方案出爐
自從2017年年初以來，以防範系統性風險為目標，以打擊各種金融亂象、金融套利和去槓桿為主要內容的金融監管風暴一波波襲來，預示著金融運行的風向發生了巨大變化，也為金融管理架構的變化埋下了伏筆。2017年7月的全國金融工作會議更是確定了中國金融發展理念變化和管理體系調整的基礎，金融穩定發展委員會的成立則為金融管理協調建立了新的制度化平臺，十九大報告提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架則隱含了審慎監管的可能變革。十三屆全國人大一次會議決定中國銀監會與保監會整合成新的中國銀行保險監督管理委員會，同時將兩會原有的重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。值得一提的是，新管理架構變革伴隨人事上的特別安排，央行原副行長易綱和新成立的中國銀行保險監督管理委員會主席郭樹清分別擔任中國人民銀行的行長與書記。
至此，中國的金融管理組織體系已經形成了“一委一行兩會”的格局。就像人們所預期的那樣，央行被賦予了更多的職能、權力和責任。金融穩定發展委員會辦公室設在央行，十九大提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架顯然是針對央行而寫的，這次改革方案要求將銀行業、保險業審慎監管重要法律法規的草擬權劃歸央行。所有這些旨在讓央行更好地履行制定執行貨幣政策和維護金融穩定的職能，使央行宏觀審慎管理更有抓手。其實,央行在審慎監管方面已有動作,2015年底開始推出對銀行具有很強約束力的宏觀審慎框架。銀監會與保監會的合併，旨在大大減少金融監管套利行為，減少監管真空，降低監管成本，從而提升監管的有效性。郭樹清主席在監管部門和央行的交叉任職的安排，雖然可能是權宜之計，但仍可看出中國金融管理協調機制的獨特之處和進一步深化金融改革開放的必要性和複雜性。
當然，嚴格說來，如果只將上述這些就看成中國金融管理組織體系似乎還不是太全面。就在2018年3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會次通過了包括《關於設立上海金融法院的方案》《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》《關於加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》等多個議案。這表明以後有關金融的重大制度出臺都將交由中央深改委統一領導。同時，中央財經委員會對金融部門的工作也將直接領導。顯然，黨在金融管理中將扮演更加重要的角色。此外，財政部金融司在涉及地方債務、國有銀行產權管理方面仍然有其重要的權力。在涉外金融交往中，央行與財政部仍然行使各自的職責。
改革背景
自現代央行制度產生以來，作為銀行的銀行、政府的銀行以及發行的銀行，央行在金融管理體系中的地位始終保持穩定，變化的是其中的政策目標和工具。然而金融監管體系的變化則更相對大得多也頻率快得多。每一次大的危機都會帶來金融監管改革。金融監管體系的變革主要是基於金融運行情況的變化、金融業態的發展、金融風險的暴露甚至金融危機的爆發及反思危機帶來的金融理論的發展和金融理念的創新而發生的。中國的金融管理體系一直在改革中探索前進，但變革邏輯有其特殊性，除了上述原因之外既有總體經濟體制改革的大背景和對外開放的壓力，還有作為金融落後者的學習效應和國際金融監管協調的壓力。
中國金融管理體系一直伴隨著中國改革開放的進程和各種金融風險的考驗而不斷變化。1984年中國人民銀行獨立行使央行職能，1992年中國證監會成立，1993年出臺了《中共中央關於金融體制改革的決定》，1995年《中國人民銀行法》和《商業銀行法》正式頒佈，1998年中國保監會成立，這樣就形成了“一行兩會”的架構，即銀行業、保險業和證券業分業監管的架構已經形成（人民銀行執掌銀行業監管），這種分業經營的局面既來自美國等發達國家的經驗，也來自1993年曾經出現金融混亂局面的教訓。為了解決地方政府幹預金融避免再發生大的金融風險，1998年還成立了中央金融工委，對大型國有重點金融機構派出監事。中央金融工委運行了五年就完成使命，而國務院重點金融機構監事會則隨著主要金融機構的股份制改造主要在政策性金融機構中發揮作用了。
