嚴泉/文
《非洲的民主與選舉》是第一本真正對非洲民主化進行全面比較研究的著作，改變了多年來學界只關注單個非洲國家定性研究的傾向。該書的重要特色是基於非洲國家的232次選舉，建立了有16個變量的數據模型，通過對各種有關選舉活動的數據進行實證分析，從而展開對非洲國家選舉活動質量的制度評價。
作者斯特凡·I·林德伯格，作為研究非洲政治的瑞典政治學者，雖然在書中結論部分對非洲的民主前景發出了一些相對積極的信號，但是正如作者在前言中提到的一個嚴酷現實：“大多數國家直到20世紀90年代最初幾年的時間裡，都一直處於非民主政府的控制下”。而南部非洲在上世紀60年代建立的第一批選舉民主政體的壽命非常短暫。這些新的民族國家的領導人在掌權後，馬上就面臨著促進國家發展和實現國家整合的雙重任務，這些領導人在強調國家統一的過程中開始有越來越強的專制傾向，而這種傾向在其後統治了非洲大陸幾乎三十年。許多國家拋棄定期舉行的選舉，憲法被領導人視為一種工具，在憲法本身被當作目的的意義上，則沒有遵守憲法的努力。
在我看來，如果對非洲民主前景保持樂觀，最重要的工作還是應該研究非洲國家民主化成功的範例，其中南部非洲小國博茨瓦納則是最具有說服力的。1966年獨立後的博茨瓦納一直採用民主制度，舉行5年一次的定期競爭性選舉，從來沒有發生過內戰或軍事幹預；政府建立了市場經濟制度，保護私有產權，確保宏觀經濟的穩定性，並鼓勵包容性市場經濟的發展。
博茨瓦納由於一開始就不具備實現民主的“支持性條件”，其民主政治被稱為“異常民主政體”。那麼，博茨瓦納是如何建立起了穩定的民主和多元主義制度，此後又持續至今半個多世紀，成為非洲國家民主化奇蹟呢？
民主憲法的制定與堅守
1960年由塞萊茨·卡馬和奎特·馬西雷建立的博茨瓦納民主黨，領導了獨立運動。塞萊茨·卡馬是世襲部族首領，博茨瓦納的大部分部族首領和精英都加入了民主黨。博茨瓦納的開國者們多接受了英國教育，對於現代民主制有一定理解，他們巧妙地將部落元老制與現代議會制進行結合。塞萊茨·卡馬在建國之初曾經說過：“我決心要在貝專納蘭建立一個民主的、不分種族的統一國家”。根據卡馬的這個建國和治國思想，博茨瓦納制定並實施了一部現代文明和傳統文明相結合的、符合國情的憲法。憲法規定，國家實行多黨議會民主和總統內閣制，總統統率國家武裝部隊，各部族人都是國家公民，享有公民的一切權利，但必須服從國家利益。這一現代文明的國家體制統一了各部族的分散權利，實現了國家的統一。
博茨瓦納憲法還規定，設立酋長院，由博茨瓦納八名主要族群的代表、四名少數族群的代表以及三名酋長院特別挑選的代表所組成，成員不得有政黨背景。作為政府諮詢機構，酋長院有議事權而無立法權，可以就部族事務和問題向政府提出建議。博茨瓦納有8個不同名稱的部族，同屬一個族源，彼此之間有密切的血緣和親緣關係，佔全國總人口的90%。酋長院是一個相對去政治化的機構，對緩和族群衝突起到了推動作用。
自此之後，這個國家嚴格按照憲法運行，從未被執政黨自我踐踏、也未被軍人政變廢除，更未被部族政治沖毀。正如《非洲的民主與選舉》一書所說，“無論一個國家的起始狀態如何，只要這個國家設法堅持三或四輪選舉，這個國家的選舉活動的民主屬性將傾向於得到改進。”
2015年，博茨瓦納政府清廉指數得分為63，在非洲名列第一，在168個國家與地區中排名第28位。有研究者認為，博茨瓦納民主化的成功很大程度上也依賴於政治精英的選擇。與非洲那些選擇一黨制或無黨制（如軍人統治）的政治精英不同，博茨瓦納“國父”塞萊茨·卡馬更傾向於做一個有節制的政治強人。他創立了民主黨，但又在獨立之時主導制定了一部多黨共和制憲法，並將多黨制明文載入共和國的憲法中。當其退出政治舞臺時，其家族並未繼承總統的職位。今天的博茨瓦納總統伊恩·卡馬儘管是老卡馬的兒子，但他的上臺與連任都是通過競爭性選舉實現的。
