摘 要：在精準扶貧的國家戰略下，中央及地方各級政府對貧困村下派的第一書記和駐村工作隊，與村兩委共同形成了“國家治理”和“基層治理”的兩股貧困治理力量。與學術界關注到的基層貧困治理主體以及治理效果不同，本文聚焦在基層貧困治理的主體和客體上。通過對14縣的實地調查，研究“第一書記與村兩委”兩個主體對“村與戶”兩個對象的雙軌合作治理，並揭示其作用與機制。研究顯示，第一書記作為國家治理這一外部力量，增強了村莊的項目、資金、技術、信息等資源獲取能力，村兩委這一內生動力通過農村的熟人社會發揮內部信息優勢，協助第一書記對村集體經濟和貧困戶進行扶持，在過程中鍛鍊了自身治理能力。雙軌合作治理改善了村級層面的治理和建設能力，也提升了對農戶貧困的認知和幫扶能力。
一、研究背景與問題
第一書記扶貧作為一項重要的公共政策，對於增加農村領導力供給和保障精準扶貧具有重大的意義。[1]向農村派駐第一書記是中國基層治理特有的現象，可以打破原有行政體制的束縛，給予村莊治理外部力量，有效地實現農村動員。[2]在中國農村重大問題的治理上，比較有影響的向農村派駐第一書記與工作隊有4次：第一次是1956年1月中央開展的知青上山下鄉運動；第二次是1963年至1966年中央在全國城鄉開展百萬幹部下鄉下廠的“四清運動”；第三次是21世紀初中央發起的幹部聯繫群眾“幹部下鄉運動”；[3]第四次是2015年開始大規模選派幹部到貧困村任第一書記與工作隊（下文統稱“第一書記”）開展精準扶貧的工作，截至2017年9月份，共選派第一書記19.5萬名、選派駐村幹部77.5萬名。[4]下派的第一書記，與村兩委，作為貧困治理主體，共同致力於貧困治理客體——貧困村、貧困戶，被中央認為是精準扶貧中行之有效的工作方法，成為了貧困治理實踐中的中國經驗之一。
然而，這方面的理論研究嚴重滯後於實踐。[5]綜述當前的第一書記在精準扶貧中的研究，主要集中在第一書記的角色、第一書記的治理效果分析以及實踐中的現狀與問題等方面：在第一書記角色方面，尹利民、孔德斌等認為第一書記在扶貧實踐中扮演著政府代理人與村莊當家人的雙重角色，其主要任務是作為政府代理人推進國家政策在農村的落地，而作為村莊當家人則需要為群眾代言，滿足群眾的需求。[6][7]謝小芹、雷文豔等將費孝通的“雙軌政治”拓展到精準扶貧的“雙軌治理”，認為第一書記扶貧制度與村書記制度是新型“雙軌”在貧困領域中的交匯、互動和嵌入。[5,9,10,11]關於第一書記的治理效果方面存在較大爭議，一部分學者認為第一書記等駐村幹部能動員社會資源形成推動產業發展的內在動力，並且提高貧困地區基層治理水平，[12,13,14,15,16]相反，另一部分則認為扶貧與發展的任務要求工作隊能夠更好地融入當地社會，但現實的問題是大多數工作隊還是遊離於鄉村社會之外，[16]更有學者認為，第一書記等駐村幹部可能會造成基層政府與鄉村社會的關係變得愈加鬆散，難以形成長效的減貧機制，[18][19]另外，嵌入式扶貧最需要解決的是“第一書記離村之後的接班人”問題。[7]
總體而言，學術界已經關注到了基層貧困治理的主體以及治理效果與問題分析等方面，但是對貧困治理客體的研究沒有引起學界的注意，特別是缺乏將基層貧困治理的主體與客體統一起來的研究。精準扶貧為何需要第一書記？他與村兩委在精準扶貧中是什麼關係？他們共同治理的對象以及如何作用於對象？這些是基層精準扶貧實踐和理論中亟待解決的核心問題，也是本研究關注的問題。
本文采用的案例研究的方法，以重慶市黔江區太極鄉李子村為例，並選取了江西省、湖北省、重慶市3省（市）共14縣（區）作為補充調研，從第一書記和村兩委這對治理主體的內外力量入手，通過對兩者實際工作、取得的成效、治理邊界、分工協作等基層貧困治理實踐的調查，聚焦“村”和“戶”兩個精準扶貧的核心層面，深度訪談第一書記對基層貧困治理的認知，1探討貧困村內外部治理動力及其作用機制。
