隨著比特幣價格的瘋漲，越來越多的人注意到了“虛擬貨幣”這一新興事物，一時間各種不同名字的“虛擬貨幣”湧入市場，掀起了投資熱潮。大量資金流向“虛擬貨幣”的同時，各種圈錢跑路、詐騙集資的新聞不絕於耳，讓很多人將“虛擬貨幣”與非法聯繫在了一起，那麼什麼是虛擬貨幣？中國對虛擬貨幣的監管究竟如何？
1、什麼是虛擬貨幣？
虛擬貨幣是指非真實的貨幣。目前學術界還沒有給出準確的定義和劃分，但一般將其分為三種：一是遊戲中所用的遊戲幣，可以用於遊戲內的物品的購買和交換，是玩家間交易的媒介；二是網站內使用的專用幣，可用來購買網站提供的服務；三是基於軟件或者數學算法產生的可在互聯網上流通的虛擬電子貨幣，也是本文關注的主體，以下提到的虛擬貨幣均指這種可在互聯網任意流通的虛擬電子貨幣，最知名的就是比特幣。
2、中國關於虛擬貨幣的政策
中國對於虛擬貨幣的政策從認識風險、防範風險，逐步加強到禁止代幣發行和進行相關交易。央行認為應該將區塊鏈技術與虛擬貨幣分開，一方面積極支持區塊鏈技術的開發，另一方面嚴格監管可能對金融穩定、貨幣政策傳導產生不良影響的虛擬貨幣。
1）中國最早於2013年12月3日依據《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國電信條例》等有關法律法規，中國人民銀行、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會聯合印發了《中國人民銀行、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會關於防範比特幣風險的通知》（銀髮〔2013〕289號）（以下簡稱《通知》）。在《通知》中，央行確認比特幣不是法定貨幣，而是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，並禁止各金融機構和支付機構開展與比特幣相關的業務，但此時仍不禁止投資和買賣比特幣，只加強普通民眾的風險教育，防範比特幣的洗錢風險。
2）2017年3月15日《中華人民共和國民法總則》第五章民事權利第一百二十七條規定：“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定。這是我國民法第一次對網絡虛擬財產的概念做出規定。儘管並未在法條中對網絡虛擬財產的定義及特性做出明確規定，但這是將網絡虛擬財產納入民事權利，歸入民法保護範圍，是對民眾所擁有虛擬貨幣的法律保護
3）2017年8月24日，國務院法制辦公室發佈《處置非法集資條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。《條例》第十五條規定處置非法集資職能部門發現未經依法許可或者違反國家有關規定籌集資金的行為，並且有下列情形之一的，應當進行非法集資行政調查。下列情形的第二條：以發行或者轉讓股權、募集基金、銷售保險，或者以從事理財及其他資產管理類活動、虛擬貨幣、融資租賃、信用合作、資金互助等名義籌集資金的。
此《條例》為徵求意見稿，正式的條例可能在2018年出臺。對於以籌集數字貨幣進行融資的ICO（代幣發行[1]）項目來說，是否屬於上述以發行虛擬貨幣名義籌集資金的行為，並被列入調查範圍，還應當根據具體事件來分析：如果ICO項目發放股權且進行股權交易，其實質為非法發行股票或非法經營證券業務，就違反了《證券法》和《刑法》；如果是發行的數字代幣僅作為特定場景下的交易結算工具，並以白皮書形式告知投資人相應的融資需求、期限和金額，之後發起人向投資人發放相應比例的數字代幣，在項目完成後盡在特定場景作為交易媒介，那麼就需要根據具體的情況來判斷其行為是屬於實物眾籌，還是非法集資。因此，對於以發放虛擬貨幣融資的ICO眾籌項目來說，在不涉及股權交易且有真實的底層項目、經營活動的，較難認定為非法集資行為，仍需調查部門調查後予以確認。
4）2017年9月4日，中國人民銀行、中央網信辦、工業和信息化部、工商總局、銀監會、證監會、保監會依據《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國網絡安全法》、《中華人民共和國電信條例》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等法律法規聯合發佈《關於防範代幣發行融資風險的公告》（以下簡稱《公告》）。