1980年，卡馬總統在任期間病逝。根據憲法，議會將選一位議員為總統，直至下屆大選。當時人們擔心副總統奎特·馬西雷來自小部落且是沒有酋長王室背景的普通人，難以當選。但議會僅用5天就完成了選舉馬西雷為總統的和平過渡程序。不僅如此，在此後的1984年、1989年和1994年3屆大選中，馬西雷均蟬聯總統，直到1998年3月退休。有論者認為：“上述國家領導人依法和平有序地更迭表明，在博茨瓦納政治生活中，傳統世襲影響已消失，大小部族在國家領導人選舉中是平等的，這也是博茨瓦納政局穩定的一個標誌”。
制度化與國家能力建設
近年來，美國學者弗朗西斯·福山一再強調國家能力建設的重要性，認為只有當國家建構與法治、問責構成平衡時，一個國家的政治發展才構成“現代政治的奇蹟”。在福山看來，對那些轉型國家來說，是國家能力的薄弱令民主化過程常常成為失序化過程，“現代民主制的失敗有各種情況，但21世紀初這一失敗的主要原因恐怕是國家能力的薄弱：當代民主制太容易被捆住手腳和陷入僵局，因此無法作出困難的決定以確保其經濟與政治的長期生存。”與福山悲觀性看法不同的是，在國家能力建設方面，博茨瓦納卻頗有建樹。
剛剛獨立不久，博茨瓦納立法大會通過了1965年的《酋長法》，1970年又通過了《酋長法修正案》，繼續推進政治中央集權的進程。酋長享受文職官員待遇，領取優厚年薪，但不得參與政黨活動和競選議員。通過剝奪酋長分配土地的權力，總統在必要時可以免除酋長職務，使得國家和當選總統的權力不可侵犯。《地方政府法》規定，地方行政區普選產生的代表組成的地方政府代替部族酋長行使地方行政權，但保留酋長處理部族內部事務的權力。《部族土地法》規定，成立土地管理委員會，負責部族土地的分配和使用，酋長在六人委員會中佔2席，中央和地方政府各2席；《部族領地內礦產權法》規定，部族領地內的礦產權歸國家所有，這個重要的立法為國家統一掌握重要財源提供了可靠的法律依據，且排除了時常在一些非洲國家發生的部族為本部族狹隘利益爭奪礦產權而訴諸內戰的危險。《習慣法》規定，酋長主持部族習慣法庭，調解和處理部族人之間的日常糾紛，但刑事和民事訴訟案件則要提交地方法院和最高法院審理。卡馬總統還根據憲法明確宣佈，軍隊和警察均由中央政府統一編建和指揮，部族不得自建軍警。
政治中央集權的另一作用是國家的完全統一。例如，法律保障在學校只教授博茨瓦納和英語。如今的博茨瓦納看上去像一個同質的國家，不像非洲許多其他國家，一直存在種族和語言的分裂。在學校只教授英語和博茨瓦納語這一種民族語言的結果，使得社會中不同部族和集團的衝突最小化了。獨立後政府的政策以及茨瓦納部族相對包容的制度調整了這些基礎性的差別，方式與英國一樣。自從獨立之後，博茨瓦納的人口普查不再詢問有關種族的問題，因為在博茨瓦納，人人都是茨瓦納人。
博茨瓦納的政黨制度與政黨政治非常值得一提，在研究者看來，政黨與政黨制度是理解博茨瓦納民主化成功的關鍵。首先，博茨瓦納國內各政黨發育狀況良好。這很大程度上得益於其歷史遺產。一方面，博茨瓦納在取得獨立之前，競爭性選舉便已存在，這為政黨的產生提供了基礎性條件。另一方面，博茨瓦納的獨立並非通過發動戰爭取得，在獨立之後也未經歷過戰爭，其建國精英也並非軍人出身，結果，博茨瓦納的軍隊力量相對較弱，這為博茨瓦納國內政黨和政黨政治的發育創造了有利的條件。其次，博茨瓦納各政黨之間的競爭烈度低，且較為有序。博茨瓦納的政黨體制屬於溫和一黨制。長期處於執政地位的民主黨依賴政策績效而非通過操弄意識形態、肆意修改法律、操縱選舉或暴力鎮壓反對黨等方式獲取競爭優勢。
