□趙樹凱 米健
城市化推動村級組織分化
進入21世紀，北京郊區的城市化進程開始加速。在此過程中，土地和資產大幅增值，工商業地產迅速發展，村集體經濟組織有能力也有動力從其他村級組織中脫離出來。城市化提供了交通基礎設施和收入更高的就業機會，使村民可以更便利地實現非農就業，能夠將工作、生活方式與其擁有的農村集體財產權利分離。城市化使地方政府願意對農村進行土地整理以獲得建設用地，同時也對農村進行社區化改造和提供公共服務，促進了村自治組織轉為城市社區，自治組織與村集體經濟組織互相分離。
從北京市來看，城市化推動村級組織分化主要表現為三個不同的模式：（1）舊村改造模式，指地方政府對村集體經濟組織和村自治組織進行整體性改造，並使兩者互相分離；（2）產業升級模式，指村集體經濟組織的職能從農業轉為商業，不斷髮展壯大並脫離了村自治組織；（3）徵地拆遷模式，指徵地拆遷使得村集體經濟組織的資產規模萎縮而失去重要性，村自治組織則轉變為社區居委會。
1.舊村改造模式。在城市化進程中，北京市一些近郊村被整體性改造，內容包括：（1）騰退集體土地，全部土地變為國有，村集體和村民個人獲得安置性住宅和商業地產；（2）村民戶籍轉為居民戶籍，逐步撤銷村委會並建立居委會。在舊村改造過程中，原有的村集體經濟組織通常會與村自治組織完全分離。
以豐臺區槐房村為例，2011年9月開始舊村改造，2012年6月基本完成土地騰退，之後槐房村村民3000餘戶先後回遷到益嘉園、德鑫家園、御槐園等小區。在土地騰退過程中，原有村民95%轉為城鎮戶籍，2016年7月槐房社區成立。在舊村改造過程中，槐房村的村集體經濟組織改製為盛世公司，盛世公司不參與槐房社區工作，盛世公司與槐房社區的負責人也由不同的人擔任。槐房村在舊村改造之後，實現了村級組織分化。
舊村改造之後，村集體經濟組織從村自治組織獨立出來，減輕了為本村提供公共服務的負擔，也獲得了更多發展機會；同時，村自治組織轉為社區後，地方政府承擔了公共服務職能。但是，在通常情況下，村集體經濟組織也給予社區組織一定的經濟支持，如支付部分社區工作人員工資補貼、社區活動免費使用場地設施等。看來，舊村改造模式背景下的村級組織分化，既有較好的經濟表現，也有較好的公共服務。
2.產業升級模式。北京市一些交通便利、臨近城市中心的村抓住城市化加速的機遇，在集體土地上開發工業或商業地產。這些村的集體經濟組織一般改製為公司，在發展中完全脫離了農業生產經營，轉為經營工商業地產。其中，一部分村集體經濟組織在改制和壯大後，逐漸脫離村自治組織。
朝陽區十里河村，位於北京市東南三環，地理位置優越，村集體經濟組織在改革開放之後發展較快。1999年，十里河村成立北京創新世紀家居裝飾市場服務管理集團有限公司（以下簡稱為“世紀公司”）。2007年，世紀公司改製為以投資人為股東的民營企業。2008年，世紀公司正式更名為北京十里河投資管理集團有限公司（以下簡稱“十里河集團”），十里河村經濟合作社在世紀公司的股份完全退出，十里河集團成為完全由原來的社員個人持股的有限責任公司。至此，十里河集團和十里河村委會已經實現了完全的分離。
在村級組織分化過程中，集體經濟組織會帶動本村的產業升級，並提供大量就業機會；但由於經濟發展會帶來人口大量集聚，村集體經濟組織獨立後，通常不為本村公共服務提供足夠的資金和人力支持，村自治組織無法提供足夠的公共服務，而地方政府也不會對村自治組織有更多投入。產業升級模式帶來的村級組織分化過程中，村集體經濟組織通常有較好的經濟表現，但是，村自治組織提供的公共服務則明顯不足。