二、“雙軌雙層”的貧困治理框架
研究基層的貧困治理就必須梳理治理的主體、客體及其之間的關係。一方面，本文借鑑費孝通的“雙軌政治”和謝小芹提出的“雙軌治理”來分析貧困治理主體中的第一書記與村兩委；另一方面，結合大量的實地調查，分析歸納“村”和“戶”這兩個貧困治理的客體，可稱之為“雙層”，因此，本文構建貧困治理主體客體的“雙軌雙層”新框架。
（一）雙軌治理主體：第一書記與村兩委
在基層貧困治理中，治理的主體及其之間的關係是首先必須要明確的問題。
1. 貧困治理的內力軌道：身陷困境的村兩委
村兩委是我國各類公共組織中最為特殊的一種組織，是農村公共治理的核心主體。[1]村民自治作為一項制度已實行30多年，經歷了一個複雜曲折的過程，新修訂的《村民委員會組織法》規定了村民委員會的組成和職責，中央先後又發佈了三項意見要求完善我國農村的基層治理機制，發展農村社區建設。2村民自治是基層民主政治建設的重中之重，[22]村兩委代表著基層政治在基層公共事務治理中一直髮揮作用，當然也包括貧困治理，因此，村兩委是基層貧困治理的當然力量，發揮著內在動力——基層治理軌道的作用，如圖1的A軌治理。
但是，大量的研究和觀察表明，當前我國農村地區公共物品的供給普遍陷入了停滯不前的狀態，村民自治也無法很好地發揮作用，[23]基層村社組織喪失了組織農民的能力。[24]截至2014年4月底，全國共排查出軟弱渙散村黨組織57688個，佔村黨組織總數的9.6%，而根據王亞華等的研究發現，農村基層黨組織軟弱渙散與農村貧困存在高度的相關性。以第一書記所在村為例，87.76%的黨組織軟弱渙散村是貧困村，貧困村的“軟、散、亂、窮”等問題突出。[1]在實行精準扶貧的國家戰略的情況下，增加了“精準識別”、“精準施策”等很多新生事務和技術治理要求，[24,27,28,29]村兩委表示無能為力。
2. 貧困治理的外力軌道：國家在場的第一書記
身陷困境的村兩委亟待外來力量的幫忙，急需國家在場和基層國家治理。2015年中央印發《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知》，重點向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派第一書記。《通知》強調第一書記的主要職責是建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平，其目的在於加強農村基層組織建設、解決一些村“軟、散、亂、窮”等突出問題，帶領貧困村、貧困戶精準脫貧。“因村派人精準”成為國家精準扶貧戰略中“六個精準”之一。向農村派駐第一書記扶貧攻堅，可以打破原有行政體制的束縛，給予村莊治理外部力量，中央政府通過第一書記加強黨組織建設進而實現治貧和發展的政治目標，讓第一書記充當“領頭雁”角色，強調其規範的職責、技術專長、權力等級和技術服務。賦予第一書記在資源獲取等方面一定的自由權，在技術上的優勢主要體現在精確、明確、持續性、統一性、嚴格的服從以及減少摩擦等，這是國家在治貧領域中進行的改革新嘗試。因此，從國家政治視角來看，第一書記扶貧制度蘊含著官僚制的介入和反官僚制的運行雙重優勢，從而最大程度確保扶貧的快速、精準和高效。[5]第一書記制度表明了國家的在場和國家治理，是貧困村治理的外部力量，如圖1的B軌治理。
當代表國家政治的第一書記與代表基層自治的村兩委在村的精準扶貧場域相遇時，形成的一種新的治理格局，如圖1中的AB軌治理，第一書記與村兩委構成了貧困村的“雙軌”治理主體。
