《國際城市規劃》創刊40週年“最具影響力學術文獻”評選結果
〔提要〕本文作者根據1993年在日本學習的體會及相關資料，試圖對日本的規劃管理機構、區域與城市規劃的一些基本情況作一介紹，以期對正在轉向市場經濟的我國的區域與城市規劃工作有所稗益。
日本與西方資本主義國家發展不同的是，其經濟奇蹟是在強烈的政府幹預下取得的。因此，作為政府宏觀調控手段之一的區域與城市規劃問題，近年來一直成為各國研究學習的重要內容。
根據日本的法令，日本的行政，包括區域與城市規劃，一切都是在全國統一的制度下進行的。因此，要全面介紹其規劃體系，必須從其規劃管理機構開始。
一、規劃管理機構
日本政府由13個省和12個廳及委員會組成。其中，與區域和城市規劃相關的有建設省、通產省、運輸省、農林水產省、厚生省等5個省，國土廳、經濟企劃廳和環境廳等3個主要的廳。其中，建設省主要由城市局、住宅局、河流局、道路局和區域建設局等構成，主管城市住宅、道路、公園、下水道等的規劃建設以及各種城市開發建設，包括土地區劃整理，城市再開發等。但是，一些特別重要的規劃事務則要與其它部門分擔．國土廳是1974年從經濟企劃廳劃分出來設立的，旨在處理超高速經濟增長問題，主要負責國土規劃、水資源及區域開發與規劃、控制地價等項工作。其內部機構有規劃協調局、土地局、都市地區開發局和區域開發局。
除此之外，根據規劃內容，通產省負責工業開發、再配置規劃；運輸省負責公路：鐵路、港口、碼頭等交通規劃；厚生省負責供水、廢物處理、娛樂場所及公共衛生設施規劃；經濟企劃廳主管國家經濟政策規劃；環境廳主管環保規劃等。
日本的地方規劃管理機構分二級：一是都道府縣級。47個都道府縣都設有土木部、建築部、企劃部等，負責本行政區域內的區域規劃、城市規劃與建設、房地產開發與管理。另外，都道府縣議會中還專門設立土地徵用委員會，處理土地徵用問題；二是市、盯、村級。日本的655個市、2003個鎮、582個村政府絕大多數設有城市規劃局、土木局、建築局、供水局、排水局和運輸局，負責城市的規劃、建設與管理。例如，名古屋市行政機構中，40%的部門與城市規劃、建設與管理有關，體現了市政府的主職在城市規劃建設與管理上。名古屋市規劃局（圖1）具有極大的權力。它集規劃、建設與土地開發管理於一體，形成了規劃、建設、土地開發與管理一條龍的合理運行機制。
圖1 名古屋市城市規劃局內部機構設（1990年3月）
二、國土與區域規劃
日本已形成了較為完善的國土與區域規劃體系。國土與區域規劃是日本政府幹預社會經濟生活，進行宏觀調控的產物和手段之一。由於戰後的自由競爭使人口、產業向大城市高度集中，不僅造成主要大城市的過度擁擠，而且使落後地區的社會經濟進一步衰退，地區間發展差距拉大，出現了大量城市問題和社會問題，而這些問題單獨靠縣或市町村水平的城市政策很難解決。因此，從50年代起，日本政府便將城市及住宅、交通、產業配置等其它行業的政策協調綜合並統一為一個單一的國土與區域規劃，來解決上述問題。大規模的國土與區域規劃由此而始。從地域上看，日本的國土與區域規劃分為國家級、區域級（跨縣域）和都道府縣級三個層次。其特點是根據不同時期、不同地區出現的問題確定其規劃目標，再把規劃目標化解為實施項目，由主管部門具體組織實施。從類型上講，有全國綜合國土開發規劃、土地利用規劃、各省廳局的專業規劃、區域規劃和地方的各種類型的綜合性規劃。最著名的是其全國綜合國土開發規劃和區域規劃。
（一）全國綜合國土開發規劃
日本的全國綜合國土開發規劃以1950年的綜合開發法為基礎，先後制訂了四次。
