7月20日，中央就自然保護區內礦業權問題發出通報，至今兩個月，關於“某地自然保護區礦業權退出”的新聞鋪天蓋地，以“自然保護區礦業權”為關鍵詞查找，搜索出上百條新聞信息，可見其政策之嚴厲、行業關注度之高。但是，細思一下，自然保護區包括多個功能區，每個功能區礦業權必須退出嗎？這裡面的細節究竟是怎樣的？法律是如何規定的？每個省區目前是如何清理礦業權的？下面一一詳細介紹：
看點
01
自然保護區礦業權退出法律條例依據
國家關於自然保護區內礦業權退出的相關法律、政策規定主要有：
《自然保護區條例》
第二十六條：“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、採藥、開墾、燒荒、開礦、採石、挖沙等活動”；
第十八條：“自然保護區可以分為核心區、緩衝區和實驗區 。自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分佈地，應當劃為核心區，禁止任何單位和個人進入；除依照本條例第二十七條規定經批准外，也不允許進入從事科學研究活動。
核心區外圍可以劃定一定面積的緩衝區，只准進入從事科學研究觀測活動。緩衝區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅遊以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。原批准建立自然保護區的人民政府認為必要時，可以在自然保護區的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。”
《關於進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》
環境保護部等十部委於2015年發佈《關於進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發〔2015〕57號）
第二條：“自然保護區屬於禁止開發區域，嚴禁在自然保護區內開展不符合功能定位的開發建設活動……禁止在自然保護區核心區、緩衝區開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設汙染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施。”
《礦產資源法》
《自然保護區內礦業權清理工作方案》
國土資源部2017年頒佈的《自然保護區內礦業權清理工作方案》，對自然保護區礦業權的全面清理作出了系統規劃和安排，為下一步礦業權退出奠定基礎。
從以上規定可以看出，自然保護按功能劃分為核心區、緩衝區、實驗區，禁止在核心區、緩衝區開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設汙染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施。同時，新設礦業權嚴禁進入自然保護區。
筆者認為，位於核心區、緩衝區範圍內，不論是探礦權還是採礦權，依法必須退出。但是實驗區內的採礦權甚至於探礦權，是否也必須全面退出？新設礦業權嚴禁進入自然保護區，是否必須包括實驗區？再來看看地方政策。
看點
02
各省份自然保護區清理礦業權
內蒙古內政發電[2017]28號文規定：“2019年12月底前，位於自然保護區核心區和緩衝區內的合法工礦企業要與具有管轄權的旗縣（市、區）人民政府簽訂退出協議，按協議約定時限退出自然保護區 ，並限期完成生態恢復責任。位於實驗區內合法的礦業權，限期退出自然保護區……”該文還明確要求，各級自然保護區內不得新設礦業權。
雲南省國土廳等八部門發佈的《關於開展礦業權聯勘聯審依法審批工作的通知》（雲國土資〔2017〕44號）規定，“……將自然保護區……等重要地區劃定為具有生態環境保護功能的禁止開採區或限制開採（勘查）區，礦產資源規劃禁止區內嚴禁新設礦業權......”
不難看出，雲南省對自然保護區內礦業權退出政策與國家層面規定基本一致。但是，對所有礦業權的所有審批事項全部實行聯勘聯審（筆者理解包括自然保護區內礦業權退出的審批或認定）的規定，是否符合《行政許可法》的原則規定和國家行政審批精簡、便利的改革方向，值得商榷。
河南省國土廳等11個部門發佈《河南省各類自然保護區內礦業權處置工作方案》（豫國土資發〔2017〕129號）要求：已經確定範圍自然保護區內的探礦權、採礦權，勘查開採範圍部分與自然保護區範圍重疊的，扣除與自然保護區範圍重疊部分，並保持適當間距；勘查開採範圍大部分或全部與自然保護區範圍重疊的，依法有序退出。該文同時要求：嚴格禁止在自然保護區內新設礦業權。河南與內蒙古的做法也一致。
筆者觀點
從上面三省份政策不難看出，地方層面政策大多要求不論採礦權還是探礦權， 只要位於自然保護區範圍內（包括礦業權勘查開採範圍大部分與自然保護區重疊情形），一律限期全面退出。同時，自然保護區內嚴禁新設礦業權。
這與國家層面要求有微妙的差別，比如環發(2015)57號文第七條規定：禁止社會資本進入自然保護區探礦，保護區內探明的礦產只能作為國家戰略儲備資源。結合該文全文，言下之意，自然保護區實驗區內財政資金投入的勘查項目是允許新設的。
該文第二條規定：在實驗區不得建設汙染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施。這是否意味著實驗區內礦產資源開採，只要環境保護嚴格達標，對自然保護區不構成汙染或破壞，是允許的。
同時，《自然保護區條例》第二十七條規定：緩衝區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察等活動。
兩者結合起來分析，似乎理解為實驗區只允許基本不產生汙染物，對環境的影響幾乎可以忽略的科研、教學、旅遊、動植物繁殖等非工礦類生產活動，礦產資源的勘查開採應該禁止，更符合立法本意或宗旨。
綜上所述，筆者認為：
一是自然保護區的界址和功能分區必須已經施劃明確，才能對保護區內礦業權分區分類確定是否應該退出。
二是自然保護區核心區、緩衝區內的礦業權必須退出。
三是自然保護區實驗區的礦業權，環發(2015)57號文給實踐留下了一定的想象空間，但是，基於前面的分析，筆者傾向於應該退出，建議區分探礦權、採礦權，也與核心區、緩衝區礦業權退出區別對待，不搞“一刀切”。
四是自然保護區核心區、緩衝區禁止新設礦業權，實驗區內新設礦業權，環發(2015)57號文給實踐也留下了一定的想象空間，同樣基於前面的分析，筆者傾向於原則上禁止，公益性、基礎性、戰略性礦種地質調（勘）查等特殊情況例外（比如放射性礦種的勘查）。
五是對於礦業權與自然保護區少部分重疊的情形，可以考慮在不影響自然保護區相關保護功能的前提下，根據《國家級自然保護區調整管理規定》等規定，適當調整自然保護區範圍，避開礦業權，使礦業權反向“退出”保護區範圍；或者調整勘查區塊或者開採範圍，變更勘查（採礦）許可證範圍，使礦業權主動退出保護區範圍。
看點
01
自然保護區建設相關問題
我國自然保護區建設在取得成效的同時，也存在很多問題。有的地方沒有經過科學論證，隨意劃定自然保護區；有的地方因為各種創建活動，過分追求保護區面積的增加等。這直接導致這些自然保護區:
一是範圍、界線不清楚；
二是功能分區不明確；
三是違反法定程序和權限審批設立，或者未經批准隨意擴大範圍。
這又進一步導致兩個問題無法回答：礦業權是不是在自然保護區內？如在，位於何種功能區？這兩個問題不弄清楚，當然不能適用自然保護區相關規定，要求礦業權退出。對邊界範圍和功能分區不明確，甚至沒有保護功能的自然保護區，筆者建議通過調整自然保護區範圍，使部分礦業權合法化，從而達到“退出”的目的。
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