村幹部貪腐是指村幹部在鄉村治理過程中違反國家法律、法規、方針和政策等, 濫用村莊公共權力, 損害廣大村民的切身利益以謀取私利的一種行為表現。這裡的村幹部主要是指村委會和村黨支部成員, 也包括駐村幹部及外派管理人員。在當前的社會轉型期, 由於鄉村社會結構性的空間轉換, 一些村莊的村幹部貪腐現象越發明顯。同時, 村幹部貪腐因其“小”“微”等特點一度被遮蔽, 因而近些年來呈現出愈演愈烈的態勢, 並以經濟腐敗、政治腐敗和道德腐敗為具體表現形式。因此, 村幹部貪腐是國家治理現代化和農村城鎮化發展進程中的絆腳石, 必須予以清理。從已有的研究成果來看, 學者們主要是從鄉政村治格局、制度建設、結構性視野、權力制約和村民自治等視角來探討這一社會問題。筆者在分析當前村幹部貪腐特徵表現的基礎上, 試採用個體行為理論的視角深入分析村幹部貪腐的生成邏輯, 並提出相應的治理對策。
▍一、當前社會轉型期村幹部貪腐的主要特徵
(一) 村幹部選舉的可操作性
從村幹部選舉來看, 村幹部貪腐主要表現在村委會換屆選舉中的拉票賄選。《中國青年報》社會調查中心通過問卷網對1819名來自農村的受訪者進行的調查顯示, 在農村受訪者看來, 目前村幹部腐敗的4個最突出的問題是:拉票賄選、買官賣官 (44.8%) , 翫忽職守、徇私舞弊 (42.3%) , 吃拿卡要、收受財物 (41.6%) , 侵佔農村集體資金、資產、資源 (40.4%) 。其中, 拉票賄選、買官賣官佔首位。就當前來看, 部分村莊的村委會換屆選舉的實質是強勢家族通過利益贈送或利益許諾、暴力脅迫、壓低對方抬高自我、製造無效選舉等非法手段謀求競選勝利的過程。村委會換屆中的民主選舉, 已從農村基層民主的首要環節蛻化為村幹部追逐權力的角鬥場。一旦獲得選舉勝利, 這些村幹部往往抱著“大撈一把”的心理, 為自身和本家族撈取非法利益。
(二) 貪腐主體的集中性
從貪腐主體來看, 違紀違法的村幹部主要是在村裡掌握實權的村支書、村委會主任和村會計。在鄉村治理中, 村黨支部是黨在農村的基層組織, 是黨在農村全部工作和戰鬥力的基礎, 是村級各種組織和各項工作的領導核心。村支書作為農村基層黨組織的一把手, 決定著農村基層黨組織的建設效果。村委會主任作為村民委員會組織的一把手, 直接關乎村民自治權力能否有效實現。在“兩套班子一套人馬”的村莊, 其重要性更為突出。村會計能夠貪腐常常是得到了一把手的默許和支持。這樣, 村支書、村委會主任和村會計位於村莊權力體系的核心, 往往利用他們掌控村莊公共權力和公共資源的便利性來“捆綁貪腐”, 從而實現以權謀私。
(三) 涉案金額的巨大化
從涉案金額來看, 村幹部貪腐額度驚人。《人民日報》曾發文稱少數村幹部成了基層治理的“病原體”, 甚至成為觸發集體上訪、群體事件的火藥桶。與高層官員主要體現為政治腐敗不同, 村幹部貪腐更多的是經濟腐敗, 一些村幹部在集體資源處置、土地補償和財務管理中大練“斂財術”。例如, 廣東省中山市火炬開發區宮花村原書記郭仲強、宮花經濟發展有限公司原經理張連合、原財務員馬雪梅3人合謀, 涉嫌在14年時間裡侵吞宮花村土地徵用補償款高達1.27億元;浙江省永嘉縣十餘名村幹部瓜分了價值18億元的316套安置房, 是新中國成立以來村級官員集體貪汙的第一大案。此外, 當前一些扶貧村也成為村幹部貪腐的“重災區”。總之, 這是農村治理結構和權力運作的病態表現。
(四) 貪腐時間的持久性
從貪腐時間來看, 村幹部貪腐普遍經歷了一個相對較長的過程。村幹部從一開始的試探性貪腐演化為最後的習慣性貪腐, 這與其長期擔任村幹部緊密相關。村委會換屆選舉雖然3年一次, 但一些村委會主任能夠連任幾屆甚至十幾屆。長此以往, 就為村幹部家長制的形成提供了條件, 最終造成其貪汙腐敗行為的持續發生。