2003年3月的十屆全國人大第一次會議決定銀行監管職能從央行分離出來，並於2003年4月28日中國銀監會正式成立。這樣，“一行三會”分業監管的模式正式形成。當時銀行監管職能從央行分離出來的理由之一是為了解決央行執行貨幣政策職能與金融監管職能的角色衝突問題，也是借鑑英國引領的銀行業監管職能從央行分離出來的一股小潮流，可能更重要的考慮是在入世之後只有五年過渡期的中國銀行業如何擺脫技術性破產的困境並提升競爭力。當年銀行監管從央行分離出來並非沒有爭論。時任國際清算銀行總經理克羅克特先生並不認為監管從央行獨立出來就有利於金融穩定和銀行監管，從央行分離出來是一個趨勢。他不無憂慮地說：“即使有幾個國家監管職能從央行分離出來, 如果這被理解為是在金融穩定中爭論邊緣化央行的一個證明那就非常不幸了。”2002年10月他還應邀訪華，受到了時任朱鎔基總理的接見。據說，克羅克特先生當時還表明了他對銀行監管職能從央行分離的看法。當然，這並沒有改變銀行監管獨立出來的命運。很有意思的是，英國在金融危機之後的監管改革中，又把主管金融監管的金融服務局一分為二，審慎監管的職能再次回到英格蘭銀行，而以維護市場公平競爭和消費者權益的部門組成金融行為局。
不可否認的是自從銀監會成立後中國銀行業監管水平的專業化程度和精細化程度的確有了明顯的提高，中國銀行業監管的獨立性也得到了提高。隨著監管部門能力的提升，中國銀行業擺脫了當時中國銀行業面臨的不良資產率高居不下、資本嚴重不足、銀行公司治理很不規範、風險管理水平很低的狀況，銀行業顯現了繁榮發展的景象。到2017年底，中國銀行業機構資產總額高達252萬億元，比2003年底增長了8.1倍，主要商業銀行的不良貸款率從17.9%下降到現在全行業的1.74%，2003年只有8家銀行資本充足率滿足8%的水平，而目前絕大多數銀行滿足了更嚴格的資本充足性要求，撥備覆蓋率從2003年19.7%升到目前的150%左右。
然而，新的問題已經出現，主要表現為四大矛盾。
一是金融繁榮與實體經濟融資難、融資貴的矛盾。一方面，金融業資產膨脹過快、金融產品相互嵌套、金融業自娛自樂和全民金融狂熱所帶來的系統性金融風險正在累積和放大；另一方面近年來實體經濟比較艱難、融資條件沒有得到改善，融資難和融資貴的老大難問題並沒有得到根本緩解。金融部門經常成為人們批評的對象，而監管者在外在壓力下陷於控制風險和降低實體經濟融資成本的艱難平衡。
二是擴大金融開放新需求與國內金融體系存在系統性風險和監管能力不足的矛盾。人民幣國際化帶來了金融對外開放的內在需求，同時中美貿易逆差帶來了金融進一步開放的外在壓力，中國政府對進一步擴大金融開放已經做出了諸多承諾，監管部門將放寬對除民營銀行外的中資銀行和金融資產管理公司的外資持股比例限制，實施內外一致的股權投資比例規則。下一步還將放寬外國銀行商業存在形式選擇範圍，擴大外資銀行業務經營空間，調整外國銀行分行營運資金管理要求和監管考核方式。美國最近咄咄逼人的貿易戰舉動不會影響中國進一步擴大開放的進程。此時，如果還不把金融地雷排除就會帶來金融開放中的風險。同樣，擴大金融開放對我們的監管能力提出了要求，否則金融開放本身會帶來更大的風險。
三是金融業態發生鉅變與金融監管反應滯後的矛盾。從金融業態來看，出現了諸多跨行業的產品與服務(如資產管理)和或明或暗的金融控股公司，影子銀行體系高速發展，金融產品複雜程度提升，金融套利行為層出不窮，再加上藉助互聯網特別是移動互聯網發展起來的互聯網金融野蠻生長，而“鐵路警察各管一段”的監管體系無法積極應對變化了的金融業態。