第一次國土規劃是1962年制訂的。其主要任務是限制工廠在市區的建設，抑制人口、產業向大城市的過度集中，同時也想積極疏散現有市區的機關、學校、工廠等，由此促進農村地區的發展，在全國範圍實現人口的均衡分佈；其採用的是增長極的據點式開發模式，以此鼓勵地方工業城市的發展。作為實施這一規劃的戰略措施，1962年還頒佈了“新產業城市開發法”，1964年又制訂了“特殊地域工業開發法”。從1964年至1966年，先後指定設計了15個新工業城市，由縣知事決策有關產業開發目標、人口、土地利用、道路、港灣、工業用地和住宅的規劃。國家政府還採取了特別的財政措施以增加援助，保證實施。
儘管產業開發在新城市特別是工業區得到了較好的實施，但區域間的收入差距並沒有大幅度地縮小，人口在三大都市圈的集中仍在加速進行。由此，1969年又制訂了第二次國土規劃。
第二次國土規劃的基本任務是：建設全國的高速公路網、新幹線網（高速鐵路網）和實施大規模的工業開發事業，並採取措施把產業從過密地區轉移到低度開發地域。由於交通網的建設和大規模的工業開發，促進了目標地區的飛速發展，隨後又由此帶動了其它地區的開發。這些措施的實施，使全國範圍內區域間的收入差距開始逐漸縮小，取得了較好的效果。但是，由於作為地域開發基本單元的新的生活圈開發得不充分，故並沒有完全實現規劃的目標。因而，1977年又進行了第三次規劃。
第三次規劃的主要目標是根據各地的地理特點、歷史背景、文化傳統，創造一個人與自然協調的高質量的居住環境，即形成綜合居住環境和構想選擇國家居民點體系。
80年代初，人口再度向東京圈集中使東京城市的機能過度集中；許多鄉村地區經歷著由於產業結構轉換引起的日益強大的失業壓力，使從事生產資料和出口產品的產業發展停滯；另，展望21世紀，日本面臨老齡化、國際化、技術革新和信息化等眾多的社會經濟變革和挑戰。為解決上述問題，迎接各種新的挑戰，以2000年為目標年，1987年又制訂了第四次國土規劃。
第四次國土規劃的目標是形成多極分散型。為實現這一目標，必須規劃建設快速便捷的交通、通訊體系，促進現代化的區域間交流網絡的建立。
最值得一提的是，作為該規劃實施的基礎，是建立一個高速交通網絡，通過對國內幹線交通體系的改善，包括高速公路網、鐵路網——新幹線網和主要航空港的整備，建成一日之內即可來往於日本全國各主要城市的全國一日交通圈。
（二）區域規劃
日本大體上被劃分為8個區域，包括以東京、名古屋和大阪為中心的首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈，以及北海道圈、東北圈、四國圈、中國圈和九州圈（圖1），每個區域都已制訂了各自的區域規劃。最著名的三大都市圈的規劃，旨在協調城市化發展，防止過分集中，促進進一步開發。首都圈和近畿圈規劃包括了許多重要的戰略政策和項目。特別引人注目的是在中心建成區對工業配置的限制、郊區工業團地的開發、大規模的“新城”計劃和首都高速公路網的建設。
圖1 日本國土的地域劃分
補充圖1 日本地圖
多數區域規劃是在60年代制訂的。其目的是根據各區域的特點與發展需要，在國家對幹線交通設施建設的補助下，促進區域開發。區域開發的另一個重要戰略措施是1972年制訂的工業再配置促進法（The Industrial Relocation Promotion Act），它規定了工業需要再配置的區域，並對這些區域的工業再配置提供特別的財政援助和優惠稅收政策．
1. 首都圈基本規劃
首都圈基本規劃是一個以東京都為中心，包括七個縣的區域規劃，先後進行了四次。
第一次基本規劃始於1958年。規劃覆蓋了以東京中心部為中心的100公里以內的區域。這一規劃是仿照1944年的大倫敦規劃編制的，其主要戰略與措施有：
①在建成區，重點限制引起人口、產業集中的工廠和大學等的新建與擴張；
②圍繞建成區建立綠化帶，限制城區的擴展；