村幹部貪腐不僅侵害了全體村民的切身利益, 一定程度上剝奪了廣大村民的民主權利, 也濁化了鄉村的社會風氣, 挑戰著鄉村社會的道德底線。從長遠來看, 村幹部貪腐若得不到有效遏制, 將會不斷瓦解黨和國家的執政根基, 不利於鄉村社會的公平正義和穩定發展。
▍二、村幹部貪腐行為的生成邏輯分析
村幹部貪腐行為是如何生成的呢?個體行為理論認為, 人的行為是由動機決定的, 動機是由需要支配的。所謂需要, 是各種刺激作用於人們的大腦所引起的個體缺乏某種東西的狀態。動機是人們行為產生的直接原因, 它引起行為、維持行為並指引行為去滿足某種需要。動機是由需要產生的。當人們產生某種需要而又未能滿足時, 心理上產生一種內在的驅動力, 促使個體採取某種行動。就村幹部貪腐而言, 一個村幹部從品行良好到產生腐敗墮落行為, 也經歷了生髮貪腐需要、萌生貪腐動機、實施貪腐行為、達成貪腐目標併產生新的貪腐需要的過程。
(一) 村幹部的貪腐需要
內外刺激是村幹部產生貪腐需要的必要條件。這裡的刺激不僅有自身的, 也有他人的, 但各種刺激都與村幹部的切身利益緊密相關, 因為追逐利益是村幹部貪腐的原動力。就村幹部的利益屬性來看, 首先是尋求個人利益產生的貪腐需要。一方面, 村幹部的薪酬水平普遍偏低。筆者曾走訪多位村幹部, 他們的月薪維持在1500元左右, 年收入約2萬元, 且大多數村幹部同時也是家庭的經濟支柱。這樣的收入水平維持自己的生活都很難, 更不用說滿足全家人的基本生活開支。另一方面, 村幹部缺乏健全的社會保障。現有鄉鎮的養老和醫療保障與過去相比是一大進步, 但與城市相比差距仍然很大。因此, 這種報酬和社會保障匱乏的狀態往往成為村幹部貪腐的內在利益刺激。其次是他人利益刺激。為家族成員和特定關係人謀利成為村幹部產生貪腐需要的主要外在驅動。村幹部贏得競選勝利, 主要依靠的是由本家族成員和特定關係人構建的競選聯盟的支持。在鄉村事務處理過程中, 低保戶、危房改造補貼等指標成為村民爭相獲取的資源。作為聯盟成員的親人和特定關係人無論是否夠格, 都更容易獲得這些福利。因此, 村幹部的貪腐需要往往生髮於這種內外利益的雙重驅動。
(二) 村幹部的貪腐動機
村幹部的貪腐動機是由貪腐需要支配的, 有貪腐需要的情況下才可能產生貪腐動機。但值得注意的是, 村幹部的貪腐需要強調的是一種客觀狀態, 貪腐動機則是純主觀的。從個體人格系統來看, 村幹部自身文化素質和治理水平都有待提高。筆者在成都市青白江區蘆稿村的調研數據顯示, 其村民議事會成員 (主要含村“兩委”幹部、村小組長) 40歲以下的僅有12.7%, 41—50歲的佔28.6%, 51歲以上的佔58.7%。高中以上學歷的僅佔17.4%, 初中和小學學歷分別佔57.2%和25.4%, 其人員結構呈現出明顯的老齡化和低學歷特徵。與此同步的是部分村幹部的法治意識淡薄、民主觀念不強。個別村幹部更是抱殘守缺、因循守舊、專制蠻橫。這些因素都強化了村幹部的貪腐動機。從社會心理環境來看, 村幹部所處的鄉土社會是一個人情社會。費孝通認為, 在差序格局中, 社會關係是逐漸從一個一個人推出去的, 是私人聯繫的增加, 社會範圍是一根根私人聯繫所構成的網絡。出於對支持自己當選的競選聯盟的“回饋”, 再加上“面子心理”和人情關係的驅動, 在這張“權、情、利”錯綜交織的網絡中, 村幹部常常將貪腐需要轉化為貪腐動機。
(三) 村幹部的貪腐行為
