頂層設計與基層探索互動是以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革的重要工作方法。十八屆中央全面深化改革領導小組第七次、第十三次、第十七次、第三十五次會議四次專題研究部署推進頂層設計與基層探索互動，習近平總書記多次強調要“鼓勵不同區域進行差別化探索，發揮好試點對全局性改革的示範、突破、帶動作用，及時總結經驗推動制度創新”。本文在總結歷史經驗基礎上，全面梳理黨的十八屆三中全會以來頂層設計與基層探索互動的基本規律，提煉中國特色全面深化改革方法論，為完善中央與地方改革互動機制提供政策建議。
一、改革開放40年來頂層設計與基層探索演進
一部中國改革開放史，也是改革頂層設計和基層探索互動演進的歷史。自1978年以來，我國改革經歷了從“摸著石頭過河”到經濟體制改革頂層設計再到全面深化改革三個階段。
（一）“摸著石頭過河”時期
改革開放初期，中央秉持“摸著石頭過河”的改革方法論，尊重人民群眾和基層首創精神，將家庭聯產承包責任制、經濟特區等領域試點取得的改革經驗上升為頂層設計，促進了改革開放由點及面、全面推開。1982年習近平同志在河北正定工作時，推動家庭聯產承包責任制試點在正定落地，為農村改革頂層設計探索了有益的基層經驗。這種“摸著石頭過河”的方法論強調從幹中學、在學中幹，有效降低了改革的信息成本和決策風險，調動了各類改革主體的積極性。
（二）經濟體制改革頂層設計時期
1982年，全國人大決定設立國家經濟體制改革委員會，為經濟領域體制改革頂層設計與基層探索互動提供了組織保障和協調機制。國家體改委是新中國歷史上第一個專門負責經濟體制改革的決策中樞機構，承擔改革的理論創新、總體方案設計、協調各方利益和組織試點的職責。國家體改委（體改辦）在存續的近二十年間主導了多項影響深遠的改革，對建立社會主義市場經濟體制，科學設計國企股份制、財稅金融等領域改革方案起到了重要推動作用。
（三）全面深化改革時期
黨的十八大以來，黨中央高度重視全面深化改革方法論，賦予了頂層設計與基層探索新的時代內涵。習近平總書記多次指出，“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的”，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示範、突破、帶動作用”。2013年以來，中央全面深化改革領導小組在各領域部署開展了一系列重大改革試點，為頂層設計探索了一批可複製可推廣的經驗。自由貿易試驗區、國家監察體制改革試點、全面創新改革試點、司法體制改革試點等等，一項項重大改革從易到難、從小到大、從外圍到核心、從增量到存量積極穩妥推進。通過頂層設計與基層探索相結合，全面深化改革各項決策部署進展順利，形成了一大批改革理論成果、制度成果、實踐成果，主要領域改革主體框架基本確立。
二、全面深化改革時期頂層設計與基層探索互動的基本規律
習近平總書記在十八屆中央深改組第七次會議上強調，“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。實現頂層設計和基層探索良性互動、有機結合，既需要發揮頂層設計對基層實踐的引領、規劃、指導作用，也需要及時對基層改革創新中發現的問題、解決的方法、蘊含的規律進行總結提煉昇華，在更大範圍推廣行之有效的制度創新。系統總結全面深化改革時期的改革實踐，可以將頂層設計與基層探索互動機制歸納為三種主要模式。
（一）“規劃—試點”模式
“規劃—試點”模式是指由上級主導改革方案的規劃設計，選擇若干地區或行業開展分類分層試點，並對試點全程進行監督和指導，適時吸納試點有益經驗優化頂層設計，在更大範圍內推進改革。這一模式的適用範圍主要包括事關全局的重大改革事項、需要突破現行法律法規的改革事項和矛盾問題較為複雜需要統籌協調推進的改革事項等。在實踐中，上級機關通常會有意識地根據經濟社會發展水平、東中西部差異等因素選擇多個地方分別承擔試點任務。改革方案設計一般由上級機關主導，試點單位具體執行改革方案。根據改革方向和實施路徑的明確程度，可分為驗證型試點和探索型試點。“規劃—試點”模式近似於一場控制性實驗，通常有明確的試點評估反饋機制和試點期限。試點期限屆滿後上級需要對基層探索情況進行系統評估，在總結問題、吸收經驗基礎上最終形成全局意義上的改革決策部署。在全面深化改革進程中，國家監察體制改革就是“規劃—試點”模式的典型案例。