③沿綠化帶外圍建設工業城市，並在1962年第一次引入並確立了工業用地徵用的法律效力。
然而，隨著這一時期經濟的快速增長，城市化發展超過了預想的速度，工業開發在廣闊的範圍內展開，人們開始流向郊區尋找住宅地，致使城區蔓延到周邊的綠化帶，有的甚至超出了綠化帶。
第二次基本規劃是1968年制訂的，這次規劃的重點由第一次規劃試圖通過建設綠化帶物理性地限制城市的擴張轉移到保護綠化空間，推進有計劃地城市開發上。具體辦法是劃定以東京市中心50公里半徑的範圍為建成區，在這個建成區以外設立近郊整備地帶，取代1958年劃定的綠化帶。
1976年，為適應經濟發展的減緩，人們價值觀念的轉變，又制訂了第三次基本規劃。在這一規劃中，首都圈被劃分為東京大都市地區（包括建成區和近郊整備地帶）和周邊地區。相對地確定了人口規模和土地利用政策以及高速道路建設和新城建設等主要開發事業。
第四次基本規劃是1986年制訂的。主要應付國際化、信息化社會的急速推進，人口的自然增長，信息和服務業的擴大及商業、管理機能在東京的集中。該規劃提出，到2000年實現下列目標：
（1）改變東京都心單極式的中心結構，建設自立的都市圈，吸引和推動商貿、文化等功能到次中心地區，在都市圈範圍內，把川崎、和千葉葉等城市建設成商業核心城市；
（2）建設高速環狀幹線公路，促進商業核心城市的形成；
（3）綜合考慮東京灣、沿海地區和腹地的關係，推進東京灣和沿岸地區與腹地的綜合、系統地利用、保護自然環境。
2. 近畿圈基本規劃
近畿圈基本規劃的範圍包括8個縣和大阪、京都與神戶三都市。第一次基本規劃始於1965年，1971、1978年又進行了第二、第三次規劃。正如首都圈基本規劃那樣，這些基本規劃的基本戰略是鼓勵人口與工業從城市的中心區分散到周圍的郊區和城市開發地區去。這樣，就或多或少地採取了與首都圈基本規劃相似的措施。
但是，近畿地區與首都圈具有許多重要的不同點，這些不同也在各自的規劃中有所體現。這就是：近畿圈繼承了豐富的歷史和文化遺產，因此，這一地域的開發必須與保護相協調。另外，必須強化包括大阪、京都和神戶在內的現有的多核心區域結構來推進這一地區的平衡增長。由於近年該區域的經濟基礎已經衰退，因而引導國際活動和信息產業發展來複蘇區域經濟，以便適應產業結構的改變，這是近畿圈規劃的主要特色目標。
三、城市規劃（一）城市規劃的任務與內容
日本的城市規劃法規定，城市規劃是一個用以處理、組織城市結構，提供和改善公共設施及有效地利用土地，以便使各種城市活動能夠像一個系統一樣有效地運行的計劃。
城市規劃的主要任務是：1. 制訂城市地區綜合土地利用規劃；2. 控制和引導土地的合理利用；3. 保證城市設施建設場地的取得，推進城市規劃項目的平穩實施。
城市規劃的主要內容包括：
1. 界定城市規劃區
界定城市規劃區是1968年新城市規劃法中規定的。這一規定主要出於下述考慮：過去原則上各市、町、村在各自行政區域範圍內進行規劃，由於汽車道和其它因素的發展已不適應，加之規劃決策權已委讓給地方各級政府，因此，劃定一個實質性的規劃區作為城市規劃的基本範圍，以便都道府縣知事能按城市發展的實際需要制訂包括一個以上的市、町、村的規劃。這一點與中國現行城市規劃區的劃定相似。城市規劃區主要包括以下兩種情況：一是現有建成區與其周圍的社區要作為一個城市來發展的地區；二是雖然目前尚未成為城區但將有可能形成為一個新城市的地區。它與中國的城市規劃區所不同的是，日本所有城市的規劃區基本上等於其全國土地利用規劃中劃分的城市地區。日本全國土地利用規劃中將全國土地劃分為：城市地區、農業地區、森林、國家公園和自然保護區五種類型。因此，城市規劃作為國家土地利用規劃的一部分，實質上也是城市地區的綜合土地利用規劃。城市規劃區的界定由都道府縣知事決定，當一個規劃區範圍超過一個縣以上，由建設大臣決定。
