轄權”的概念。2000年9月於紐約舉行的聯合國千年首腦會議上，很多國家對此進行了認可。上個世紀90年代，美國在索馬里、海地、波斯尼亞和科索沃共開展了四次人道主義軍事行動；澳大利亞和英國領導則帶領其他國家在東帝汶、塞拉利昂有所行動。除科索沃外，所有這些干預都受到了聯合國的制裁。
同時，“民族國家”這一主流概念本身正在發生轉變。每一個政治組織意義上的國家（state）都稱自己為一個民族（nation），但並非所有這樣的國家（state）都符合十九世紀對國家的定義，即一個語言和文化的單元。在新千年之交的“強國”中，只有歐洲的民主國家和日本符合這一定義。中國和俄羅斯將國家和文化核心與多民族的特徵相結合，美國越來越多地將其民族認同與多元種族等同起來。世界上其他國家基本上都由不同民族構成，而其中一些國家的凝聚力受到了來自於主體族群的威脅，這些族群從十九世紀和二十世紀早期的民族主義和自決學說中尋求自治或獨立的基礎。歐洲方面，下降的出生率和逐步增加的移民也在醞釀著多種族挑戰。
歷史悠久的民族國家，意識到自己的規模不足以發揮重要的全球作用，正在尋求將彼此集中於某個更大的單位。到目前為止，歐盟組織是這種思路最全面的詮釋。西半球也出現了類似的跨國集團，如北美自由貿易協定（NAFTA）和南美洲的南方共同市場（Mercosur），以及亞洲的東南亞國家聯盟（東盟）。在亞洲，由中國和日本發起的、建立一個初步的自由貿易區的想法已經出現。這些新的集團在界定其身份時，有時是潛意識地，但更經常地是故意與其所在地區的主導權力區分開來。主導權力對於東盟來說是中國和日本（而且可能是印度）；對於歐盟和南方共同市場而言是美國。即使他們擊敗了傳統的競爭對手，也會產生新的競爭對手。
圖為東盟十國
過去，比這規模更小的變革導致了重大的戰爭；事實上，在目前的國際體系中，戰爭的發生頻率也相當高。但當前的大國從來沒有參與軍事衝突。因為至少就主要國家之間的關係而言，核時代已經改變了權力的重要性和角色。核時代之前，戰爭往往是由於對領土或資源的爭奪；征服是為了增強國家的權力和影響力。在現代，領土作為國力要素之一的重要性已大不如前；技術進步對國力的增強作用遠遠超過任何可以想象的領土擴張。新加坡除了人民和領導人的智慧之外幾乎沒有任何其他資源，但其人均收入遠高於很多更大的、自然資源更豐富的國家。並且新加坡利用其財富建立了有力的軍備力量，以對虎視眈眈的鄰國加以防禦。以色列的境況也相類似。
擁有核武器的國家之間不太可能發生戰爭—儘管，如果對人類生命的態度有不同看法、或者不熟悉其災難性影響的國家也掌握了核武器，這種說法就不再準確了。核時代到來之前，各國之間發生交戰是因為失敗甚至妥協讓步的後果被認為比戰爭的後果更糟；這種邏輯導致歐洲在第一次世界大戰中元氣大損。但是，在核大國中，這個邏輯只有在最絕望的境況下才適用。在大多數核大國領導人的心目中，核戰爭的破壞可能比妥協的後果，甚至可能是失敗的後果更具災難性。 核時代的悖論是，核能力越是增長，使用核武器的意願越是不可避免地降低。
圖為核武器爆發模擬場景
所有其他形式的權力也都發生了革命性的變化。直到第二次世界大戰結束前，權力是相對同質化的；它的各種元素如經濟、軍事或政治相互補充。若在其他領域沒有相當的地位，一個國家就不可能在軍事上強大。然而從二十世紀下半葉開始，似乎出現了變化。突然之間，一個國家可能成為一個沒有重要軍事能力的經濟大國（例如沙特阿拉伯），或者儘管經濟停滯不前（如蘇聯晚期），但仍可以發展龐大的軍事力量。
