人大人說人大
闞珂
1954年制定憲法過程,以中央人民政府委員會為參照系,對全國人大及其常委會、國務院等機關的性質及相互關係作了深入討論,明確了中央人民政府委員會相當於憲法草案規定的全國人大及其常委會,不相當於國務院(中央行政機關)。同時,將“中央人民政府”名稱(不含“委員會”三字)讓於國務院。
中央人民政府委員會是當時的最高國家權力機關
1948年4月30日,中共中央發佈《紀念“五一”勞動節口號》,號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議,討論並實現召集人民代表大會,成立民主聯合政府”。但由於條件不具備,1949年9月沒能召開全國人民代表大會,而召開是的中國人民政治協商會議第一屆全體會議,通過《共同綱領》,選舉產生中央人民政府委員會,成立中華人民共和國。《共同綱領》規定,政協全體會議執行全國人民代表大會的職權。《中國人民政治協商會議組織法》規定,中國人民政治協商會議全體會議,每三年開會一次。事實上,在全國人民代表大會召開前,中國人民政治協商會議只召開了一次全體會議,只代行了幾天全國人民代表大會的職權,現在意義上的最高國家權力機關,是中央人民政府委員會。這樣說有什麼根據呢?
先從當時中央政權體系的設計上看。周恩來在《關於人民政協的幾個問題》中指出,中央人民政府的組織系統是在中央人民政府委員會下面分設許多機構,按照民主集中制的原則來分工的。現在,根據我們民主集中制的組織系統,在人民代表大會閉幕期間的最高權力機關,是中央人民政府委員會。它是經過民主方式產生的。而對工作的經常指導,又是集中在由民主方式產生出來的主席身上。主席下面的組織,首先是政務院,其他還有人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署。
再從中央人民政府委員會的職權上看。中央人民政府委員會的主要職權有:立法權,包括制定並解釋法律,頒佈法令；重大事項決定權,包括規定國家的大政方針,批准或修改國家的預算和決算,處理戰爭及和平問題,批准國際條約,籌備並召開全國人民代表大會等；監督權,包括監督法律、法令的執行,廢止或修改政務院與法律、法令相牴觸的決議和命令等；任免權,包括任免政務院組成人員,人民革命軍事委員會組成人員,最高人民法院和最高人民檢察署組成人員,駐外大使等。這些都是1954年憲法規定的最高國家權力機關——全國人民代表大會及其常務委員會的職權。
全國人大及其常委會與中央人民政府委員會相像
1954年制憲中,一開始就明確了這個問題。在3月23日憲法起草委員會第一次全體會議上,毛澤東說,中央人民政府委員會的職權,大部分移到全國人民代表大會和常務委員會去。現在沒有全國人民代表大會,故政府委員63人,以後這63人的委員會的工作就變成常務委員會的工作。
毛澤東還說,我們和帝國主義國家不同,我們是把權力的主要首腦放在全國人民代表大會常務委員會,政府是它的執行機關。
董必武說,人民政協選出的中央人民政府委員會和現在的(指憲法草案初稿的規定——筆者注)全國人民代表大會常務委員會有點相像。為什麼採取這樣的結構?因為全國人民代表大會的代表有一千多人,不能每天開會,一定有閉會期間,所以一定要有常務委員會。為什麼叫常務委員會不叫中央人民政府?因為整個國家事務繁重,搞行政的要有國務院,搞軍事的要有國防委員會,還要有法院和檢察院,但是全國人民代表大會是國家最高權力機關,這些機關都由它產生,並要向它報告工作。
田家英說,現在的中央人民政府委員會就是將來的全國人大常委會,實質上只是個名詞問題,不是原則問題。
李維漢說,中華人民共和國主席決不是中央人民政府主席,中央人民政府委員會不相當於國務院,而相當於全國人大常委會。