村幹部的貪腐動機是其發生貪腐行為的直接誘因。當這些村幹部產生貪腐動機後會進行利弊權衡, 如果外部條件適宜, 則會伺機尋找、選擇並接近目標。找到目標後, 就發生了貪腐行為。這裡有幾個關鍵點:首先, 村幹部貪腐的外部條件是否適宜。村幹部常常是一個尋求利益滿足的理性經濟人, 當他發現貪腐暴露後所受到的懲罰遠遠大於所獲利益時, 貪腐動機就不容易演變為貪腐行為。相反, 如果貪腐被發現所付出的成本大大低於所獲報酬時, 村幹部往往敢於且樂於實施貪腐行為。其次, 村幹部貪腐的時機是否成熟。貪腐動機轉化為實際的貪腐行為離不開時機的選擇。在當前社會轉型期, 隨著城鎮化的發展和社會主義新農村的建設, 國家對農業、農村和農民的扶持力度逐年加大。對於這些已萌生貪腐動機的村幹部來說, 村莊的土地承包轉讓費、農村合作醫療、國家支農惠農款項的落實等村莊公共事務幾乎都成為他們唾手可得的絕好貪腐機會。據報道, 2013年全國檢察機關共立案偵查涉農職務犯罪11712人, 村黨組織書記、村委會主任等農村基層組織人員佔42.4%。可見, 村幹部貪腐已成為農村社會腐敗的“重災區”。
(四) 村幹部產生貪腐新需要
村幹部從受內外刺激到產生貪腐需要, 從萌生貪腐動機到實施貪腐行為, 最終實現既定的貪腐目標, 是一次完整的貪腐行為生髮過程。然而事實往往是, 村幹部鉅貪的背後是貪腐行為的不斷循環往復。一些村幹部從一開始心理上的擔驚受怕到後來的肆無忌憚, 從最初的戰戰兢兢到最終的肆意妄為, 貪腐行為無一不經歷了從量變到質變的過程, 直到成為階下囚。究其原因, 一是與村幹部晉升空間相對狹小而長期為官一村密切相關。晉升無望打擊了一些村幹部的工作積極性。“上面千條線、下面一根針”的繁重壓力滋長了他們的工作惰性。“在村裡窩了一輩子, 退休前撈兩個也算是補償”是這種心理的典型表現。二是鄉村治理場域尚缺乏長效反腐機制。“颳風”式的執紀問責, 不僅會助長個別黨員領導幹部敷衍了事的不良心理, 還往往使各種違法亂紀行為在風聲最緊時收斂, 風聲過後便捲土重來, 甚至變本加厲。因此, 要從根本上杜絕村幹部產生貪腐新需要, 必須構建村幹部反腐長效機制。
▍三、村幹部腐敗的治理對策
(一) 健全薪酬保障機制, 使村幹部“不需腐”
中央紀委監察部網站公開曝光的數字顯示, 2016年1月至8月, 全國共處理扶貧領域不正之風和腐敗突出問題325起, 其中約有218起案例是村幹部涉腐, 佔比達67%。這些村幹部之所以掉進腐敗的泥潭, 是因為其基礎性利益匱乏激發了他們的腐敗需要, 因此就需要健全村幹部的薪酬保障機制以強化源頭管控。一是可以建立起由“基礎工資+崗位津貼+職齡津貼+績效考核報酬+村集體經濟提成”組成的報酬體系, 進一步對村幹部的任職條件、崗位職責、選拔任用、教育培養、激勵保障、考核獎懲等制度做出明確規定, 制定出臺村幹部隊伍報酬穩定增長的長效機制, 從而讓村幹部能夠全身心投入到處理村莊公共事務中來。二是完善村幹部養老保險機制。在整體提升村幹部待遇的基礎上, 著力對任職年限較長的村常務幹部適度提高工資報酬, 以提高其工作積極性。同時, 積極探索健全村幹部養老保險補貼辦法與機制, 填補村幹部在待遇享受上的“真空”, 以解除其後顧之憂。這些措施既可以在一定程度上消除部分村幹部的貪腐需要, 也可以有效防止任職年限長的村幹部腐化墮落。
(二) 創新人才培養選拔機制, 使村幹部“不想腐”
要徹底斬斷村幹部主觀意識中萌發的貪腐念頭, 必須大力提升村幹部的文化素質和拒腐防變能力。一是加大對村幹部的培養力度。打破由黨校、有關院校等理論研究人員上課的常規模式, 通過上級領導親自授課與實地觀摩相結合的方式, 對村幹部進行培訓。二是加強先進經驗的學習。積極推薦村幹部到電大、黨校、行政院校等組織的村幹部培訓班學習, 推薦優秀村幹部參加精準扶貧專題示範培訓班、農村實用人才培訓班, 通過不斷深造, 拓寬村幹部的視野, 增強其帶頭致富的能力和信心。三是創新人才選拔制度, 重視農村幹部選拔。每年定向從村幹部隊伍中招考公務員、事業單位工作人員, 以招考方式實現其身份的轉變, 既讓在職的村幹部看到前途與希望, 又能吸引更多有能力的人才進入村委班子為群眾辦事。四是重視後備幹部的培養。可以選擇組織推薦、群眾推薦、個人自薦等方式, 將具備村級後備幹部基本條件的各類優秀人才吸收到村級後備幹部隊伍中來, 打造一批有拼勁、有能力和帶頭創業致富、帶領群眾創業致富的“雙有雙帶型”年輕幹部。這樣不僅強化了村幹部隊伍的造血換血功能, 而且有效降低了因晉升無望而造成的村幹部貪腐。
