國家金融與發展實驗室 曾剛 賈曉雯

近年來，在政策支持、監管引領、數字金融技術進步等多重因素的推動下，我國普惠金融取得了快速發展，金融覆蓋半徑不斷延伸，金融服務的可得性及便利性日益提升，廣大金融消費者的金融需求得到了較好滿足。但與此同時，我國金融活動高速發展與金融消費者保護不足之間的矛盾逐漸顯露，金融消費者合法權益被侵害的現象時有發生，導致普惠金融發展所帶來的增長效益可能被大大削弱。因此，在構建我國普惠金融服務體系過程中，應高度重視消費者脆弱性風險，加強對金融消費者合法權益的保護，確保金融發展在普惠性及安全性之間取得有機平衡。

一、普惠金融與消費者保護密不可分

雖然普惠金融與消費者保護在內涵、外延及作用等方面並不完全

相同，但二者在內在方面具有高度一致性和極強的互補性，普惠金融離不開金融消費權益保護的支撐，而金融消費權益保護也需要以普惠金融的發展為本源，因此實現二者的協同發展具有重要的意義。

1.普惠金融和金融消費權益保護具有一致的基礎，即均以金融消費者權利為出發點。二者在本質上均注重對金融消費者權利的保護，要求實現在獲取金融產品及服務方面的公平。通過消除行業壟斷、地區壁壘、條塊割裂等問題，實現金融市場的統一及開放，促進金融資源及要素全方位地自由流動，從而使得社會各階層均能便捷、平等地獲取自身所需的金融產品及服務，並在金融交易過程中充分享有自由選擇、公平締約等合法權利，有效緩解金融排斥、服務歧視或霸王條款等問題，確保金融消費者各項權利得到保障。

3.金融消費者保護是確保普惠金融不偏離其目標的重要手段。普惠金融的發展為那些較難享受傳統金融服務的群體提供了進入金融系統的接口，同時也必然會引入更多經驗不足和財務脆弱的弱勢消費者。該群體往往缺乏金融素養不高，風險承受能力較弱，難以對金融產品的適當性、成本和風險作出正確的評估，因此要更加註重保護此部分消費者群體的利益。沒有對弱勢消費者群體的保護及底層金融市場的穩定，普惠金融的發展則將成為“無源之水”及“無本之木”。因此，金融消費者權益保護是普惠金融體系的重要組成部分，沒有金融消費者權益保護的保駕護航，普惠金融必將失去持續發展的動力和基礎。

二、普惠金融與消費者保護的融合發展

近年來，隨著普惠金融研究及實踐工作的深入推進，國際社會逐漸認識到普惠金融的發展與金融消費者保護密不可分，維護金融消費者權益不僅是踐行普惠金融理念的重要內容，更是發展普惠金融的核心內在要求。在有效的保護機制缺位的情況下，金融消費者不僅無法享受金融發展所帶來的惠及效應，甚至十分可能成為掠奪性金融產品及欺詐性金融行為的犧牲品。

2010年，G20國家領導人於多倫多峰會上一致同意並通過了《創新性普惠金融的九項原則》，其中第四項及第五項原則分別涉及金融消費者保護和金融能力培養等相關內容。2011年，普惠金融聯盟全體成員在墨西哥通過了《普惠金融瑪雅宣言》，其中明確提出要將金融消費者保護作為普惠金融的關鍵支柱，並由普惠金融聯盟發起建立消費者自我保護能力和市場行為工作小組，研究討論關於消費者保護中出現的政策和監管問題。2013年，G20在聖彼得堡峰會上高度肯定普惠金融和消費者教育與保護融合工作上所取得的進展，提出要加強對貧困人口的金融教育和消費者保護，以推進普惠金融的發展。2016年，《G20數字普惠金融高級原則》發佈，建議構建數字金融服務消費者的保護框架，並重視消費者數字技術基礎知識和金融知識的普及。同年，我國國務院發佈《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，要求健全普惠金融消費者權益保護法律體系並加強金融教育與金融消費者權益保護。可見，隨著普惠金融的發展，金融消費者保護在其中的地位及重要性愈發凸顯，推動普惠金融與消費者保護的雙軌並進已逐漸在全球範圍內達成高度共識。

三、我國普惠金融發展中存在的問題

近年來，在多方推動下，我國普惠金融的發展取得了明顯成效。金融組織體系不斷健全，各種形式的金融機構爭先設立，金融機構逐步下沉經營重心，擴大普惠金融業務範圍，強化服務意識；我國農村及偏遠地區金融基礎設施不斷完善，銀行卡、ATM、POS機等設施逐步得到推廣使用；網上支付、電話銀行、手機銀行等金融工具的應用覆蓋面擴大。但由於受到城鄉二元經濟結構、區域發展不平衡等因素的制約，我國大量金融消費者在金融交易中缺乏自我保護意識及維權意識，自我保護能力嚴重不足，消費者脆弱性風險在普惠金融發展過程中加速暴露。