二十一世紀中，這些元素可能會再次緊密相連。蘇聯的命運表明，片面強調軍事力量是無法長久持續的，特別是在由即時通訊連接的經濟和技術革命的時代。此外，僅僅經歷了一代人，科學就已經實現了超越以往人類歷史所積累知識的飛躍。在計算機、互聯網和不斷髮展的生物科學領域中投入的技術是過去任何一代人都無法想象的。先進的科技教育體系已成為一個國家長期握權的先決條件：它是社會力量及活力的能量源泉；沒有它，所有其他類型的力量都會變得疲弱。
全球化已經在全世界傳播了經濟和技術力量。即時通信使得一個地區的決策成為全球其他地區的決策。全球化帶來了前所未有的繁榮，儘管是不均衡的。它是否像促進全球繁榮一樣高效地加速經濟衰退還有待觀察，畢竟它為全球性的災難創造了可能性。當全球化使得能夠影響數百萬生命的決定不再受當地政治的控制時，它也製造出了一種惱人的無力感。
美國面臨的挑戰
美國發現，自身的歷史經驗對於其所處的世界幾乎是未做準備的。兩個大洋保障了它的安全，使得它對“權力的平衡”概念不屑一顧，堅信要麼能夠遠離其他國家的爭端，要麼能夠通過堅持民主和自決的價值觀來實現普遍和平。除此之外，美國面臨著一個無與倫比的複雜世界，其中至少有著四個國際體系並存：
在美國與西歐的關係和西半球內部的關係中，美國那些歷史上著名的理念具有相當大的適用性。在這裡，基於民主制度和經濟進步的理想主義和平發揮著作用。國家是民主的；經濟是以市場為導向的；除了在邊緣地帶可能有種族衝突外，戰爭是不可想象的。糾紛的解決不是通過戰爭或戰爭的威脅。大西洋地區或者說西半球國家軍事力量的預備是對為了應對該地區以外的威脅，而非為了對付彼此而準備。
亞洲大國們比十九世紀的歐洲國家規模更大、人口更多，他們將彼此視為戰略對手。印度、中國、日本、俄羅斯，以及緊隨其後的韓國和東南亞國家，認為其他國家以及它們的組合，確實會威脅到自己的國家安全。這些權力之間的戰爭並非迫在眉睫，但也不是不可想象的。亞洲的軍事支出正在上升，初衷是為了對其他亞洲國家進行防禦（中國的某些軍事行動也是為其與美國就臺灣問題的戰爭做準備）。與十九世紀的歐洲一樣，長期的和平是可期許、甚至是很有可能的，但權力的平衡必然將在其中發揮關鍵作用。
中東衝突與17世紀的歐洲衝突最為相似。它們並不像大西洋地區和西半球那樣源自經濟，也不像亞洲那樣與戰略部署相關，而是源於意識形態和宗教。威斯特伐利亞和平外交的格言在此處並不適用。當問題焦點不是某個具體的不公現象而是對方的合法性或者是對方的存在時，妥協就難以實現。因此矛盾的是，試圖為這些爭端提供一個絕對的解決方法很有可能會導致事與願違，正如克林頓總統和埃胡德·巴拉克總理在2000年夏天的戴維營峰會之後發現的那樣（譯註：2000年7月，克林頓邀請巴勒斯坦領導人阿拉法特和以色列總理巴拉克到戴維營會談，試圖解決巴以衝突問題，但以失敗告終）。試圖在各方認為是聖地的問題上進行“妥協”，必然會使他們的立場不可調和。
中東衝突
非洲大陸無法在歐洲歷史上找到類似的先例。雖然這裡的四十六個國家稱自己為民主國家，但它們並沒有在統一意識形態原則的基礎上實施政策。非洲政治也不受“權力的平衡”概念支配。非洲大陸太大，而大多數國家權力可及的範圍太有限以至於無法談論非洲的權力平衡。而且，隨著冷戰的結束，非洲的大國競爭也基本消失了。此外，非洲殖民統治遺留下了諸多威脅，包括種族衝突、經濟嚴重落後和健康問題。當初為促進殖民統治而劃定的邊界將部落和民族分開，並將不同的宗教和部落聚集在行政區劃中，這些行政區後來成為了獨立國家。由此，非洲產生了野蠻的內戰，這些內戰已經發展至國際衝突；並且產生了足以對人類造成威脅的流行病。（西方）民主國家要在這塊大陸上為過去的歷史進行彌補，對於他們來說找到幫助非洲跟上全球增長步伐的方法是一項挑戰。國際社會有義務結束或者至少使減輕這裡的政治和種族衝突。