圖1“雙軌雙層”的貧困治理分析框架圖
（二）雙層的治理客體：村與戶
在基層貧困治理中，治理的客體及其之間的關係是第二個需要研究的問題，村與戶這對核心範疇構成了貧困治理的雙層客體，主要有三個依據：第一，“村和戶”兩個層面是貧困退出的落腳點。根據中共中央、國務院《關於建立貧困退出機制的意見》，貧困退出的標準包括貧困人口退出、貧困村退出、貧困縣退出。貧困人口的退出以戶為單位；貧困村的退出以貧困發生率為主要衡量標準，統籌考慮村內基礎設施等綜合因素；而貧困縣的退出指標最終也是細化落實到村與戶，貧困縣退出與否取決於貧困村和貧困戶。第二，評估和檢查的指標集中在“村和戶”兩個層面。根據《關於建立貧困退出機制的意見》，貧困人口退出以戶為單位，主要衡量戶層面的年人均純收入穩定超過國家扶貧標準，且吃穿不愁，義務教育、基本醫療、住房安全有保障（即“兩不愁三保障”）。貧困村退出以貧困發生率為主要衡量標準，而貧困發生率的高低取決於戶層面的“兩不愁三保障”，統籌考慮村層面的基礎設施、公共服務、產業發展、集體經濟收入等綜合因素。[31][32]第三，“村和戶”是第一書記和村兩委的主要幫扶內容。根據在重慶市、湖北省和江西省等地的實地調查和訪談中發現，大家普遍認為“戶層面的‘兩不愁三保障’”和“村層面的基礎設施”是他們工作的主要內容。3
（三）雙軌雙層的理論效果分析
第一書記代表國家治理的外力，與村兩委內力共同作用於治理客體，理論上是否會提升精準扶貧的效果？第一書記的到來及其與村兩委的共同合力促進貧困村和貧困戶的治理內容的豐富和治理效果的提升，如圖1：第一書記下派之前，村級層面和戶級層面均僅由村兩委起主要治理作用，此時的作用力、治理域及治理效果主要在圖1中虛線Y1及其左邊或者虛線X1的下面。第一書記下派後，一方面豐富了村級層面和戶層面的治理內容，另外一方面，促進村級層面和戶層面治理效果的提升，來自外部的第一書記與內部的村兩委形成共同合力，共同作用於村級層面和戶級層面，其貧困治理場域、能量從虛線Y1增加了Y2，從虛線X1增長到X2。顯然，“第一書記”這一外部力量的嵌入後與“村兩委”這一內生力量的合作達成，理論上可有效實現貧困治理的有效增量效果。
三、基層貧困治理的實證研究
（一）貧困治理的廣泛調查
自2015年5月中央印發《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知》，提出重點向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派第一書記後，全國各省市全面開展了選派第一書記駐村扶貧的工作，實踐中一般是從各級機關遴選年輕幹部、後備幹部和二線領導幹部。4重慶市豐都縣、黔江區、萬州區等地於20155年8月前後發佈了通知，細化了駐村工作隊及第一書記的選派條件和職責任務；5根據2016年6月份對江西省井岡山市、會昌縣、修水縣、萬載縣和興國縣5個縣（市）和2017年1月份對湖北省6縣47個村854戶建檔立卡戶進行相關統計發現，95.7%的村已經有第一書記。通過對調查訪談發現，第一書記和村兩委工作主要集中在村級層面和農戶層面兩個層面，但分工各有側重，詳見表1。
表1 第一書記與村兩委協作情況表
注：資料來源於江西省瑞金10位和重慶市5位第一書記深度訪談，“+++++”表示最強，“+”表示最弱。
（二）貧困村李子村的困境
為了全面剖析第一書記與村兩委的“雙軌雙層”治理，以李子村為具體案例例證理論部分。李子村是黔江區65個特困村之一，距離黔江城區35公里。全村土地面積6.1km2,5個村民小組606戶2053人，其中，貧困人口有59戶、229人。2015年，李子村基層黨組織軟弱渙散，對基本村情把握不清，群眾對村級組織不信任，對村“兩委”工作不支持。