2. 土地利用規劃
土地利用規劃包括二方面的內容：
一是在城市規劃區中劃分出一個市區化地區和一個市區化控制地區。其目的是防止城市雜亂無章地蔓延和實現有計劃地市區化。市區化地區包括現有的建成區和在今後十年內需要優先推進市區化的區域。市區化控制地區是指在擬定的控制時期內原則上限制其開發的地區。這些區域確定後，規劃區的土地利用總體規劃也大體上制訂出來了。
二是在城市地區設計規定若干地域地區（即美國的區劃，Zoning)。主要包括“用途地域”、“高度控制地域”、“防火與準防火地域”、“綠地保護地區”等10多種類型。地域地區即區劃（zoning），它與市區化地區和市區化控制地區的劃分基本上構成了一個完整的土地利用規劃。地域地區的劃分是為規劃的實施而設立的。
從城市規劃管理角度來看，日本的土地利用規劃有二個方面的意思：第一，它是一個土地利用的總體規劃；第二，也是其最主要的作用，在於作為管理控制的措施，它為實施總體規劃提供了強有力的依據。這充分體現日本城市規劃已把規劃方案的制定與規劃的實施有機地結合起來，不僅注重方案本身的完善，還要同時考慮規劃方案的實施，即可操作性。目前，中國製訂的城市規劃往往以方案本身的完善為主，而對規劃方案的實施在作方案時考慮得不夠，可操作性不強。
3. 城市設施規劃
城市設施規劃主要是指包括道路、鐵路、公園、綠地、排水系統、河川以及宅地等的物質規劃。
4. 城市開發與再開發事業
城市開發與再開發事業包括：土地區劃整理事業（土地再整理項目）、城市再開發事業、城市新宅地開發事業、居住街區開發事業、工業團地開發事業和流通業務地區開發事業等。
5. 城市環境的改善與保護
城市環境的改善與保護規劃主要包括環境汙染控制、自然環境與城市景觀保護和城市防災等。
（二）城市規劃的決策程序
根據規定，日本的城市規劃決策要遵循下列法定程序進行：各個市、町、村的規劃原則上由各級政府決定。當規劃區超過一個市、町、村的行政範圍時，則由都道府縣的知事在通盤考慮全局並進行協調後作出決策。當知事決定的規劃與地方決定的規劃不一致時，前者具有優先決定權。作為例外，地跨兩個縣或兩個以上的縣的大範圍的規劃由建設大臣決定。有關涉及國家利益的一些規劃問題，在任何必要的時候，建設大臣有權責成縣知事或地方政府對規劃區或城市規劃方案採取必要的措施。城市規劃決定的具體內容由縣或市、町、村設立的城市規劃審議會審議。為使規劃能充分地反映市民意見，使規劃能更多地被市民接受，還要舉行公聽會和說明會。當規劃完成作為提案提出後，決策者要發佈公告向公眾展示兩週。在此期間，市民可提出書面意見（見圖2，城市規劃決策過程）。
由上所述不難看出，在日本城市規劃決策過程中既體現了從中央到地方各級政府行政管理在較高程度上的全國上下的統一性，體現了市場經濟體制國家對城市規劃管理事務少有的強烈干預特點，又體現了作為城市活動的主體市民對城市規劃較高的參與度，而且二者被較好地結合了起來。
圖2 城市規劃決策過程
（三）城市規劃立法
與計劃經濟國家土地國有，土地利用、城市開發與建設完全由政府獨家承擔具有極大差別的是，日本作為較為典型的資本主義市場經濟國家，土地私有化，政府對城市規劃建設主要承擔基礎設施部分。大量的土地開發、城市建設由私人部門承擔完成，政府主要依靠法規來引導控制。在這種情況下，日本建立起了較為完善的規劃管理法規體系。