國際體系的範圍和種類使得美國傳統的關於國際政治本質的討論大都變得無關緊要。事實上，無論是權力、價值觀還是國家利益才是外交政策的關鍵決定因素，根本上都取決於一個國際體系發現自身正所處的歷史階段。美國外交政策一直在尋求一個神奇的萬能“公式”，因此面臨著一個特別的、目前尚未解決的挑戰：建立精妙的意識形態和長期的戰略。
不幸的是，國內政治正在推動美國外交政策向相反的方向發展。國會不僅立法規定外交政策，而且還試圖以過多的制裁對其他國家強行施加行為準則。許多國家現在發現自己受到這種制裁。歷屆政府都對此表示默許，部分原因是為了獲取國會對其他計劃的批准，另一部分原因是，由於沒有直接的外部危險，對於政治生存而言，處理國內政治比處理外交政策更為重要。外國批評者提出的問題是，美國對於統治的過分追求，往往是對國內壓力集團的反應，國內壓力集團有能力通過在選舉時提供支持或是威脅進行報復來決定關鍵問題。並且壓力集團之間互相支持彼此的目標，從而為自己未來的主張創設條件。無論立法行動的優點是什麼，它們的累積效應都會推動美國走向單邊外交政策和不定期的欺凌行為。與以外交對話為目的的外交溝通不同，法令是“不容討價還價”的，它幾乎等同於最後通牒。
同時，無所不在的、喧囂的媒體正在將外交政策轉變為公共娛樂的一部分。媒體間對收視率的激烈競爭使從業者對當下的危機產生了濃厚的興趣，這些危機通常以有著明顯是非黑白的倫理劇方式呈現，而未被描述成歷史的長期挑戰。一陣興奮消退後，媒體就開始轉向新的熱點。在其巔峰時期，海灣和科索沃的危機或戴維營的首腦會議每天被媒體二十四小時報導。在那之後，這些問題幾乎沒有受到日常關注，而有些問題處於未解決狀態的時間越長，就會變得越來越難以處理。
20世紀90年代，美國在世界上的地位非常重要，但卻難以發展出一個連貫清晰的戰略，其中最深層的原因是三代人對於外交政策有著非常不同的看法，對於美國應扮演的角色爭論不休。爭論中的主體分別是：經歷了20世紀50年代和60年代冷戰的老兵，他們試圖將自己的經驗運用至新千年的環境中；反越戰運動的堅定支持者，他們試圖將經驗應用於新興的世界秩序中；以及新的年輕一代，他們往往難以理解前兩代人。
圖為越南戰爭中的美國軍隊
冷戰戰略家試圖通過遏制蘇聯的政策來管理核大國間的衝突。雖然並未忽略非軍事問題（畢竟，馬歇爾計劃與北約對整體佈局來說同樣重要），冷戰一代堅持認為，國際政治中存在一種不可削減的權力因素，並且這種因素是由阻止蘇聯軍事和政治擴張的能力來衡量的。冷戰戰略家一代的數量已有所減少，並且，他們幾乎消除了美國思想在理想主義和權力之間的歷史張力。在由兩個超級大國統治的世界中，意識形態和均衡這二者的要求傾向於合併。外交政策成為零和遊戲，一方的收益轉化為另一方的損失。
除了遏制之外，美國冷戰外交政策的主要目的是讓被擊敗的德國和日本作為正式成員迴歸新興的國際體系。雖然當時無條件投降僅發生在不到五年前，但經歷了二十世紀三十年代經濟大蕭條的美國領導者作出這種決定是有道理的。抵抗蘇聯的那一代經歷了富蘭克林·羅斯福的新政，而新政通過縮小美國人的期望與經濟現實之間的差距恢復了政治穩定。同一代人在第二次世界大戰中佔了上風，以民主的名義進行了鬥爭。
正是越南戰爭打破了意識形態和戰略的融合，這二者融合的思想現在被稱為“最偉大的一代”的思想。雖然國內所有參與外交政策討論的人都繼續肯定“美國例外主義”的那些原則，但直接將其適用到具體案件中卻引起了深刻而持續的爭議。對越戰經驗的幻想破滅使得許多以前為冷戰政策提供智力支持的人要麼退出戰略領域，要麼實際上對戰後的美國外交政策表示排斥。比爾·克林頓總統政府（最初由反越戰運動中的人員組成）將冷戰視為由於美國的不妥協所造成的誤會。他們排斥“國家利益”的概念；只有當權力是服務於某種“無私”的原因——也就是不反映出具體的美國國家利益時，他們才相信權力的作用。但冷戰並不是一個錯誤的政策——儘管有些錯誤的產生本就是對其進行追求的結果；它涉及到生存和國家利益的問題。