四是宏觀審慎與微觀審慎的矛盾。自從全球金融危機以來，宏觀審慎理念引起了重視。央行雖然推出了宏觀審慎框架，不少指標與銀監會的審慎監管指標相同，而且在實踐中兩個機構審慎監管措施中都有防範系統性風險的考慮，這其中有些重複勞動，而對監管對象來說需要應付不同部門的監管要求，會增加合規成本。
這些矛盾要求金融管理部門做出回應，一方面是用鐵腕手段加強金融監管，監管制度補短板，正像1993年治理亂拆借時一樣，掀起了金融監管風暴，解決治標的問題；另一方面思考監管體系改革，試圖用金融監管體系變革從制度上解決治本的問題。於是就有了金融管理架構的這次最新探索。
成功關鍵
評價一個金融監管組織架構變革是否成功，首先是要看是否更有利於實現金融監管的主要目標；其次是看是否解決了原有架構以及國外監管架構改革試錯中沒有解決的問題同時又避免其他可以預見的問題；最後是看這一架構能否在更長的時間內保持穩定，從而既使改革帶來的直接和間接成本更好地在各年分攤，也為監管對象帶來一個穩定的預期。
我們知道，金融監管組織架構只是金融監管體系的一個方面，主要在於解決金融監管的決策主體、實施主體和權責劃分的頂層問題。目前的監管組織架構安排本意是解決審慎監管的協調問題，在機構合併和主要官員的交叉任職以及金融穩定發展委員會等更高層面的協調機制的建立等組織架構安排會較大程度上實現這一目標。然而，如果沒有良好的機制性安排，協調可能在一定程度上取決於分管領導之間及部門領導之間的私人關係，即使在一個機構裡，不同監管職能部門之間也同樣存在協調問題。更為重要的是，銀行業、保險業相關法規和制度制定權交由央行符合監管制衡的要求，但對協調帶來了挑戰。央行獲得了審慎監管政策的制定權（即規制權，regulation），而銀保監會只負責監督(supervision)和處理，央行變成了出卷人，監管對象成為答卷人，而銀保監會變成了監考官和閱卷人。這樣做的好處是減少了監管部門的自由裁量權，但面對千變萬化的銀行業保險業的經營實踐，央行修改監管制度的變化能否及時跟上令人期待。不太清楚的是，銀保監會是否還有審慎監管一般制度的制定權，也就是如何來界定“審慎監管基本制度”。
很有意思的是對於每次金融監管架構的調整，監管對象似乎表現得很平靜。就像高考一樣，誰出卷，誰監考，誰閱卷，老師和學生們並沒有那麼關注，他們關注的是考試內容、計分規則、錄取規則，每一次考試規則的變化往往引發廣泛爭議和影響。因此每一次監管規則的變化往往更會引起金融機構和市場參與者的高度關注。對於金融市場主體來說，他們希望規則是平衡的、公平的、穩定的、透明的，監管行為是公平公正的，對同一類市場參與者的同類型行為採用同一標準，監管者自由裁量權要能平衡把握。
全球金融監管面臨的一個共同難題就是監管能力不足和激勵不足的問題。監管者既不能很好地預測即將發生的大危機，也不能將風險化解在日常的監管過程中。監管能力的提升，一是靠人才，二靠技術，三靠制度。
每一個監管流程的執行者都是各級監管官員，他們對監管制度的理解能力、對違規行為的識別能力和處理能力、對風險隱患的敏感程度對有效監管就起著非常重要的作用。毫無疑問，當前中國金融管理機構特別是總部及一線城市派出機構中聚集了一批高素質人才，但是監管隊伍的人才隊伍存在三個矛盾：一是監管者素質與金融業務快速創新的矛盾。由於信息劣勢，他們不一定能夠跟上業界千奇百怪的逃避監管的方法、不一定能及時理解快速發展的各種金融產品和交易，這樣監管隊伍的固化不利於監管能力的提升。監管部門的領導們早就意識到這個問題，曾經做了一些交叉掛職的嘗試，但並沒有找到一個有效的制度安排。二是監管隊伍內部存在著層級之間和區域之間的不平衡現象。在基層的一線監管者正需要較強的監管能力，他們直接面對眾多的金融消費者、基層營業網點的經營行為以及各種打著金融旗號或者變相從事金融業務的種種非法金融活動。三是監管隊伍與金融總量之間的匹配。當金融業態發生巨大變化、金融活動變得日趨複雜、監管任務越來越重之時，監管隊伍受編制的影響而明顯不足。據說人行與銀保監會的改革還沒結束，下一步監管部門將接收部分基層人行隊伍，從而使監管力量得到加強。如果真是這樣，不失為一個兩全的選擇。