《公告》明確：
——代幣發行是一種未經批准非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。虛擬貨幣不具有法償性與強制性等貨幣屬性，不具有與貨幣等同的法律地位，不能也不應作為貨幣在市場上流通使用。
——任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動。各類代幣發行融資活動應當立即停止。已完成代幣發行融資的組織和個人應當做出清退等安排，合理保護投資者權益，妥善處置風險。有關部門將依法嚴肅查處拒不停止的代幣發行融資活動以及已完成的代幣發行融資項目中的違法違規行為。
——任何所謂的代幣融資交易平臺不得從事法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換業務，不得買賣或作為中央對手方買賣代幣或“虛擬貨幣”，不得為代幣或“虛擬貨幣”提供定價、信息中介等服務。存在違法違規問題的代幣融資交易平臺，金融管理部門將提請電信主管部門依法關閉其網站平臺及移動APP，提請網信部門對移動APP在應用商店做下架處置，並提請工商管理部門依法吊銷其營業執照。
——各金融機構和非銀行支付機構不得直接或間接為代幣發行融資和“虛擬貨幣”提供賬戶開立、登記、交易、清算、結算等產品或服務，不得承保與代幣和“虛擬貨幣”相關的保險業務或將代幣和“虛擬貨幣”納入保險責任範圍。金融機構和非銀行支付機構發現代幣發行融資交易違法違規線索的，應當及時向有關部門報告。
《公告》規定代幣發行違法，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。參與任何貨幣與代幣交易、代幣間交易和信息服務均違法，相關軟件、平臺、app會被下架處理和吊銷營業執照。
5）2017年11月04日，對於虛擬貨幣等虛擬財產可能涉嫌的傳銷、非法吸收公眾存款、擅自發行股票、公司、企業債券等行為，我國《刑法》分別以第一百七十九條擅自發行股票、公司、企業債券罪、第二百二十四條之一組織、領導傳銷活動罪、第一百七十六條非法吸收公眾存款罪等規定予以規制，保護社會關係不被侵犯，保證社會秩序正常運行。
6）2018年1月12日，中國互聯網金融協會發布《關於防範變相ICO活動的風險提示》：對於IMO模式（以礦機為核心發行虛擬數字資產）以及各類通過部署境外服務器繼續面向境內居民開辦ICO及“虛擬貨幣”交易場所服務，發現涉及非法金融活動的，可向有關監管機關或中國互聯網金融協會舉報，對其中涉嫌違法犯罪的，可向公安機關報案。中國互聯網金融協會會員應加強自律，抵制非法金融活動，不參與任何涉及ICO或炒作“虛擬貨幣”的行為。
7）2018年1月17日，央行營業管理部發布《關於開展為非法虛擬貨幣交易提供支付服務自查整改工作的通知》：要求轄內各法人支付機構嚴禁為虛擬貨幣交易提供服務，並採取有效措施防止支付通道用於虛擬貨幣交易；各單位應加強日常交易監測，對於發現的虛擬貨幣交易，要及時關閉相關通道，妥善處理結算資金，維持社會穩定。
從目前發佈的相關的法律法規來看，對於虛擬貨幣所適用的法律範圍仍不明確，以行業法規為主，主要針對發行虛擬貨幣、交易虛擬貨幣、為虛擬貨幣提供服。其中ICO和為ICO提供技術支持均可能涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等比較嚴重的違法行為。其他相關行為可能受到關停等懲罰。不管服務器或平臺設立在境內還是境外，央行的態度是發現一家關停一家，未來還可能根據事態的發展出臺更嚴的監管措施。
3、其他國家關於虛擬貨幣的政策
1）支持派
美國：美國的監管比較複雜，不同的聯邦州都按照本州制定的法規行事。在聯邦層面並沒有出臺有針對性的法律法規。總體上美國對ICO較為寬鬆，一般以投資者自擔風險為主。未來可能納入美國SEC的《證券法》[2]監管範圍。並且美國國稅局可能對交易虛擬貨幣所產生的收益進行徵稅。
