第十九屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會會場。程丁攝
4月24日至25日，第十九屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會在濟南召開。作為部署新時代檢察理論研究工作的重要會議，此次會議的主要任務是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大，十九屆二中、三中全會和全國兩會精神，把握新時代檢察工作新形勢新任務新要求，加強對檢察工作重大理論和實踐問題的研究、交流，為新時代檢察工作創新發展提供理論支持和智力支撐。來自部分高校的專家學者和檢察機關的檢察人員150餘人參加了會議。與會人員圍繞“新時代中國檢察制度發展的機遇與挑戰”主題，從檢察職能調整與檢察工作新格局、檢察改革與配套機制完善、辦案責任制的推進與完善、公益訴訟等方面進行了深入交流、探討。
本次年會由最高人民檢察院主辦，山東省檢察院承辦。
檢察職能調整與檢察工作新格局
“黨的十八大以來，隨著司法體制改革、國家監察體制改革、黨和國家機構改革等一系列重大改革舉措的深入推進，給國家治理體系和治理能力帶來了深刻變化，也給檢察機關法律監督職能帶來重大調整。”
上海市檢察院副檢察長王光賢認為，司法責任制落實、訴訟制度改革、職務犯罪偵查和預防職能轉隸、確立檢察公益訴訟制度等，推動檢察機關法律監督實現重大歷史性跨越，檢察權的內容、配置方式等發生重大變化。檢察機關要抓住深化改革契機，適應司法體制改革後的新變化，聚焦法律監督主業，不斷加強刑事檢察，切實推進民事檢察，積極探索行政檢察，深化控告申訴檢察，全面履行各項法律監督職能，強化監督機制體系建設，履行公共利益代表職責，有效維護和加強法律監督權威和公信力。山西省檢察院副檢察長崔國紅表示，面對新時代提出的新要求新挑戰，檢察機關需要及時轉變監督理念、調整工作機制，圍繞精準監督、合力監督、公開監督、多元監督、分業監督等五個方面，全面構建新時代檢察監督新模式，推動檢察工作在新的起點上持續健康發展。其中，精準監督是主要目的，合力監督是權威來源，公開監督是手段特徵，多元監督是業務範圍，分業監督是工作機制，共同組成一套包含機制、手段、範圍、保障、目的等相互聯繫、立體支撐的監督體系，切實承擔起新時代賦予檢察機關的神聖使命。
“按照重構與優化的邏輯思路，需要從法律監督內外關係結構兩個層面和檢察權行使的縱橫兩個維度，實現對法律監督權能配置和格局的完善。”山東省濟南市檢察院檢察長宋文娟建議，通過保障法律監督知情權、正確行使法律監督調查權、以強化監督為導向重塑檢警關係等措施，充實法律監督權能，完善法律監督外部關係結構；深化內設機構改革，優化法律監督權能橫向配置；合理配置各層級權限，理順法律監督縱向結構關係。
“的確，涉及檢察機關的一系列重大策略和措施，使得檢察機關從靜態職權配置到內在的運行機制和外部管理體制都發生了深刻的變化，但是，檢察機關的憲法定位並未改變。”湖北省檢察院法律政策研究室主任王磊認為，根據在國家制度中的角色地位和功能作用進行細分，可以將檢察機關定位為法律的守護人、司法公正保障者、社會公共利益代言人、法律統一正確實施維護者，依此將相應功能及職權歸類，有利於豐富檢察機關的角色定位，使其歷史使命更加鮮明。
“檢察職權的配置，需要考量司法規律、國家制度及社會發展水平等因素，遵循符合法律監督性質、發揮監督制約作用等基本規則。”
上海市普陀區檢察院研究室主任張雅芳認為，應該通過構建以客觀性證據為核心的刑事指控體系、形成公訴為主導的刑事控方格局等，充實、完善檢察訴訟職能；通過推進逮捕條件司法審查公開化改革、完善捕後羈押必要性審查職能等，優化、調整司法審查職能；強化公安派出所刑事偵查活動監督、構建科學立體的刑事執行監督體系等，豐富、強化司法監督職能。浙江省金華市檢察院檢察長毛建嶽表示，基於檢察機關憲法定位、檢察權運行基礎等方面的因素並未產生重大變化，應該立足法律監督定位，以公益保護和人權保障為目標，運用監督、公訴、審查等權能，在訴訟和行政執法兩大領域樹立監督權威，以深化法律監督，構建監督新格局。
檢察改革與檢察工作機制創新
