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吳磊 曹峰毓：特朗普與歐佩克的國際石油市場話語權之爭
作者：吳磊，雲南大學國際關係研究院教授；曹峰毓，雲南大學國際關係研究院
內容提要
特朗普上臺以來便將與歐佩克爭奪國際石油市場話語權定為美國能源戰略的重要組成部分。在國內層面，特朗普致力於促進化石能源產業開發，減少對歐佩克國家的能源依賴。在國際層面，他一方面推動美國油氣產品出口，另一方面利用本國強大的政治影響力對歐佩克進行分化。作為應對，以沙特為首的歐佩克國家和以俄羅斯為首的非歐佩克國家決定結成市場調節聯盟，共同對抗美國帶來的影響。對中國來說，應妥善利用自身的市場優勢，抓住機遇與印度等國實現合作，共同促成國際石油市場由賣方市場向買方市場的轉變。
關鍵詞
特朗普；美國；歐佩克；石油；話語權
因國際石油價格持續上漲，美國總統特朗普2018年以來曾數次就“蓄意操縱”國際石油市場走勢向歐佩克發出抗議。4月20日，特朗普在其社交網站上聲稱歐佩克人為地拉高了油價。7月4日，特朗普又指責歐佩克對國際天然氣價格的持續走高無動於衷，並聲稱“在該組織推高國際氣價的同時，美國卻正以極為便宜的價格保障著多個國家的安全，美國的付出必須要有所回報，歐佩克應立刻降低油氣產品的價格”。
然而，特朗普對該組織的指責並不客觀。根據美國能源信息署（EIA）的數據，在“減產保價”戰略的引導下，2017年歐佩克的石油產量相較於2016年每天僅降低了20萬桶，降幅不足1%。相比之下，美國2017年石油產量的增長則為這一數字的兩倍。在特朗普對歐佩克進行大肆抨擊之時，沙特也已經決定增加石油產量以平抑價格。國際石油價格的走向受包括地緣政治在內的一系列因素的制約，歐佩克並不能對其產生決定性的影響。在這種情況下，特朗普對歐佩克政策的頻繁抨擊實際上有著更深層的含義。真正令特朗普感到不滿的並不是石油市場的價格波動，而是歐佩克在國際石油市場中強大的話語權。自特朗普上臺以來，兩者間已經為爭奪石油市場的話語權爆發了數輪交鋒，對世界能源體系造成深刻影響，而特朗普對歐佩克的隔空喊話實際上只是這一斗爭在宣傳層面上的延續。
特朗普對歐佩克國際石油市場
話語權的組合攻勢
特朗普的能源政策帶有鮮明的個人風格，其中與歐佩克爭奪國際石油市場的話語權是其核心內容之一。早在參加總統競選之時，他便對歐佩克在國際石油市場中的強大力量感到不滿。在2015年末出版的《殘廢的美國》一書中，特朗普聲稱“在美國擁有大量石油儲量的情況下，仍被歐佩克任意擺佈十分令人費解，更何況該組織中有一些國家十分敵視美國”。當選美國總統後，特朗普迅速採取一系列措施，向石油輸出國手中的市場話語權發出挑戰。
在國內層面，特朗普致力於推行“美國優先”的能源政策，儘可能促進本國內部的能源生產，減少對外能源依賴。在上任的當天，特朗普便籤署了《美國優先能源計劃》，作為他任職期間美國能源政策的基本綱領。在該計劃中，特朗普明確宣佈要推動包括煤炭在內的化石能源產業的發展，擺脫歐佩克對美國能源市場的影響。隨後，特朗普對美國的能源政策進行了大幅改革，其中促進化石能源生產是主要內容。2017年3月28日，特朗普簽署了《促進能源獨立和經濟增長的行政命令》。該命令決定暫停實施奧巴馬政府時期在環保、溫室氣體減排領域的一系列規定，並放鬆化石能源開採領域的一系列限制。同年6月1日，特朗普以對美國的經濟增長帶來負面影響為由宣佈退出氣候變化《巴黎協定》；10月10日，特朗普政府又廢除了奧巴馬時期頒佈的《清潔電力計劃》。