1.金融消費者金融素養不足，難以識別相關風險。根據人民銀行金融消費者素養調查結果顯示，我國金融消費者平均受教育程度較低，缺乏獲取金融知識的渠道，難以識別金融風險及侵權行為。相當一部分金融消費者對金融知識的瞭解還停留在最基本的存取款業務階段，對於證券、基金、保險等業務瞭解甚少，遑論新興的互聯網金融及隱蔽的非法金融活動。同時，隨著我國城鎮化的發展，農村剩餘勞動力加速向城鎮轉移，大量農村中青年人口進城務工，留守農村的多為老人及兒童，這種人口結構的失衡加劇了金融消費者本就存在的內生脆弱性，老齡化的消費群體更易在金融交易中遭受侵害。

2.金融創新尤其是數字普惠金融的興起，加大了風險識別及防範難度。隨著金融市場的不斷深化發展，金融創新活動不斷湧現，金融產品與服務日益呈現出多樣化、複雜化、混業化的特點，金融機構與金融消費者之間的信息不對稱加劇。同時，我國廣大農村及偏遠地區金融服務供給主體較少，金融機構具有一定的稀缺性及壟斷性，為其利用自身市場優勢地位進行不當謀利提供了可能，金融機構的不當行為風險隱患愈發突出。特別是隨著數字金融技術的進步，非法金融活動更具隱蔽性，對金融消費者的甄別能力提出更高要求。數字金融技術的發展大大降低了金融門檻，部分互聯網平臺披著“普惠金融”“金融創新”的外衣大肆野蠻擴張，行“非法集資”或“掠奪金融”之實；電信詐騙、釣魚網站、木馬病毒等高科技犯罪手段層出不窮，大量消費者產生財產損失。上述現象導致大量金融掠奪及金融欺詐現象產生，嚴重侵害金融消費者合法權益，同時相關金融風險呈現出跨區性、交叉性、涉眾性的特點，金融風險的傳播及外溢明顯加劇。

3.我國金融監管覆蓋不足，對金融消費者保護存在真空。

四、多舉措強化金融消費者保護

我國在普惠金融發展方面應充分考慮消費者權益及其風險承受能力，避免將更多財務脆弱、知識不足的消費者引入高風險的金融交易，並可通過開展金融教育、完善監管體系、健全救濟機制等方式持續推進消費者權益保護工作，補齊制度短板。

1.深入開展金融知識宣傳與教育，提升金融消費者自我保護意識和能力。在加強金融消費者保護過程中，應遵循“預防為先，教育為主”的工作方針，將消費者權益保護工作由事後的被動解決糾紛向事前的積極預防轉化，而通過深入農村及偏遠地區開展金融知識宣傳與教育活動，提升消費者金融素養及自我保護能力是實現這種有益轉化的關鍵因素。這要求金融監管部門、行業協會和金融機構等主體建立健全農村金融教育常態化機制，主動深入開展各種形式的金融知識宣傳與教育活動，提升“金融知識進萬家”等活動的廣度、深度和開展頻次，尤其是應及時跟蹤熱點金融問題，如近來頻發的互聯網非法集資、掠奪性的現金貸、誤導及欺詐銷售等事件，調整和更新宣教重點，及時做好風險提示。在宣教工作開展過程中，一方面要注重加強金融知識及金融法規方面基礎知識的教育，普及現代金融業務及法律相關概念，以促進金融消費者素質和維權意識的提高；另一方面，應通過加強金融風險教育以增強金融消費者風險意識和風險防範能力，引導消費者樹立理性的金融消費、投資理念及正確的信用意識提高其參與金融交易的審慎性，做好事前預防。

2.充實基層監管力量，切實加強行為監管。以此次監管機構改革為契機，在機構設置和人員配備方面，“一行兩會”可考慮重新整合監管資源並向基層地區適當進行傾斜，同時地方政府應將地方金融管理部門延伸設立到縣級政府及以下，確保農村及偏遠地區實現金融監管覆蓋，填補監管真空。在日常監管中，“一行兩會”派出機構及地方金融管理部門應加強協作及補位，將行使金融功能的機構或業務活動全部納入監管範圍，避免出現“法外之地”。在監管手段中，應更加重視行為監管，加強監督檢查，及時查處金融機構不當經營行為並取締非法金融活動，確保其經營行為守法合規，營造公平、透明及有序的農村金融市場環境，有效保護金融消費者合法權益。

3. 加快建立完善金融消費糾紛第三方調解機制。從國際經驗來看，由於第三方糾紛調解機制具有中立性、專業性、高效性等優勢，其在化解消費糾紛、維護社會穩定方面發揮著重要的作用。近年來，我國金融消費糾紛呈快速增長態勢，為了給消費者提供更加公平、高效的糾紛解決渠道，各監管部門在多個省市啟動了第三方調解機構的試點工作。為確保相關工作取得實效，調解機構在做實、做強糾紛調解職能基礎上，還可在政策研究、宣傳教育、公眾諮詢等方面積極發揮作用，為廣大金融消費者提供一站式、全方位的服務，不斷提升社會公信力及影響力，並在時機成熟時在全國範圍內鋪開，為廣大金融消費者提供便捷的維權渠道。

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