顯然，美國不能、也不應該回歸冷戰時或十八世紀時的外交政策。當代世界要複雜得多，需要更加差異化的方法。但它也不能承受反越戰時期的自我放縱或自以為是。無論如何，這些思想流派標誌著一個時代的結束，這個時代的爭執對於1960年之後出生的人來說是深奧的、學術的。
這一代人還沒有產生能夠承諾持續而長期的外交政策的領導人。實際上，他們中的一些人對是否需要任何外交政策表示質疑。在全球化的經濟世界中，冷戰後的一代人對華爾街或硅谷的看法與他們的父母對華盛頓公共服務的看法別無二致。冷戰後的一代人不會因公開表達追求個人利益而感到內疚。由於受到的是不重視歷史的教育，這一代人通常缺乏對外交事件的觀點。這一代人認為全球關係是安全的，算是作為他們私人生活中緊張競爭關係的一種補償。在這種環境下，人們很自然地認為，對自身經濟利益的追求最終將通向政治和諧與民主制度。
這種看法只是因為普通戰爭的危險已基本消失而具有合理性。在這樣的世界上，冷戰後一代美國領導人發現外交政策要麼是經濟政策，要麼是用美式道德來指導其他國家。理所當然地，自冷戰結束以來，美國外交已經越來越變為一系列依附於美國政治議題的提案。
但經濟全球化並不能代替世界秩序，儘管它可以成為世界秩序的重要組成部分。全球化經濟的成功將在社會內部和社會之間導致混亂和緊張的局勢，這將對世界政治領導層施加壓力。與此同時，民族國家正在以兩個看似矛盾的趨勢重建於世界各地：要麼分解，要麼融入更大的區域集團。
只要後冷戰一代的國家領導羞於心安理得地精心安排國家利益，就會逐步導致發展的停滯，而不是走向道德高地。當然，要想真正的美國化，任何國家利益的概念都必須產生於美國的民主傳統，並且關注民主在世界範圍內的生命力。但是美國也必須用其價值標準來回答一些難題：無論手段有多令人痛苦，為了生存我們該怎麼做？無論可達的國際共識有多小，我們怎樣才能忠實於自身？如果有必要的話，如何完全通過自身力量來達成這些共識？我們糾正的錯誤有哪些是真正重要的？有哪些目標就是超越於我們能力之上的？
翻譯文章：
America at the Apex, The National Interest, July 5, 2018
網絡鏈接：
https://nationalinterest.org/article/america-at-the-apex-1196
譯者介紹·湯心儀
北京大學法學院2017級研究生，法意讀書編譯組成員。本科畢業於對外經濟貿易大學金融學專業。人人影視字幕組成員，喜歡看美劇，愛好聽音樂，偶爾玩攝影。希望一直能保持積極開放的心態，去感受一個比所看所聽所想過的都更為廣闊的世界。
法意薦書
《法意看世界（2016年卷）
——西方的危機與美國的重建》
主編：孔元 彭飛
中國政法大學出版社
親，還在公眾號上搜索法意推送的編譯文章嗎？現在不需要了！從2016年開始，法意編譯的精華文章已經整理出版了！目前我們已經出版了《法意看世界（2016年卷）》，與此同時，2017年的編譯合輯也在整理之中，相信不久就會上市。
《法意看世界》集合了當代歐美世界最新的思想討論，是瞭解當代政治思想走向不可多得的作品，也具備較多的收藏和資料文獻價值。寒來暑往，冬去春來，法意願意做您的一扇窗戶，幫您觀察記錄外面的世界。您可點擊《法意看世界》出版｜記錄動盪世界的“思想年鑑”瞭解詳情，如果您感受到這份溫馨體貼，那就點擊“閱讀原文”，剁手支持我們吧！
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