羅隆基說,我認為,政府有廣義、狹義之分,廣義的政府是指整個國家統治系統,這包括一切國家機關在內；狹義的政府則是指的執行、管理機關。中國在宋朝時已有“政府”的名詞,是指的廣義的政府。辛亥革命後,兩種並用,中山先生把五權包括在政府中,也有的說內閣或總統、行政院是政府,但是並沒有從憲法上規定出來。解放後,在中央人民政府組織法中曾規定:“中華人民共和國政府是基於民主集中制原則的人民代表大會制的政府。”周恩來總理解釋說,人民代表大會制的政府是包括立法、行政、司法在內。我當時認為這個很好。而且,幾年來我們已經把政府當作權力機關的一部分。實際上今天的中央人民政府委員會是將來的常務委員會,不是將來的中央人民政府。
“國務院”就是“中央人民政府”
3月23日,陳伯達在作關於憲法草案初稿的說明時說,國務院就是中央人民政府,等於蘇聯和人民民主國家的部長會議(毛澤東插話:國務院總理就是部長會議主席)是全國人民代表大會的執行機關。這和社會主義國家的屬同一類型,有些差別,是根據我國具體情況規定的。
在這次會議上,毛澤東還說,我們中央有個國務院,就是中央人民政府。
在李維漢主持的一次憲法草案初稿的討論中,對第二章第三節標題是用“國務院”好還是用“中央人民政府”好,爭論激烈。
憲法草案修改稿將這一節的標題由“國務院”改為“中央人民政府”。對此,羅隆基說,雖然嚴格一點說,“國務院”可以叫“中央人民政府”,但還是照蘇聯的寫法,寫成“國務院”好。最好,不要把“國務院”的名義取消了；至於“中央人民政府”,可在第二章第三節頭一條裡提一下,這裡可能牽涉到一個原則問題。
黃炎培、許德珩說,修改草案突出地寫明“中央人民政府”是有好處的。
田家英說,把國務院改成中央人民政府可以說是原則的修改,也可以說不是原則的修改。這樣改的主要原因,是地方上叫人民政府,“人民政府”在我國已經成了習慣上的專門名詞。原草案條文中規定:國務院是中央人民政府,不好,這是名詞解釋名詞,倒不如索性叫“中央人民政府”好些。我的看法同羅先生有點區別,我認為我們憲法上規定的仍然是人民代表大會制的政府,只是條文中有的地方寫得不夠清楚。
許德珩說,我們這樣一個制度如果在1949年提出來就是中央人民政府委員會籠罩一切,現在的中央人民政府不包括法院、檢察院機關等,但是,現在有個最高國務會議,可以解決許多問題,這是很好的。
邵力子說,我們應如何向全國人民說明幾年來所實行的制度的這一變動的理由。
許德珩說,問題恐怕應該從民主集中制來理解,現在是一切權力集中於全國人民代表大會。如果從這裡來理解,問題就清楚了。
李維漢說,如果我們仍採用中央人民政府委員會的形式倒不好,中央人民政府委員會是過渡的形式。
5月28日,憲法起草委員會召開第三次全體會議,聽取了李維漢關於憲法草案座談會各組召集人聯席會提出的將中央人民政府改稱國務院的建議。
針對這一建議,黃炎培說,“中央人民政府”的名稱很莊重,其中有“人民”兩字,也很親切,若改為“中華人民共和國政府”,有些不習慣；改為“國務院”,也要考慮。
董必武說,美國“政府”是包括立法、行政、司法的。蘇聯和人民民主國家的“政府”是立法機關的執行機關和號令機關。蘇聯政府即蘇聯部長會議,不包括最高蘇維埃。我們把“中央人民政府”改稱國務院好。
鄧小平說,改稱“國務院”好。第三節標題就用“國務院”,在條文中加上解釋,說中華人民共和國國務院就是中華人民共和國政府。
劉少奇說,人民看的是我們把事情辦得好不好。好了,就高呼萬歲!不好,就反對。而且不僅反對,還要推翻。人民和政府親切與否,倒不在乎“政府”的名稱上有無“人民”兩字。開國之初,政制帶試驗性質,寫到憲法中,就要把體制固定下來才好。
陳叔通說,改稱國務院好,在上面再不要冠什麼了。
黃炎培說,想不出別的名稱來,就是“國務院”,能想出別的名稱來最好。
