【國有資產評估和進場交易是發展混合所有制經濟的基礎，也是防止國有資產流失的重要手段。通過資產評估和進場交易可以確保交易標的價值發現，保證交易價格公允，防止企業國有資產流失】
□國務院發展研究中心“發展混合所有制經濟問題研究”課題組
國有資產評估與進場交易是發展混合所有制經濟的基礎，也是防止國有資產流失的重要手段。為 規範國有資產交易行為，中國從2004年開始就明確規定包括產權轉讓、企業增資和企業重大資產轉讓等行為，必須對交易標的進行資產評估，交易價格應以經核 準或備案的評估結果為基礎確定，並在依法設立的產權交易機構公開進行。通過資產評估和進場交易可以確保交易標的價值發現，保證交易價格公允，防止企業國有 資產流失。但在實踐中，由於存在評估不規範和交易“走過場”的問題，上述程序並未發揮其應有的作用，國有資產評估及進場交易的價值發現和價值矯正功能並沒 有得到充分發揮。
國有資產評估存在不規範和不合理問題
國有資產評估是國有資產交易的基礎性工作，往往對最終成交價格具有重要影響。根據北京產權交易所發佈的《企業國有產權轉讓交易結果公告》（2016年10月8日至2017年7月30日），在完成的291宗國有資產成交項目中，成交金額與掛牌底價完全一致的有259宗，約佔全部成交項目的89%；掛牌底價與評估價值完全一致或基本一致的有173宗，約佔全部成交項目的60%。可見，交易標的評估價值對掛牌底價的確定及最終交易成交金額有基礎性影響和決定性作用。但在國有資產評估實踐中，仍存在著諸多不規範和不合理的問題。
1.評估機構操作不規範，容易造成對國有資產不公正、不合理的估價。比如在企業增資擴股時，一些評估機構會將國有資產的重置價值計入資本公積金，變為新舊股東共有的權益；或者用以前所發生的壞賬損失，衝減國有資產，低估資產價值。
2.對無形國有資產不評估或低評。長期以來，中國對企業無形資產的價值缺乏足夠認識，專業評估力量薄弱，致使各種專利、專有技術、商標權、商譽等無形資產被合作合資企業無償使用。
3.資產標的企業管理層出於各種原因，提供虛假情況和資料，或者與評估機構串通，低估甚至漏評資產，致使資產評估價值失實。
4.低估土地使用權價值。企業使用的土地過去往往由行政劃撥而來，在企業改制將土地作價入股時，存在低估土地價值、財務報表上不反映土地價值等情況，即使實行有償轉讓，在土地出讓價格的確定上隨意性也很大，很多協議價格明顯偏低。
造成上述問題，既有制度設計不合理的原因，也有資產評估行業不規範、評估機構獨立性不強的因素。首先，資產評估本身的不確定性比較大，評估方法多，主觀性和隨意性大，即使在程序嚴格規範的情況下，不同機構的評估價值也可能會有巨大差異；其次，儘管按照現有做法，由產權持有單位確定評估機構，但事實上是由標的企業與評估機構簽訂評估合同，並最終支付評估費用，使得評估機構獨立性不強，容易受標的企業管理層影響，尤其是標的企業管理層的轉讓動機對最後的評估價值影響非常大；最後，資產評估的進入門檻低，評估機構數量多、競爭激烈、專業能力良莠不齊，誠信體系沒有充分發揮作用。一方面，評估機構容易受自身利益驅動，急功近利，為趕時間搶進度做項目，導致評估結果失實；另一方面，也容易導致資產評估人迎合標的企業或其他交易主導方的利益，人為低估資產價值，比如評估人員常會以擠幹企業“水分”為名，任意核銷財產損失和應收賬款。
國有資產進場交易存在“走過場”和溢價比例低的問題
進場交易是避免國有資產流失的第二道關口，其目的是通過市場競價進一步實現價值發現功能，避免評估環節的評估失實，但實踐中“走過場”的問題較為普遍。在上述北京產權交易所的291宗成交項目中，成交金額高於掛牌底價的僅有32宗，佔全部成交項目的11%，其中超過掛牌底價30%以上的14宗，僅佔4.8%。顯然，絕大部分項目均以掛牌底價成交，進場交易的價值發現功能並不顯著。
進場交易溢價比例低有以下多重原因。
1.交易資產披露信息時間短。根據《企業國有資產交易監督管理辦法》，公開徵集受讓方，正式披露信息時間不得少於20個工作日。實踐中，大多數項目採用了較短的披露期限。比如根據北京產權交易所公告的資料，掛牌徵集投資者起始日在2015年11月6日至2017年8月22日期間的交易42宗，掛牌徵集投資者起止期限為30日（日曆日）的有21家，佔掛牌宗數的50%；掛牌徵集投資者起止期限為150日（日曆日）的有15家，佔掛牌宗數的35.7%。產權是抽象資產，研究分析、決策等準備工作客觀上需要一定的時間，信息披露時限過短，留給參與方準備時間不足，許多有意向參與者或許由於沒有足夠的準備時間而放棄參與競爭，致使交易競爭不充分。另外，準備充分的參與者往往是事先掌握信息、提前作了準備，這對其他參與者和潛在參與者均不公平。根據實際操作流程，一般認為3-4個月的正式披露信息時間較為適宜。
2.交易資產信息披露內容過於簡略。以產權轉讓為例，根據《企業國有資產交易監督管理辦法》，轉讓方披露信息包括但不限於以下內容：轉讓標的基本情況；企業股權結構；產權轉讓行為的決策及批准情況；最近一個年度審計報告和最近一期財務報表中的主要財務指標數據；受讓方資格條件；交易條件和轉讓底價；企業管理層是否參與受讓，原股東是否放棄優先受讓權；競價方式；受讓方選擇的相關評判標準。雖然上述信息披露內容的範圍為最低限要求，但實踐中，絕大多數項目都採用了信息披露內容範圍最低限的要求，企業競爭力、技術水平等關鍵信息均不披露。
3.國有產權的受讓方往往有很強的指向性。很多項目都是在進場交易前，企業改制方案已確定並得到相關部門認可和批覆，國有產權的受讓方有很強的指向性。此外，在國有產權進場交易前，國資監管機構和企業一般都不會向社會披露改制信息，經常是進入最後的產權交易程序後才按規定披露相關信息，其他有意向的戰略投資人往往不得不放棄參與。
正是由於交易資產披露信息時間短，信息披露內容過於簡略，再加上受讓方有很強的指向性，國有資產進場交易往往徵集不到符合公開競價程序應有數量的受讓方，最後結果往往是協議成交。這樣的產權交易不僅不會有二次價格發現，而且也難以從市場角度有效避免前期的評估失實。
（課題負責人：張軍擴，課題協調人：馬駿，執筆人：袁東明、李廣新）
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