金融監管的有效性還取決於監管技術和監管手段的創新。監管技術的提升可以大大提高監管效率。許多監管數據的收集、分析工作是可以應用新的技術來處理的，各種穿透式監管如果能依賴大數據將大大提高效率。當前，一些金融機構開始運用大數據、雲計算、人工智能、機器學習等各種技術手段來處理業務、創新金融產品、處理合規事宜，監管部門的監管手段更應實行相應的更新。隨著新型技術手段的應用，金融機構可有效地進行監管套利，金融機構將具有更加明顯的信息優勢，金融監管主體與金融機構之間的信息不對稱更加明顯。監管機構可以利用人工智能等技術來提高監管效率和增強信息對稱性，並以此建立高效的系統性風險預警機制及時跟蹤風險點，併為持續性的監管改進提供方向指引和數據支持。此外，通過機器生成的數據不會變通，從而使不滿足監管條件的審批行為得不到通過，在很大程度上避免人為操縱的干擾。
金融監管最終還取決於金融監管的激勵約束機制建設。2017年的金融工作會議強調了金融監管的問責制度，“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢於監管、精於監管、嚴格問責的監管精神，形成有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監管氛圍”。從2017年以來大量的監管處罰案件就是明顯的效果。在責任大、要求高的背景下，要想取得可持續的監管效果還得靠良好的激勵機制來吸引留住人才吸引人才。金融監管部門是專業性技術性很強的部門，監管人員不僅應當有與能力相稱的薪酬水平，而且要有一個有別於官僚機構的晉升通道。
未竟之路
這一輪金融管理體系改革中不斷傳達了一個理念，一切金融活動都應持牌經營，即強調金融監管的全覆蓋性。這就要求對哪些交易和行為被認定是金融行為，屬於哪個金融子行業的業務進行確認，這就需要有一定的認定標準、發現機制和處理手段。長期以來，金融管理部門往往監管的只是獲得特許權的機構，而對未批准的金融行為則不太關注，除非造成重大風險的非法集資活動。然而，近年來藉助於互聯網平臺和其他科技手段，湧現了實際從事金融業務的機構或平臺，卻沒有納入監管範圍。還有一些事實上是金融業務，卻由於管理機構不同而不被認為是金融業務，也未被納入金融監管。如融資租賃，運作模式與金融租賃沒有區別，只不過就是行業主管不同而被分為兩個行業。此外，典當業本質上是金融業，但也在商務部門主管。這兩大類業務的性質如何界定，是否需要交由金融管理部門來監管？這些需要釐清。
按照本次黨和國家機構調整的原則，即相同職能的工作儘量合併。從這個角度來看，未來債券市場統一管理將成趨勢。然而，關於債券市場管理職能整合卻未在機構改革方案中提及。中國的債券市場是一個發改委、證監會和央行三個部門各自主導的分割市場。這一問題，曾經議論過多次，試圖統一，卻囿於部門利益未能成功。
總之，這些跨部門、跨行業的問題，應當在中央深改委這個層面加以解決，否則金融監管協調體系建設還是留有尾巴。
還有一個問題即中央與地方權力的分割問題。最近十多年來，地方金融辦或地方金融工作局在省級、地市級甚至縣級的成立表明地方政府對金融管理事務很有興趣。地方金融局或金融辦最初是從發展金融產業出發，成為連接金融機構與當地企業的橋樑，到後來獲得了小貸公司、擔保公司以及稱為金融信息中心的各類互聯網金融平臺牌照以及其他金融交易平臺牌照發放的權力（如泛亞交易所就是雲南金融辦的推動下做起來的）。地方金融辦的監管能力普遍不強，角色定位不太清晰，那麼，地方金融辦在未來金融管理架構中扮演什麼角色可能還需要進一步確認。
（作者系外交學院國際金融系主任、國際金融研究中心主任）
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