第一書記描述：“入村召開的第一次黨員大會有一半的黨員沒有參加，費了半天功夫，才把會議開起來，但是，會上各種抽菸、打電話、交頭接耳……，全村無主導農業產業，無人流轉土地；社會矛盾多，真正的村弱戶窮”。調研中村民反映“村莊基礎設施建設滯後，村道公路是晴通雨不通，全村沒有硬化入戶路，自來水不通，基本用電需求無法滿足（電壓不足，經常停電），部分村民居住的仍是危舊土坯房，安全沒有保障，真正是村弱戶窮。”（訪談記錄：2017-7-23)
（三）李子村的貧困治理
精準扶貧戰略實施後，李子村增加了很多工作任務和公共事務，“精準識別”、“精準施策”等技術性較強，再加上精準扶貧的力度比較大，僅僅依靠村幹部的能力和公信力很難完成，僅僅靠基層治理是舉步維艱。
調研中村支部書記抱怨：“我們村兩委就四個幹部，大家都不懂電腦，而現在的精準扶貧要求用電腦報表和上交數字，我們都不會，第一書記來了解決了我們這個大難題”，“要求精準識別，核算家庭收入，對程序要求比較嚴格，一般是七步走，我們村裡幾個幹部往往難以完成任務”，“上級要求該納入貧困戶的一個不能落，不該退的不能退出，這個要求靠我們幾個村幹部難做到，我們有時會受親戚朋友的影響，第一書記代表國家，大家都比較信得過，也很少受沾親帶故的影響。”（訪談記錄：2017-7-25）。
第一書記和村兩委兩個貧困治理主體之間的關係，也會影響到貧困治理的最終結果。太極鄉李子村任第一書記在談到協作關係時特別強調與村兩委在幫扶過程中的分工協作、優勢互補。
“第一書記的第一，主要體現著統籌抓好脫貧攻堅這個主業上，同時抓好村黨支部的日常工作，但不是取代，不能越俎代庖。利用好自身的特長幫助村莊的治理與發展，指導村兩委開展工作的同時，也虛心請教村級幹部的基層工作方法彌補基層治理經驗的不足，在扶貧攻堅工作方面發揮指導帶頭作用，但在具體事務的處理上，要甘於協助村黨支部書記和村主任，做到同心合拍、步調一致。”（訪談記錄：2017-7-27)
1. 調查村情民情，摸清貧困現狀及原因。
村情貧情不清是第一書記和村幹部面臨的首要問題。進村之初，第一書記用兩天時間從兩個方面入手瞭解李子村的村情貧情：一是與村幹部交流，聽取他們對脫貧攻堅的意見建議；二是從鄉里、村裡查找相關資料，認真研讀，最後形成一個基本判斷。總體來說，李子村基礎設施建設滯後、產業發展薄弱、基層黨組織渙散、貧困程度高於鄉和區的平均水平，致貧原因主要是因病、因學。隨後，第一書記在村幹部的帶領和配合下，進村入戶瞭解每一戶的貧困狀況，並與村幹部協議相應的扶貧計劃，因戶施策。作為第一書記全面記錄了幫扶的全過程，對各戶貧困現狀及原因等調查資料進行分類、歸檔、電子化，形成貧困村治理的數據庫和《扶貧攻堅手記》，全面摸清並記錄了李子村的村情民情及貧困原因，為因戶施策提供了紮實的基礎。
2. 基層組織建設。
第一書記的主要職責之一就是建強基層組織。在李子村的具體工作中，為健全黨的組織生活，切實做好黨員管理工作，方便全體黨員和村組幹部學習，硬件設施方面，第一書記通過爭取派駐單位的資金支持，為李子村黨支部活動室添置了投影儀、音箱、電動幕布、功放機等價值近4萬元的會議系統；此外，作為黨校教授和區委講師團成員，第一書記發揮自身優勢，幫助村黨支部完善了“兩會一課”制度，並結合村裡實際情況進行“兩學一做”學習教育，為全體黨員和村組幹部上有趣的黨課8次。此外，為解決全村黨員年齡偏大、文化偏低問題，第一書記和村黨支部協商，要積極發現人才、培養人才，吸收新鮮血液。目前，村黨支部已把兩名年富力強、公道正派，又有企業管理經驗的致富能手確定為入黨考察對象，為基層組織儲備和培養了生力軍，培育產業帶頭人，充分發揮黨員和幹部脫貧致富示範效應。