“司法改革經過謀劃部署期、新舊轉換期之後，正式步入了‘後改革期’。”北京市檢察院檢察長敬大力提出，應進一步推動綜合配套改革，促進改革系統集成，提高改革的體系化、精細化和適應性；完善檢察機關行使監督權的法律制度，比如，細化實踐操作規程，推動重大監督事項由“辦事模式”向“辦案模式”轉變；進一步優化檢察職權配置，堅持扁平化管理和專業化建設相結合，按照檢察職能和履職需要科學設置機構和辦案組織；等等。
“目前，檢察建議在實踐中存在法律規定不夠明確、製作質量參差不齊、考評機制不科學等問題，影響了檢察建議作用的充分發揮。”山東省檢察院副檢察長張振忠結合該省實踐探索提出，要堅持多措並舉，推動檢察建議工作規範有序運行；強化頂層設計，明確檢察建議操作規程；完善制度機制，規範檢察建議工作程序，以進一步加強和規範檢察建議工作。
成都理工大學司法研究院教授萬毅提出，檢察建議要以檢察機關名義對外發出，以彰顯法律監督的重要性和嚴肅性。檢察建議書可考慮改為法律監督書或者法律監督通知書，以提高法律監督的權威性。而且，檢察機關和監察機關有必要就案件監督的處理建立銜接。檢察機關在辦案過程中，向被監督機關發出檢察建議或者糾正違法通知書，如果被監督機關拒不履行，檢察機關有權給監察委發處分意見建議書。“檢察內設機構改革是深化司法體制改革的重要配套改革，各地內設機構改革實踐路徑主要分為兩個不同的方向：一是按照‘大部制’的理念進行機構整合，二是對內設機構進行細化、類型化、專業化調整。”
結合該院兩年多的大部制整合探索，重慶市檢察院第二分院檢察長劉晴提出，內設機構的優化設置需要考量以下因素：《關於加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》對檢察內設機構改革的原則性規定，必須遵循；重新審視檢察業務機構的功能定位；對檢察職權的細化分類；檢察一體化原則的考量，包括跨行政區劃的業務機構、機構設置的統一性等。
“檢察改革作為一項系統工程，其效果在政治、法律、社會等多個層面均能反映，相應亦可從法律效果、政治效果、社會效果等多個角度進行評估。”就檢察改革社會效果的評估，貴州省檢察院法律政策研究室範思力認為，預設為檢察改革社會效果的評估指標必須具備五個必要條件：其主張或論證要符合法理通說；單個的預設指標要以檢察改革專題為客體；指標與對應檢察改革專題之間要有可證偽性；被評估對象無法直接控制指標數據變化；指標的數據應保持穩定且能同步公開。比如，建議將非指派辯護律師介入檢察環節的人數變化情況作為“強化對檢察權運行的監督制約”改革專題的評估指標，將報考檢察機關的人數變化情況作為“建立符合職業特點的檢察人員管理制度”改革專題的評估指標。
檢察官辦案責任制的推進與完善
“科學研究檢察辦案、辦案權等基礎概念的內涵外延、特點、規律，對於檢察機關進一步全面深化司法體制改革，促進新時代檢察事業科學發展均具有十分重要的意義。”北京市檢察院法律政策研究室副主任孫春雨認為，對“檢察辦案”的界定，既要體現辦案的一般規律，又要體現檢察業務特點，更要符合司法改革的要求。
檢察辦案，是指檢察辦案主體依據法定的條件和程序，在對案件事實證據進行推理判斷的基礎上，作出具有法律效力的裁決並承擔相應責任的行為過程，其構成要素包括適格主體、法律依據、法定程序、法律效力、法律責任、形式要件等。貴州省檢察院副檢察長楊承志認為，檢察機關的辦案應有別於公安機關的辦案和法院的辦案，至少要考慮辦案主體、訴訟階段、法律效力、司法責任、權力層級等要素，以體現檢察機關的監督屬性和司法屬性。
檢察辦案的理論依據是辦案權的確立，廣東省檢察院法律政策研究室專題科負責人劉嬋秀 提出，檢察辦案權應界定為：檢委會、檢察長、部門負責人、檢察官作為不同層級檢察主體以審查、決定等方式介入、影響具體個案處理的權力。根據不同層級檢察主體介入、影響具體個案方式的不同，辦案權可主要劃分為直接辦案權和監督管理權兩種類型。
對於如何準確認定檢察委員會在辦案中的責任，也是落實好司法責任制改革的重要切入點和關鍵環節，河北省石家莊市橋西區檢察院研究室主任鄭東認為，需要整合修訂配套制度規定，做到對檢委會追責的法制化、制度化；明確檢委會責任主體和認定標準，確保追責的可操作性；改革完善檢委會的追責主體規定，提高檢察公信力等。相應地，要建立上會案件過濾審查機制，明確檢委會職責範圍；嚴格落實檢委會紀要文書報備制度，以流程監控增強對檢委會的監督作用；等等。