6月11日,憲法起草委員會召開第七次全體會議,討論通過憲法草案修正稿,正式向中央人民政府委員會提交。在會上,何香凝三次提出,“中央人民政府”的名字還是要好。
毛澤東說,“中央人民政府”的名字不要了,太長了。這是上次會議議的,也是反覆了幾次:初稿是“國務院”,後來改作“中央人民政府”,最後又改回來叫“國務院”。按照外國的習慣,一個國家只有一個政府,我們現在的政府多得很,省、縣、鄉都叫政府,現在憲法草案上規定地方都改叫“人民委員會”。
何香凝說,我們的“長”字也很多,省長、縣長、鄉長,也多得很。我不堅持自己的意見。
毛澤東說,我們大家研究了一下,覺得這樣可以。全國只有一個政府,即國務院。大家對“中央人民政府”的名字有了感情,很喜歡它,不願意改,但改了我看也可以。蘇聯叫部長會議,我們叫國務院,也就是部長會議。地方叫地方各級人民代表大會、人民委員會。中國古代也沒有地方政府,叫作“布政司”,地方稱政府也是最近若干年的事。別的國家都是如此,地方不叫政府,就是我們這個國家古怪,政府多得很。其實我們在古代也是隻有一個政府。你看這樣改可不可以?
何香凝說,可以,可以,我沒有什麼意見。我只是想到這一點,隨便說說。
毛澤東說,我們和你一樣,也喜歡“中央人民政府”這個名字,喜歡“人民政府”的名字,所以在憲法草案初稿裡,地方還是叫地方人民政府,國務院也解釋作“即中央人民政府”,也是捨不得這個名字,和你一樣。後來經過大家討論,反覆研究,才捨得了,才改了。
何香凝說,我不堅持這個意見。
毛澤東說,那好。如果大家沒有意見,就付表決。
在反覆討論中,憲法草案初稿規定的第二章第三節標題開始為“國務院”,修改稿改為“中央人民政府”,後又改為“國務院”。有關“國務院”的定義、定位,3月23日的憲法草案初稿規定為“中華人民共和國國務院是中華人民共和國的中央人民政府,是國家最高管理機關”；到6月14日公佈的草案修改為“中華人民共和國國務院,即中華人民共和國政府,是最高國家權力機關的執行機關,是最高國家行政機關”,這裡刪去了“中央人民政府”；最後在9月20日通過的憲法的規定是“中華人民共和國國務院,即中央人民政府,是最高國家權力機關的執行機關,是最高國家行政機關”,這裡明確了國務院就是中央人民政府,但中央人民政府的內涵已不同於1949年9月所產生的中央人民政府委員會。
中央人民政府委員會超過半數成員成為全國人大常委會組成人員
中央人民政府委員會於9月9日召開第三十四次會議,討論通過了憲法草案,決定提交第一屆全國人民代表大會討論通過。9月14日,中央人民政府委員會召開臨時會議,對第二天即將提交全國人民代表大會的憲法草案作最後的審議。9月15日第一屆全國人大第一次會議召開,9月27日產生了各中央國家機關領導人員,至此,中央人民政府委員會結束歷史使命。
按照1954憲法設計的政權制度,1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議產生的中央人民政府委員會的大部分工作變成全國人大常委會的工作。
中央人民政府委員會63人中,一部分擔任了國家主席、副主席、國務院總理、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長,以及其他行政機關職務和軍事機關職務等；另有36人擔任第一屆全國人大常委會組成人員,佔全國人大常委會組成人員79人的45.6%,劉少奇委員長、13位副委員長中的11位、秘書長(由一位副委員長兼任)都是原中央人民政府委員會成員。
(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
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