3. 建設基礎設施。
打贏李子村的脫貧攻堅戰，關鍵在基礎設施建設。李子村的入戶道路、大堰整治、政策宣傳、環境汙染等這些具有共性的問題僅憑扶貧工作隊是無法解決的，需要國家力量的支持。第一書記上任的第三天就從鄉里找來資料，與村幹部一同，對李子村的基礎建設和產業規劃進行梳理。經過5月餘的走訪調查，瞭解了村情、貧情、摸清農戶狀況，對影響本村的關鍵基礎設施進行排序，也做了概算，但是，靠第一書記及其所在的單位是無法解決的，考慮再三，第一書記給黔江區區委書記寫了封求助信，彙報了李子村存在的問題，並提出相關建議。此事得到黔江區委區政府的重視，區委書記帶領所涉的幾個職能部門領導來到李子村，在貧困戶家中召開了現場辦公會，研究李子村一直未解決的基礎設施建設、產業發展、環境整治等難題。經過立項和緊張施工，李子村新建了1口蓄水池，1座泵站，鋪設了10萬餘米管網，由水廠直接供水，自來水管道連通每家每戶，解決了村民的用水難題；新建村、組道路9.18公里，硬化公路6.23公里、生產路4.5公里，不僅方便人行，也方便了其蠶桑產業戶們的產業運輸。第一書記大大增加了村莊建設項目、資金等外部資源的獲取能力。
4. 引進產業項目。
扶貧攻堅戰關鍵在基礎設施，希望在產業發展。隨著資金的爭取，基礎設施的完善，隨後，第一書記通過單位資源平臺開始項目招商，著手村莊大力發展蠶桑、食用菌等扶貧產業，變“輸血”為“造血”來提高貧困戶的經濟收入。通過多方協商接洽，在李子村建立甘薯繁育基地，通過村幹部的協助，流轉土地500多畝，吸納28戶貧困戶，有的農戶通過流轉土地獲得租金收入，有的從公司領來種苗，在公司的技術指導下種植、收穫，再以協議價格賣給公司，還有的來到公司打零工，每天工錢在70元—100元，通過流轉土地、臨時務工、訂單種植等方式促進了農戶增收。
5. 對貧困戶的因戶施策。
第一書記和村兩委在戶層面貧困治理的實踐中，重點在於貧困戶建檔立卡和因戶施策。第一書記在瞭解村情貧情，摸清每家每戶貧困狀況的基礎上，將農戶分為非貧困戶和貧困戶，貧困戶再根據其致貧原因進行分類。針對非貧困戶，對其進行解釋說明，併力所能及幫其解決日常生活中的小事。針對貧困戶，根據其致貧原因，分為四類，主要包括因病、因學、因殘、缺資金，並結合農戶實際情況，分別為其制定詳細的幫扶計劃，精準幫扶。
在第一書記和村兩委的共同努力下，李子村的貧困治理取得顯著成效。作為65個特困村之一，從脫貧攻堅工作啟動以來，李子村的貧困人口從2014年的259人減少到2017年的22人，貧困發生率從10%下降到1.02%；關鍵是村的基層組織黨的建設明顯加強了，產業也逐步發展起來了，基礎設施投入900餘萬，村莊飲水、道路交通、居住環境、農戶住房、教育、醫療等各方面得到明顯改善，李子村也因此穩定脫貧，逐步邁向“村強民富”。
四、“雙軌雙層”的貧困治理機制
基於理論研究和實證分析，第一書記和村兩委分別代表國家治理和基層治理，各有優勢，各司其職（如圖2）。第一，要履行好幫扶的四項職責，有賴於雙方的合作和協助。內生和外生的共同治理主體，出於各自的工作職責和行為動機，在“村”和“農戶”層面發揮各自的優勢，在四項職責6和村務治理上形成既分工又協作的作用關係，內外力共同參與、優勢互補，在推動精準扶貧的同時增加基層治理和發展的能力。第二，村和戶雙層之間互相關聯，相互影響。村作為整體是由戶構成，貧困戶的脫貧直接影響著貧困村的退出，且戶的發展會促進村整體水平的提升；同樣村莊基礎設施、公共服務等的完備也為戶的發展奠定了基礎，兩者相互影響相互制約。第三，貧困治理主客體之間也是相互影響相互作用。不管是作為第一書記的國家治理力量，還是作為村兩委的基層治理力量，主體共同作用的對象是“村和戶”這對客體，客體也會反作用於貧困治理主體。