在多年的施政過程中，博茨瓦納民主黨一直是執政黨。但是民主黨並沒有唯我獨尊，而是以民主協商精神對待反對黨，實行一黨民主執政模式。博茨瓦納獨立時有4個政黨：博茨瓦納民主黨、人民黨、民族陣線和獨立黨。現已有14個政黨。儘管政見各異，並在議會和競選中爭論激烈，但遇到國家大事需作重大決策時，博茨瓦納民主黨時常邀請反對黨領導人開圓桌會議，共商國是。博茨瓦納政府曾提名反對黨總書記為議會指定議員，並任命他為內閣成員，一時傳為佳話。博茨瓦納政府允許反對黨進行合法活動，但不許“以非民主手段奪取政權”，並且拒絕接受反對黨提出的危害國家利益的過激主張，如廢除酋長制、外國資產國有化等等。1990年之前，反對黨在大多數非洲國家裡都被認為是非法的，只有博茨瓦納從1966年開始一直維持了多元主義的局面。
包容性制度與經濟發展
在經濟發展上，塞萊茨·卡馬大力推行自由貿易和經濟市場化，在引入外資方面不遺餘力，至今博茨瓦納的稅賦在世界水平上仍屬於較低範疇。1967年民主黨政府建立了博茨瓦納肉品委員會，委員會不僅沒有剝奪大農場主和牲畜所有者的財產，而且在發展畜牧經濟中發揮了核心作用。它採取措施控制口蹄疫，提高了出口量，既有利於經濟發展，又提高了對包容性經濟制度的支持。
儘管博茨瓦納早期的增長依賴肉食出口，但在發現鑽石後情況發生改變。博茨瓦納對自然資源的管理與其他非洲國家有明顯的不同。在殖民時期，茨瓦納的首領們竭盡全力妨礙採礦業的發展，因為他們知道，一旦歐洲人發現了貴金屬或鑽石，他們的自治就結束了。在發現鑽石礦之後，卡馬總統對法律進行了修改，所有地下礦產權都歸屬國家，而非部落。這就確保了鑽石財富不會在博茨瓦納造成極大的不平等。如今，鑽石收益可用於建立國家官僚制度，建設基礎設施，也投資於教育。當其他非洲國家為爭奪鑽石陷入內戰的時候，在博茨瓦納，鑽石收益被用於整個國家的利益。目前，博茨瓦納已經實行了全民教育、全民醫保及養老。
在良好的民主政治制度下，博茨瓦納在經濟方面取得了成就，在全球經濟自由度方面博茨瓦納排52位。國家還實行了負責任的財政和貨幣政策，外匯儲備充足，通貨膨脹率一直保持比較低的水平，從1966年到2006年，年均GDP增長在8%以上，雖然2008-2009年，受金融危機對鑽石消費的打擊，GDP有所下滑，但在2010年，其GDP又恢復到10.8%比較高的水平。在1966年獨立時，博茨瓦納是世界上最窮的國家之一，全國鋪設的公路僅有12公里，共有22名大學畢業生、100名中學畢業生。但是經過半個世紀的發展，博茨瓦納已經成為世界上發展最快的國家之一。1966年建國時博茨瓦納人均GDP只有70美元，2017年達到7877美元。
當然也應該看到，博茨瓦納還是有一些比較嚴重的問題沒有解決，獨立40多年來，博茨瓦納的經濟發展主要依賴於鑽石採礦業。採礦業佔了其GDP的41.7%，其中鑽石佔了採礦業總產值的80%，製造業僅佔GDP的3.9%，傳統農業佔GDP比例為2.3%，服務業佔比為38%。但即使如此，博茨瓦納在撒哈拉以南非洲國家中仍然擁有最高的人均收入，是南撒哈拉地區最富裕的國家。
不難看出，博茨瓦納其實並不是一個異常民主國家，正是因為從獨立伊始，長期選擇一條包容性的經濟和政治制度的道路，終於實現了顯著的經濟增長與社會進步。20世紀70年代開始大量開採鑽石沒有導致內戰，而是為政府提供了雄厚的財政基礎，政府將這些收入投資於公共服務。沒有多少激勵思想因素導致人們想去顛覆或推翻政府並控制國家。正如《國家為什麼會失敗》一書所強調的，包容性政治制度帶來了政治穩定並支持包容性經濟制度，而包容性經濟制度反過來提高了包容性政治制度的可行性和持久性。
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