美國能源政策的大幅轉向極大地促進了該國化石能源產業的發展，其中石油和天然氣領域的增長最為明顯。根據BP石油公司的統計數據，2017年美國石油與天然氣產量為5.7億噸與7345億立方米，相較於2016年分別上升了2790萬噸和52億立方米。2018年5月，美國油氣產量又相較於2017年同期分別增加了13.3%和10.9%。該國運行的鑽機數量也由2016年5月的407臺上升至2018年6月的1056臺。與該國油氣產量的全面增加相對應的是歐佩克對美國能源市場影響力的迅速下降。美國從該組織成員國的石油進口量已經由2016年5月的1.1億桶下降至2018年5月的8484萬桶，歐佩克成員國佔美國石油進口市場的份額也由36.0%下降至26.8%。預計至2023年，美國將實現石油產品的自給自足。此外，由於美國目前已經實現了天然氣的淨出口，與歐佩克成員國在天然氣領域不存在貿易關係。由此可見，在不久的將來，歐佩克恐將失去對美國國內能源市場施加直接影響的能力。
在國際層面，特朗普則以美國強大的能源生產能力以及對國際政治經濟局勢的影響力為支撐，逐步將處於守勢的“能源獨立”戰略轉化為攻勢的“能源主導”戰略。“能源獨立”戰略由尼克松總統在第一次世界石油危機後提出，其根本目標是防止因對外界過度的能源依賴而使美國受制於人。特朗普政府在“能源獨立”已經基本實現的情況下，轉而謀求在國際上的“能源主導”地位，試圖控制國際能源市場的走向。為達到此目的，特朗普主要採取了兩點措施。
第一，依託“頁岩氣革命”，積極促進美國油氣產品出口。在能源貿易領域，擴大出口一直是特朗普政府努力的主要方向。其中，世界油氣產品的主要進口市場中國便成了美國最重要的潛在客戶。在2017年11月對中國進行的國事訪問中，向中國推銷美國油氣產品成為特朗普的核心議題。最終，兩國在能源領域共簽署了價值高達1637億美元的合作協議。印度、韓國等油氣進口國也成為美國的重點推銷對象。2017年6月，特朗普曾先後與兩國領導人會晤，在能源領域達成一系列合作協議。此外，美國也積極開拓波蘭等歐洲國家的油氣市場，並聲稱此舉有利於幫助這些國家擺脫對俄羅斯的能源依賴。
不過值得注意的是，與美國巨大油氣產量相比，巨大的消耗量極大地限制了該國能源產品的出口能力。據BP石油公司的預測，雖然美國至2040年將成為世界上最大的油氣生產國，但該國油氣的出口能力可能僅有3.6億噸油當量，相當於俄羅斯的一半。可見，單憑自身的出口能力，美國雖可以在一定程度上打亂歐佩克的市場部署，但無法從根本上奪取歐佩克的市場話語權。
第二，利用政治影響力，從內部分化歐佩克。相較於自身有限的油氣出口能力，美國在國際政治領域的影響力則要強大許多。因此，政治等非貿易手段便成為特朗普與歐佩克間爭奪市場話語權的重要方式。其中，對沙特等傳統友好國家，特朗普主要採取拉攏與施壓並重的方法。2017年5月，特朗普打破美國總統首訪選擇鄰國的慣例，對沙特進行了訪問，突顯他對兩國友誼非同尋常的重視。在為期兩天的訪問中，特朗普與沙特在能源領域共簽署了總價值為500億美元的合作協議，進一步加強了兩國在該領域的合作。然而，美國政府幾乎在同時做出了出售一半石油戰略儲備的決定，並呼籲解禁極地地區的石油鑽探活動。這些措施均與沙特等國正在實施的“限產保價”戰略背道而馳。2018年7月，面對國際油價的不斷上漲，特朗普又要求沙特每天增加200萬桶的石油產量。這等於公開要求沙特破壞歐佩克的生產配額制度。
相比之下，對於伊朗等“敵對”國家，特朗普則在能源問題上予以堅決的打壓。特朗普對伊朗政府的批評態度由來已久。早在2016年總統競選期間，他便承諾將退出伊朗核協議。2017年7月，特朗普政府又通過了多項對伊朗實施制裁的法案。2018年5月，特朗普政府最終決定單方面退出伊朗核協議，並對該國重新施加全方位的經濟制裁。在能源領域，美國要求所有國家在2018年11月之前停止從伊朗進口石油產品，否則將面臨美國的制裁。該國政府甚至宣稱這一政策的目標是要讓伊朗的石油收入降為零。通過這一舉措，特朗普在打擊伊朗、提升與以色列等國外交關係的同時，也可進一步擾亂歐佩克的正常運行。
歐佩克的應對與面臨的挑戰