(三) 強化法治監督機制, 使村幹部“不敢腐”
法規制度是帶電的“高壓線”。要想使村幹部“不敢腐”, 一是建立健全工作制度。全面推行村級坐班制, 不在家中研究和答覆涉及村務的問題。嚴格執行上下班考勤制、請銷假制、去向告知制、村幹部輪流值班制和村幹部到崗舉報制等制度, 通過以制度約束人員, 以考核決定獎懲, 使村幹部真真正正在其位、謀其事。此外, 設立會議制度, 例如每星期召開一次例會, 每季度召開一次總結會。積極探索村幹部集中辦公制度, 提高其服務水平和辦事效率, 從而使村幹部做到為政清廉、秉公辦事。二是增強村幹部依法治村觀念。“能人治村”與“依法治村”是兩種截然不同的治村方式。前者是在權利不平等和權力不制衡的基礎上, 村幹部遵循一套道德制度體系來規範和約束村民行為, 以維持村莊社會秩序。後者則是村幹部依據正式的、相對穩定的、制度化的社會規範來處理村莊事務。村幹部與普通村民相比, 處於村級事務的權力核心, 要帶頭清正廉潔, 帶頭做人民公僕, 帶頭遵紀守法, 做到不倚仗職權為自己或親屬謀私利, 不貪圖享受, 自覺提升拒腐防變能力。三是強化村民的民主監督力度。村幹部貪腐折射出的是普通村民的沉默和縱容, 是其對自身民主監督權利的荒廢和放棄。村委會是村民依法實行自我管理、自我教育和自我服務的組織。村民唯有切實做到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督, 必要時拿起法律武器, 才能真正維護自身合法利益, 有力抵制村幹部的貪腐行為。
(四) 構建反腐長效機制, 使村幹部“不易腐”
村幹部貪腐的嚴重性和緊迫性決定著治理村幹部腐敗是一項長期性的系統工程。需要指出的是, 以往那種運動式反腐往往使部分村幹部在重拳出擊時有所收斂, 打擊過後捲土重來。其最大弊端就是不僅助長這部分村幹部的僥倖心理, 也難以獲取治理村級腐敗的實際效果。因此, 治理村幹部腐敗在堅持“標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防”的方針下, 必須注重整體設計、系統規劃並著力構建反腐的長效機制。一是建立防止村幹部濫用權力的長效機制, 明確規範村職人員的權力邊界, 公開運行流程, 使村級公共權力得到正確行使。二是健全村幹部任期、離任審計制度和村務工作過失責任追究制度, 給滋生貪念的村幹部以提醒和震懾。三是嚴格落實村務管理制度。村幹部貪腐主要表現為經濟貪腐, 因此要在村級民主理財小組成員的選拔、村級財務審批權限和流程、涉及群眾重大問題的村級事務公開和財務公開、村務和財務質詢日、接待解答日等事項上做到堅決按規章辦事, 防止村幹部“暗箱操作”。四是積極建立網絡反腐長效機制。例如, 福建省莆田市通過紀委主導、幹部響應、網民參與、科技支撐, 在實踐探索中不僅依靠網絡等新科技手段反腐倡廉, 更將紀檢機關監督與社會監督、輿論監督整合成一張反腐與防腐的大網。在此基礎上, 以舉報網站為平臺, 進一步拓寬信訪舉報渠道, 健全了反腐倡廉網絡舉報和受理機制, 取得了良好治理效果。因此, 在廣大農村建立起這樣的網絡反腐長效機制, 能夠更好地保障基層的民主決策, 規範村莊公共權力的運行, 從而杜絕村幹部貪腐行為的滋生和蔓延。
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