日本的第一個城市規劃法規是1888年制訂的“東京市區改正條例”。1919年，為適應其它城市的需要，在條例的基礎上制訂了作為基本法的“城市規劃法”和“城市建築物法”。根據這兩個法的規定，編制城市規劃成了國家政府的一個基本職能，對這些規劃的具體實施成了各級地方政府的一個職能。1923年關東大地震使東京和橫濱被毀，隨即制定了“特別城市規劃法”以幫助這兩個城市的災後重建。這兩個法使國家和地方政府能強制性地指導、實施土地再整理項目，修復東京、橫濱兩市被毀壞的地區。同時也為以後土地再整理項目的實施鋪平了道路。1956年“建築基準法”取代了“城市建築物法”，地域地區制度（區劃制度）被大大地充實推動，地方城市政府對建築的管理控制責任更大了。50年代，為解決經濟高速增長帶來的主要大城市的擴張、市區的汙染、交通擁擠、地價高漲和城區蔓延等城市與住房問題，在首都圈跨都道府縣的行政區域水平上開始制定並實施了一些區域規劃的新法律，包括“首都圈整備法”（1956年）、“新居住城鎮開發法”（1956年）和“首都圈工業配置控制法”。
1919年制定的城市規劃法作為城市規劃的基本法執行了50年。然而，它沒有解決隨著經濟發展出現的大量的城市問題。加之，土地利用規劃和管理控制也需要新的規章制度，因此，1968年和1970年又分別全面修正了城市規劃法和建築基準法。主要修正如下：
引入了規劃區的概念；
建立了在規劃區內劃分市區化地區和市區化控制地區的區域劃分制度和開發許可制度；
城市規劃決策權由國家政府委讓給地方政府；
確立了規劃過程中的公眾參與制度；
土地用途地域被細分為8種類型，土地利用的控制管理更加嚴格。
1980年，在西德的B規劃和瑞典模式的基礎上，創立了分區規劃制度（the District Planning System）。這一制度使得滿足地方需要的城市開發規劃成為可能。
城市規劃法規定了城市規劃的主要宗旨及基本原則，內容包括①城市規劃的內容；②城市規劃的決定程序；③城市規劃限制；④城市規劃事業（城市開發項目）。雖然規劃法是一個基本法，但它對具體的規劃管理與規劃實施的直接作用卻不大。在日本，真正對具體的規劃建設管理起作用的是根據此法建立起來的一個龐大而又詳細的規劃管理法規體系。具體的規劃管理與實施相應有各種單獨的法律規定。例如，建築基準法與地域地區制度一起管理建築行為，土地區劃整理法規定了土地整理事業的法律程序，城市規劃決定這些項目的具體地點等。但是，這一法規體系的精華所在是下列幾個制度：第一，為保證城市合理發展，防止城區蔓延而在城市規劃區劃分市區化地區和市區化控制地區的制度；第二是管理控制土地開發過程中開發位置和形式，保證達到標準開發的開發許可制度。這一制度的建立被認為是日本規劃史上創世紀的事件，它對良好城市環境的創造做出了極大貢獻；第三是管理控制建築行為、建築物的用途和結構安全的地域地區制度（區劃制度）和建築許可制度。
現代城市規劃立法在日本創立已有一個世紀。自銀座街建設項目實施以來，日本就相繼從歐美引進規劃技術。因此，日本的規劃立法及整個規劃領域深深地受到國際交流的影響。
主要參考資料
1. 《City Planning in Japan》, Japan International Cooperation Agency and City Bureau, Ministry of Construction, Japan.
2. 《Housing and Planning—Special Publication》.Compiled on the Occasion of the IFHP China International Congress 1989.
3. 第21期區域開發規劃國際培訓班講課資料, 聯合國區域開發中心（UNCRD）.
作者：高春茂
本文首發於《國外城市規劃》（《國際城市規劃》曾用名）1994年2期，pp35-41
UPI“最具影響力學術文獻”40篇 |【15】土地區劃整理——日本的城市規劃之母
日本城市史漫談【連載】
日本國土利用規劃概觀
排版：張禕嫻
本文為本訂閱號原創