歐佩克在國際石油市場中的立命之本便是市場話語權，其自然不會向美國拱手相讓。早在特朗普上臺之前，日益感受到壓力的歐佩克便發動了石油價格戰，試圖以此打壓美國的頁岩氣生產，保障自身的市場份額。在2014年11月召開的部長級會議上，各成員國在國際油價大幅下跌的背景下仍決定維持現有石油生產規模，進一步壓低了國際油價。沙特等國認為，油價進一步下跌雖然會對自身的經濟發展帶來不利影響，但也能對美國的頁岩氣生產造成致命打擊。一旦能將頁岩氣驅逐出市場，歐佩克便能重新贏得市場的定價權。不過，這一策略未能阻止美國頁岩氣產量的進一步上升。隨後，沙特等國決定改變策略，轉而尋求與俄羅斯等非歐佩克國家建立聯盟，通過獲取更廣的市場份額重新奪回市場定價權。在2016年10月，沙特與俄羅斯就聯合減產達成共識。2017年1月，兩國的減產協議正式生效。在沙特與俄羅斯的帶領下，歐佩克國家與部分非歐佩克國家合計每日減產石油180萬桶，最終使油價得以止跌回升。
2018年6月22日，歐佩克成員國在維也納舉行的石油部長會議上達成一致，決定從7月起增加原油日產量。圖為沙特石油大臣法利赫（前）在石油輸出國組織（歐佩克）會議開始時向記者講話。（圖片來源：新華社）
2017年1月特朗普上臺後，面對美國對石油市場定價權發起的新一輪攻勢，進一步加強與俄羅斯等非歐佩克國家的聯合便成為歐佩克與美國對抗的重要手段。2017年11月，沙特和俄羅斯達成了新的合作協議，決定將減產保價策略延長至2018年底。隨著兩國在市場調控領域合作的日益密切，沙特在2018年3月宣佈正在與俄羅斯考慮簽訂一份有效期長達10—20年的石油減產協議。不過，從目前的情況看，兩國已經放棄建立僵化的減產聯盟，轉而決定採取更靈活的手段對石油市場進行聯合調控，致力於發揮市場調節器的作用。2018年6月，面對最新的市場形勢，沙特與俄羅斯放棄了原有的減產保價策略，決定每日增產石油100萬桶以維持市場穩定。更引人注目的是，俄羅斯已經與歐佩克決定成立新的合作組織以便使兩者間的合作關係機制化，石油市場內新的卡特爾組織呼之欲出。若這一組織能夠成立，其成員國的石油產量佔世界總產量的比重將達到57.4%，遠高於美國目前的12.5%。這無疑會對美國控制石油市場話語權的圖謀造成致命打擊。
歐佩克與俄羅斯的聯合固然前景美好，可這一組織能否成立，以及一旦成立後是否能維持高效的運行，目前來看仍屬於未知數。筆者認為，該聯盟面臨的最大挑戰就是如何調和內部的各類分歧。雖然各國在維護市場話語權方面有著共同的利益，但在市場具體的調控方向上往往觀點並不一致。以2018年6月各國在產量調節上的博弈為例，沙特與俄羅斯是石油增產的主要推動者。兩國認為，考慮到在美國製裁下伊朗石油出口下降，並結合石油價格日益走高的市場趨勢，只有增加石油產量才能避免在未來幾個月中出現供應緊張的局面。不過，很多國家對這一做法表示反對。由於缺少剩餘產能，阿爾及利亞等國認為沙特的增產行動只會導致自身石油收入降低；伊朗則因預料到本國市場份額會因美國的制裁而下降，堅決反對沙特與俄羅斯提出的增產抑價計劃。所幸以伊朗為首的反對派在最後時刻選擇妥協同意增產，但各方矛盾仍阻礙了石油產量的大幅調整。
此外，各類非市場因素也在考驗著這一卡特爾組織的內部團結，尤其是其中各國廣泛存在的地緣政治矛盾。作為歐佩克與非歐佩克國家的代表，沙特與俄羅斯在敘利亞問題上有著較大分歧。沙特一直謀求推翻巴沙爾政權，而俄羅斯則堅定地支持敘利亞現任政府，並不惜進行直接的武力介入。作為歐佩克內部最主要的產油國，沙特與伊朗分別作為遜尼派與什葉派的“代言人”也有著深刻的矛盾。兩國在外交關係上不僅一直處於冷戰狀態，其扶持的武裝力量也在敘利亞和也門地區頻繁交手。即使是在海灣君主國家間，卡塔爾與沙特、阿聯酋等國也因對伊朗外交態度不一致等問題陷入了斷交風波。與此同時，這一卡特爾組織的運作還需面對美國等外部勢力介入的干擾。石油是歐佩克成員國與俄羅斯手中重要的權力來源。這些國家對石油權力的集中運用可為其帶來大量財富，但這種團結一旦被破壞，石油又可成為彼此間相互傷害的武器。如何調和彼此間矛盾，保證在國際石油市場上發出統一的聲音，將考驗相關國家領導人的智慧。