歸納而言，以“規劃—試點”模式推進改革具有四大優勢。首先，分散改革風險。重大改革事項往往牽涉面廣、觸及利益深，在頂層規劃下進行先試先行能夠將改革可能產生的政治、經濟、社會等各類風險控制在試點範圍內。其次，減少決策阻力。一些爭議較大的改革事項通常面臨決策阻力，試點有利於擱置爭議、尋求共識，在實踐中整合各類改革主體意見，提高頂層設計的決策效力。再次，降低試錯成本。一些技術或利益較為複雜的改革事項難以畢其功於一役，推動局部試點與頂層設計及時互動能夠有效避免改革“翻烙餅”，將因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤導致的沉沒成本降到最低。最後，形成示範效應。上級通過肯定和推廣試點地區符合實際、行之有效的經驗做法，在全國樹立勇於探索改革創新的先進典型，對其他地區起到了一定的示範效應。
但也應看到，“規劃—試點”模式對試點績效評價的科學性和精準度要求較高，一些試點地區形成的所謂“經驗”並不具有複製推廣可能性。從客觀方面看，上級有意選擇的試點地區一般經濟基礎等條件較好，成功經驗往往具有特殊性，難以為其他區域學習借鑑。從主觀方面看，試點地區容易產生心理學上的“霍桑效應”，即意識到了自己是被精心挑選的試驗對象，進而加倍投入資源推動改革以博取政績，這種短期行為下生成的改革經驗無法在更大範圍內複製推廣。
“請示—授權”模式是指下級根據實際工作需要在上級大政方針指引下自行設計改革方案，報送上級審批授權後執行，上級有選擇地對行之有效的地方經驗予以複製推廣。“請示—授權”模式主要針對一些下級機關需要突破權限的改革事項，多采取“一事一授權、一地一授權”的做法。在此模式中，下級機關是推動主體，承擔設計、論證改革方案的職責，上級機關根據下級的請示研究決定批准授權，為改革提供合法性來源。針對多個下級申請同類改革事項，上級通常只會選擇一到兩個予以授權，賦予試點地區較大的改革自主權，一般不進行大規模比較性試點試驗。“請示—授權”模式在改革事項和試點地區選擇上具有相對特殊性，常見於各類經濟特區、試驗區、高新區、開發區等承擔綜合改革任務的地區。黨的十八屆三中全會以來，海南、寧夏兩省（區）“多規合一”改革試點是“請示—授權”模式的典型案例。
“請示—授權”模式的主要優點在於有效平衡制度剛性和多樣化治理需求，採用“一事一授權”的方式對特定改革事項進行靈活處理，有利於提高改革探索的運行效率，在事權責任劃分相對模糊的條件下為地方創新提供合法性支持。然而，這一模式在實際運行中容易導致改革責任模糊化，決策議事協調機構、改革專項小組、改革牽頭部門之間缺乏嚴格和清晰的權力邊界劃分標準，加強頂層統籌規劃和賦予地方更多改革自主權之間存在一定矛盾，改革創新“一收就死、一放就亂”的循環往復現象難以避免。此外，“請示—授權”模式下探索的試點經驗通常具有高度地域性特點、普適性不足，上級和其他地區提煉可複製推廣普遍規律的轉化效率不高。
（三）“自主—吸納”模式
“自主—吸納”模式是指下級在權限範圍內自行探索行之有效的改革經驗做法，通過各種渠道被上級機關發現並總結昇華，最終吸納為頂層設計在更大範圍推廣。現階段這一模式主要適用於地方根據實際需要在不突破現行法律法規和權限的條件下推進的行政管理、公共服務和政務流程優化等工具性改革事項，政治和社會風險較低。事實上，改革開放歷史上大部分上升為頂層設計的改革經驗都屬於“自主—吸納”模式的產物，這些基層探索沒有渠道接受頂層規劃的指導，也沒有向上級申請專門授權，而是地方因地制宜根據實際需要自主探索完成的，甚至許多地方改革創新在初始階段並無複製推廣主觀意願。上級通過內部信息報送、媒體宣傳、智庫專家諮詢等方式瞭解掌握地方自主探索的好經驗、好做法，經過多維度考察研究後將其中可複製推廣的改革理念、方法和具體路徑上升為頂層設計。近年來，浙江省探索的“最多跑一次”改革、福建三明市探索的三醫聯動改革是“自主—吸納”模式的典型案例。
“自主—吸納”模式中上升為頂層設計的基層改革創新經驗多以解決實際問題為導向，經過不同區域地方自主學習實踐和多層級改革主體反覆甄別，對特定領域改革具有較高的複製推廣價值。但是，由於這一模式中上級未在地方創新實踐的事前和事中介入，不可避免地導致改革經驗的系統性、整體性、協同性不足，一些需要綜合配套、前後呼應、上下聯動的改革事項亟待加強系統集成。
三、完善頂層設計與基層探索互動機制的路徑選擇
黨的十九屆三中全會決定啟動深化黨和國家機構改革，標誌著全面深化改革進入一個新的歷史階段，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革，改革任務的複雜性、敏感性、艱鉅性更加突出。新時代全面深化改革迫切需要不斷改進和完善中國特色改革方法論，建立起更為科學有效的頂層設計與基層探索互動機制，以逢山開路、遇水架橋的決心將各項改革任務部署進行到底。
（一）完善頂層設計與基層探索互動的組織協調機制