3. 徵地拆遷模式。在城市擴張過程中，一些近郊村被大規模徵地，集體土地不斷減少，而徵地之後的村民絕大多數轉為居民戶籍，同時村委會也轉為社區並建立居委會，原來的村集體經濟組織被取消或者因為規模很小而不再重要，從而出現村級組織分化。
海淀區肖家河村有過兩次比較大的徵地拆遷，第一次是在2000年前後中國農業大學徵地，被徵地的村民轉為居民；第二次在2010年之後，北京大學大規模徵地。經歷過多次徵地和拆遷之後，原來的肖家河村集體經濟組織留下的土地和集體資產很少，目前只有少量的房屋出租。肖家河的戶籍人口中絕大多數已經轉為城鎮戶口，肖家河村也轉為肖家河社區。肖家河社區與原村集體經濟組織不再有關係，完全分離。
從經濟後果來看，徵地拆遷模式與產業升級模式相反。徵地拆遷使得村集體經濟組織的資產規模大大減少，以至於不再重要；而村自治組織則轉為社區，繼續承擔基層公共服務。村集體經濟組織在失去重要性之後，與新建的社區實現完全分離。在徵地拆遷模式中，由於地方政府承擔社區的公共服務投入，社區比之前的村自治組織能夠更有效地服務轄區居民。
村民內部利益衝突推動村級組織分化
在北京市農村集體經濟組織改制過程中，一些村集體經濟組織成員內部出現利益衝突，這些衝突推動了村民的經濟權利與戶籍、就業方式分離，推動了村民獲得個人股的完整所有權，從而推動了村級組織分化。
2002年，朝陽區十里河村進行了農村集體經濟產權制度改革，直接目標是實現集體資產的保值增值。當時，並沒有考慮歷史上已轉為居民的原集體經濟組織成員的權益，結果引發了內部矛盾。這些矛盾沒有被村裡重視，引發了轉居村民的大規模上訪，最終導致十里河村的第一次股份制改革失敗。矛盾激化之後，朝陽區政府總結教訓，在改制中重視了對已經轉居的原集體經濟組織成員權益的保障。到2007年，十里河村最終完成了集體經濟組織改制。在最終的改制方案中，村民個人無論是否保留本村戶口都具有村集體經濟的股份。這樣一來，十里河人的村民身份和股民身份就發生分化，分別屬於不同類型的村級組織。
地方政府如何處理村級組織分化
從北京市農村改革的歷程來看，村級組織分化是一個長期的歷史過程。調查發現，在村級組織分化的過程中，北京市形成了以下較為成熟的工作經驗。
1.保持改革敏感性，重視並及時回應基層農村出現的問題。20世紀90年代，農村集體經濟組織開始改制，北京市領導高度重視，從區縣、到鄉鎮、到村，不同層級都設立了股份合作制改革領導小組，由專門的領導和機構來實際推進。
2.堅持多樣化試點，由點到面穩步推進。在農村集體經濟組織改制過程中，豐臺區針對改制中出現的一些問題，鼓勵和支持不同情況的村進行新的嘗試，不斷總結經驗，形成了比較成熟的做法。隨後，豐臺區的成熟經驗再向全市推廣。這種由點到面、逐步深化的改革方式可以降低改革風險、更快地積累經驗，也有助於觀察改革在不同情況下的適用性並及時完善改革措施。
3.重視總結基層創新經驗，及時出臺相關政策。北京市和豐臺區政府在集體經濟組織改制的每個階段都出臺了相關政策，保證了改制的順利推進。地方政府在改革中及時出臺政策文件進行支持，可以賦予改革合法性，保障了改革成果的可持續性，也為改革經驗的推廣提供了便利。
（作者單位為國務院發展研究中心信息中心）
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