國際石油市場話語權之爭
對中國的影響以及應對之道
2017年，中國的石油進口量高達每日1024萬桶，佔世界總量的15.2%。作為世界上最大的石油進口國，中國在維護國際石油市場穩定上有切身的利益。對中國來說，美國與歐佩克國家針對國際石油市場話語權的爭奪固然存在有利的一面，但其中蘊含的挑戰也不能被忽視。
從積極的方面看，美國與歐佩克國家間的競爭標誌著國際石油市場的演化。在20世紀60年代之前，美國一直是國際石油市場的主導力量。為了保障自身的經濟發展，美國等西方國家一直人為地壓低油價，嚴重損害了第三世界石油出口國的利益。70年代後，中東產油國的崛起使歐佩克在國際石油市場中贏得了四十餘年的霸主地位。如今，憑藉著頁岩氣革命與自身強大的國際影響力，美國又向石油市場的主導權發出了挑戰。競爭的再次出現可迫使有關各方本著更負責的態度對市場進行調控，有助於石油市場向更能反映客觀形勢的方向發展。
從消極的方面看，美國與歐佩克就市場話語權的爭奪無疑會進一步加大國際石油市場中的不確定性。雖然從市場佔有率的角度看，美國目前尚無法從根本上挑戰歐佩克與俄羅斯構成的聯盟，但不排除美國利用自身的政治經濟影響力對市場運行進行外部干預，以便奪取國際石油市場的話語權。特朗普我行我素的外交風格更增加了事態向這一方向發展的可能性。對歐佩克的批評、恢復對伊朗的石油制裁均可看成這種策略的外在表現。特朗普不顧各方反對，悍然對中國發動的“貿易戰”也斷送了兩國在能源領域進行大規模合作的可能性。這種美國利益優先的做法無疑會造成國際石油市場的扭曲，進而對中國的利益帶來損害。
筆者認為，為了在複雜多變的市場形勢中維護自身利益，與其坐等事態發展，不如主動尋求先機。對於中國來說，其中的關鍵就在於利用好自身的“市場性權力”。在針對石油市場的分析中，人們常常將目光集中於石油出口國的“生產性權力”上，認為對國際石油市場的控制主要來源於對石油資源的掌握。不過，經常被忽視的一點是，石油出口國與進口國之間實際上是相互依存的。進口國對於石油銷售市場的掌握同樣可看成是一種權力的來源。為了對抗歐佩克的市場霸權，西方國家在1974年成立了國際能源機構（IEA）。除了協調成員國間開展能源項目合作與建立石油戰略儲備，該組織的一項重要職能便是與歐佩克進行對話，保障石油進口國的利益，並取得了良好的效果。在國際石油市場“消費東移”的大背景下，目前亞洲地區尚未成立旨在保障進口國利益的國家間組織，致使石油與天然氣產品均存在著明顯的“亞洲溢價”。
在亞洲地區，中國與印度是最主要的石油消費國。據統計，中印2017年石油消費量佔世界總量的比重已經達到了17%。預計在未來五年中，世界石油需求增長的約50%均來自於兩國。以此為背景，印度石油部長在2018年4月公開呼籲與中國石油公司組建聯盟，以便在國際石油市場中取得更大話語權。此倡議已經得到了中國的積極響應。同年6月，中石油與印度石油公司就該問題舉行會談，有媒體報道稱中國與印度兩國已經開始正式商討成立“買油國俱樂部”，並向日本與韓國提出了合作建議。中印兩國試圖依託該組織進行聯合石油採購，以增加市場話語權並緩解石油產品在亞洲市場的溢價問題。在歐佩克市場話語權面臨挑戰，亞洲地區石油消費量不斷攀升的情況下，該組織一旦成立無疑將極大地提升成員國在國際石油市場中的議價能力。展望未來，中國應以自身巨大的石油消費市場為支撐，以石油的採購、結算等環節為突破口，與其他石油進口國組建利益共同體，共同促成國際石油市場由賣方市場向買方市場的轉變。
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