全面深化改革既要堅持黨的集中統一領導，提升改革的整體性、系統性、協同性，也要激發頂層設計與基層探索互動中各類責任主體的主動性、積極性、創造性，實現各司其職、各負其責、有序協同。決策議事協調機構要總攬全局、協調各方，起到把方向、謀大局、定政策、促改革作用；專項小組主抓統籌部署和督察落實，對一些關鍵性改革牽頭組織制定方案；牽頭部門具體負責改革的統籌協調、擬定方案、利益整合和督促落實；試點單位承擔具體改革任務實施工作，及時向上級彙報改革的進展、經驗和問題。應當綜合運用頂層設計與基層探索互動的三種主要模式，對重大改革堅持規劃引領、試點先行，對單項和區域性改革堅持於法有據、充分授權，鼓勵地方結合實際在關係群眾切身利益的方面積極探索優化管理服務改革。完善各層級改革試點的啟動、運行和退出制度建設，統籌推進具有關聯性、協同性和互補性的改革試點，對配套綜合性強的改革加強系統集成，定期清理規範任務進展緩慢、到期沒有完成的試點項目。
（二）完善頂層設計與基層探索互動的激勵約束機制
科學有效的激勵約束機制是全面深化改革的重要制度保障。習近平總書記曾指出，各級領導幹部要“既當改革促進派、又當改革實幹家”。在用人導向方面，應當旗幟鮮明地鼓勵基層創新，形成“改革者上、不改革者下”的選人用人思路，把敢於擔當、攻堅克難、主動承擔試點任務的幹部用起來，及時總結推廣地方創新做法，增強改革一線幹部的責任感、使命感和榮譽感。在隊伍建設方面，配齊配強各級改革工作力量，不斷創新幹部教育培訓的內容和方式，搭建改革經驗的分享交流平臺，培養更多改革的行家裡手和骨幹力量。在考核評價方面，加大改革創新在幹部考核和選拔任用中的權重，引導各級幹部樹立“功成不必在我”的改革政績觀，加快推進改革試點容錯糾錯機制頂層設計，形成允許改革有失誤、但不允許不改革的鮮明導向。在督察問責方面，對改革試點工作既督任務、督進度、督成效，也察認識、察責任、察作風，及時發現總結基層創新舉措和鮮活經驗，以點帶面推動改革落地。在宣傳引導方面，尊重基層首創精神，宣傳推廣基層創新典型事例和人物，在全社會形成想改革、謀改革、善改革的良好氛圍，凝聚起推動改革的強大氣場。
（三）完善頂層設計與基層探索互動的績效評價機制
對改革試點和創新進行績效評價是頂層設計與基層探索互動的關鍵環節。地方試點和自主探索的改革經驗能否在更大範圍內複製推廣，直接取決於改革的績效評價體系是否科學合理、運行高效。首先，健全改革試點經驗可複製推廣的績效評價標準體系。聚焦改革試點經驗的可複製性、可操作性、可持續性和可適配性，以“是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”作為改革成效的評價標準，從群眾立場看改革到底辦成了多少民生大事，解決了多少痛點堵點問題。其次，改進和優化改革試點績效評價方法。加快建立更加成熟定型的改革試點評估制度，綜合運用反事實計量模型、走訪調研、問卷調查等主客觀相結合、定量定性相結合的評價方法，提煉剝離“政策紅利”和“光環效應”後的試點經驗規律。再次，全面建立改革試點第三方評估制度。採用政府購買服務等方式委託第三方機構對人民群眾和企業感知度較高的改革任務進行獨立評估，重點評估改革試點的執行情況、實施效果和社會影響，相對客觀地總結經驗、反映問題、提出改進建議。最後，對改革試點績效評價結果加強分類指導。對多方評估證明行之有效的經驗做法，及時總結提煉、完善規範，在更大範圍內推廣；對改革試點中發現的新情況新問題暢通反饋機制，優化政策設計，提高改革試點實效性；對進展緩慢、執行不力的改革試點，深刻查找原因督促整改落實，情節嚴重的依法啟動問責程序。
（四）完善頂層設計與基層探索互動的推廣運用機制
實現頂層設計與基層探索良性互動，要不斷提升改革試點經驗推廣運用機制的有效性。習近平總書記在十八屆中央深改組第八次會議上總結上海自貿試驗區經驗時強調，“我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子，要把這些種子在更大範圍內播種擴散，儘快開花結果，對試驗取得的可複製可推廣的經驗，能在其他地區推廣的要儘快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國”。增強推廣運用機制的操作性和針對性，一方面要建立和完善中央頂層設計對地方試點經驗的指導吸納機制，加強中央和地方、部門條塊之間的改革試點經驗複製推廣渠道建設，將行之有效的好做法好經驗及時轉化為制度規定。另一方面，要倍加珍惜和重視地方和基層自主探索創新取得的有益經驗，鼓勵其他地區學習先進地區創新做法並因地制宜地進行創造性轉化。此外，要特別注意甄別地方創新中的“盆景效應”，明確部署改革試點任務和目標，引導試點單位進行實質性的制度創新，避免再走發帽子、爭政策、要資金、搞項目的老路。最後，在推進全面依法治國進程中實現頂層設計與基層探索互動模式的法治化，確保重大改革試點於法有據，適時推動改革試點成熟經驗上升為法律法規。
本文作者系國家行政學院公共管理教研部講師。
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