日本：日本對虛擬貨幣的發行和交易採取比較積極的態度，是世界首個對虛擬貨幣立法的國家。2017年4月《更改資金支付法》正式將虛擬貨幣定義為具有貨幣的功能，並可以當作貨幣進行支付。但2018年3月8日，日本金融廳（FSA）向多個加密數字貨幣交易所發出行政處罰通知，並計劃強制命令部分交易所暫停業務。也就是說日本在寬鬆的政策環境下也在逐步規範虛擬貨幣市場。
加拿大：加拿大監管機構對於ICO的態度比較積極。2017年8月27日，加拿大證券監督機構（Canadian Securities Administration，簡稱CSA，由省級證券監管機構組成的聯盟）發表聲明稱，考慮到ICO發行全流程，許多ICO代幣符合證券的定義，並要求他們遵守證券法。此外，CSA注意到，ICO也可能是衍生品，需要受加拿大證券監管機構所通過的衍生品法律的約束，包括貿易報告規則。監管機構表示，歡迎即將進行ICO的企業進入“監管沙盒”[3]，在有限的環境中測試新的金融產品。
瑞士：瑞士的金融市場監督管理局（FINMA）正在研究加密貨幣的法規，但目前相關公司不需要申請任何特殊的許可證。並且根據該國的法律，虛擬貨幣是資產，而不是證券。
新加坡：2014年新加坡金融管理局（MAS）發表加密貨幣及交易的法規確定加密貨幣在新加坡屬於資產，所以不需要接受對資金和支付工具的監管。但需要在過程中施行KYC（瞭解客戶）和AML（反洗錢）。但隨著ICO在新加坡的數量大幅增加，2017年8月1日，MAS發出公告：如該代幣符合證券期貨法的定義，則將受到MAS的監管。除非獲得豁免權，ICO發行人需要提交招股說明書並註冊。代幣交易所也必須獲得MAS批准和認可。
2）觀望派
英國：英國金融市場行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）並未直接禁止ICO，對於監管仍處於觀望狀態。英國採用監管沙盒推動新金融項目測試，監管等待沙盒的實驗效果來了解更多信息。具體的監管方法可能參考美國的方法。
俄羅斯：俄羅斯對於虛擬貨幣的態度相對冷淡，並可能將區塊鏈與虛擬貨幣區別對待。未來，如果政府正式認可加密貨幣，那麼會對它們進行KYC（瞭解客戶）和AML（反洗錢）監管、業務監控和徵稅。
澳大利亞：目前還沒有對虛擬貨幣的監管辦法，未來可能放入《證券法》監管範疇。
3）反對派
韓國：2017年9月，韓國金融服務委員會（FSC）聲明，全面禁止ICO融資發行。
從世界範圍來看，目前各國對ICO的態度以支持和觀望居多。明確禁止的只有中國和韓國，未來ICO很可能進入證券監管範圍，以監管用戶身份和反洗錢為主。虛擬貨幣作為一種新興的“貨幣/資產/支付”模式，其應用風險和價值在一定程度上還難以完全預測，所以未來對其監管的態度會隨著應用的深度和廣度，以及其產生的風險而不斷改變。
[1] ICO（首次代幣發行眾籌）全稱為Initial Coin Offerings，是一種為加密數字貨幣/區塊鏈項目籌措資金的常用方式，早期參與者可以從中獲得初始產生的加密數字貨幣作為回報。由於代幣具有市場價值，可以兌換成法幣，從而支持項目的開發成本。ICO所發行的代幣，可以基於不同的區塊鏈。常見的是基於以太坊（ETH）和比特股（BTS）區塊鏈發行，由區塊鏈提供記賬服務和價值共識，實現全球發行和流通。
[2]美國證券法是指“1933年證券法 Securities Act of 1933”和“1934年證券交易所法 Securities Exchange Act of 1934”。
[3]監管沙盒（Regulatory Sandbox）的概念由英國政府於2015年3月率先提出。按照英國金融行為監管局的定義,“監管沙盒”是一個“安全空間”，在這個安全空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，而不用在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束。
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