山東省冠縣檢察院檢察長周穎認為，將司法責任制落到實處，應當妥善解決檢察一體化與檢察官辦案主體地位的關係；進一步明晰員額檢察官與（副）檢察長、檢察官助理之間的權力界限，釐清不同主體的職權範圍；多渠道、全方位構築案件討論機制，主要包括捕訴銜接工作機制、檢察官聯席會議機制、與上級檢察院對口部門討論機制等；構建員額檢察官的監督管理機制，通過科學的業績考核機制和外部制約機制，實現監督的可視化、智能化、標準化。
完善公益訴訟制度精細化構建
在行政公益訴訟中，基於實現訴訟目的和降低訴訟成本的要求，對於證明標準的確立，四川省檢察院法律政策研究室主任呂天奇認為，行政公益訴訟證明標準應該比刑事訴訟證明標準低。
為了提高訴訟效益，保障公益訴訟的順利進行，江蘇省南京市檢察院黨組成員王俊認為，應完善調查核實等配套制度。通過法律規定，對相應的義務人附加其在公益訴訟中提供證據材料、配合檢察機關調查取證的義務，並對不履行義務的規定相應法律責任。
對於如何充分發揮公益訴訟訴前程序作用，江西省贛州市南康區檢察院檢察長吳永河提出，應完善訴前程序，細化訴前程序流程，做到規範司法；堅持起訴標準，強化訴前程序證據的蒐集、固定；規範檢察建議文本，提高檢察建議的質量；明確行政機關充分履職的判定標準；建立健全“公益訴訟基金”專項賬戶，強化經費保障。
在行政公益訴訟判決履行階段，如何發揮檢察機關的監督職能，確保判決的順利履行？浙江省寧波市檢察院副檢察長瀋海東建議，在確立檢察機關執行監督權的前提下，應設計科學的監督程序，充分發揮檢察機關在履行職責中監督行政權和維護公共利益的職能作用。例如，探索建立行政公益訴訟判決履行情況跟蹤監督機制，要求行政機關定期向檢察機關報送判決履行情況。檢察機關可以對行政機關履行判決的情況進行跟蹤，認為行政機關不履行判決或不當履行判決的，應當向其發出檢察建議。
會 場 聲 音
中國人民大學法學院教授 湯維建
以更高站位彰顯公益訴訟特色
檢察機關提起公益訴訟，不是通常意義上的訴訟，它在一定程度上已經超越了訴訟的範疇。因此，對於檢察機關提起公益訴訟的理解，應該跳出普通訴訟的狹義思維，賦予非訴訟的特點，從更高的站位、更開闊的視角來審視公益訴訟，彰顯公益訴訟特色，為公益訴訟注入剛性元素。比如，賦予檢察機關在公益訴訟中的調查核實權，沒有調查核實權無法行使法律監督權，這是應有之義。
同時，要做好公益訴訟社會化工作，力求取得全社會的支持，優化檢察機關提起公益訴訟的社會環境，發動廣大人民群眾提供案件線索。當然，公益訴訟也無法僅僅依靠檢察機關妥善解決，需要和其他機關一起進行，這就需要和其他機關建立相應的外部銜接機制，比如，與行政機關的信息化銜接。
山東大學法學院副院長、教授 周長軍
準確界定辦案 逐步加大放權
關於檢察辦案的界定問題。司法實踐中，由於問題意識不同，對辦案的理解和界定存在較大差別。有的主要從檢察官入額、考核評價、內設機構、分類管理等方面考慮，進行相對狹義的界定；有的從主體方面考慮，持一種相對廣義的觀點。之所以對檢察辦案在理解和認識上會存在分歧，主要是因為不少業務活動的辦案特性不容易判斷，但是，如果不作為辦案對待，就無法配置員額，機構設置上也會受到影響。正是由於檢察業務活動、管理方式等具有自身特點，在落實司法責任制改革過程中，要根據檢察特點進行有針對性的制度設計，比如對於檢察辦案的界定，要符合檢察機關的特點和檢察實踐的要求，以更好地推進檢察機關員額制改革和司法責任制改革。
關於權力清單問題。權力清單主要是為了解決司法責任制改革背景下員額檢察官、檢察長與副檢察長、檢委會之間的權力配置與責任歸屬問題，保障員額檢察官辦案的相對獨立性。理論界與實務界從不同辦案主體的權力清單、正面清單與反面清單等方面進行了諸多研究和探索。個人認為，權力清單的制定與配套條件的支撐密切關聯。在員額制改革與司法責任制改革配套條件尚未充分到位的情況下，權力清單中對員額檢察官的放權要適度，應當隨著司法體制改革綜合配套措施的完善，逐步加大對員額檢察官的放權。當然，也要區別對待，在那些司法環境和配套條件較好的地方，放權的力度可以大一些。
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