（一）村層面的內外力協作機制
第一書記和村兩委作為基層貧困治理的主體，在村層面上貧困治理的協作過程主要體現在加強基層組織建設、提升治理水平、推動精準扶貧三個方面，同時在農村社會管理有所涉及和滲透。首先，共同作用於基層組織建設。第一書記作為從各級機關遴選的優秀幹部，他們從認清基層黨組織開始，與村兩委解決黨組織軟弱渙散、黨員老齡化的問題著手，通過開展集體學習、“一事一議”等方式完善基層黨組織各項制度，發展吸納年輕黨員和管理經驗豐富的致富能手改善原來組織軟弱無力的局面。而村兩委的工作重心則在村集體經濟的發展，村兩委能夠根據當地市場的需求和本村致富帶頭人的實際條件建立合作社，通過流轉集體土地以及合作社分紅的方式發展集體經濟從而加強農村基礎條件。如圖2-A所示。第二，致力於提升基層治理水平。村兩委及第一書記通過改善工作作風、工作能力以達到提升基層治理水平效果。村兩委在第一書記的引導協助下，以公開政務、黨務以及精準扶貧等各項政策宣傳的方式加強村民的民主意識，在事務決策上加大村民參與協商的力度，完善農村基層民主機制，從而改善村兩委的工作作風，加強村兩委的工作能力提升基層治理水平。第一書記等駐村幹部則通過領導精準扶貧工作、監督村兩委扶貧資金的使用，促進資金的有效利用，如圖2-B所示。第三，推動精準扶貧，促進村莊基礎設施和產業發展，這是第一書記工作的重中之重。第一書記等外部力量通常以派出單位的資金和技術資源、個人平臺動員的社會資源、申請項目資金等途徑，發揮獲取外部資源能力的優勢，將外部資源引入到村莊基礎設施和產業中。村兩委則利用與村莊的天然聯繫，結合扶貧產業項目對接農戶和村內致富能人協調土地流轉等項目落地事宜，使基礎設施和產業扶貧項目落地，如圖2-C所示，第一書記等外部力量在聯繫企業、爭取項目資金方面佔據主導地位。
（二）戶層面的內外力協作機制
在農戶層面貧困治理的協作過程具體體現在推動精準扶貧、為民辦事服務兩個方面。一方面，共同促進精準扶貧，落實農戶的“兩不愁三保障”。第一書記在農戶層面的精準扶貧工作主要是建檔立卡、因戶施策，作為具有管理經驗的村外人員在貧困識別和因戶施策上能更公正精準地開展扶貧工作，而村兩委作為基層貧困治理工作中農戶和外部幫扶力量之間聯繫的橋樑，在精準扶貧工作的農戶部分可以協助第一書記走訪調查獲取真實的貧困戶信息。村兩委利用自己充分了解村情以及各家各戶情況的優勢，在基層貧困治理的貧困識別中可以發揮出至關重要的作用。只有在充分了解村裡農戶情況的前提下，才能使第一書記及駐村工作隊的幫扶工作真正的因戶施策，如圖2-D所示。另外一方面，共同提高為民辦事服務的水平。在貧困治理過程中，第一書記和村兩委首先解決脫貧攻堅中的問題和矛盾。由於部分農戶的“等靠要”思想和不平衡心理導致農民之間矛盾糾紛不斷，村兩委憑藉自身的基層治理經驗去教育疏導農戶思想，消除農戶的貧困思想，化解基層糾紛。然而，第一書記和村兩委不侷限於農戶的貧困問題，還要解決農戶日積月累、久拖未辦的事項，處理農戶家庭新增人口落戶以及醫療費用報銷等問題，以促進為民辦事服務的效率，如圖2-E所示。
五、結論與討論
（一）結論
通過對14縣的實地調查，並重點以重慶市李子村為例，研究“第一書記與村兩委”的雙軌合作治理以及“村與戶”雙層治理對象，並揭示“雙軌”治理主體對“雙層”治理客體的作用與機制，得出如下結論。
第一，在精準扶貧的國家戰略下，中央及地方各級政府對貧困村下派的第一書記和駐村工作隊，與村兩委共同形成了“國家治理”和“基層治理”的兩股貧困治理力量；“貧困村”和“貧困戶”這兩個層面的事務是“雙層”的貧困治理的主要客體。
第二，作為國家治理這一外部力量，第一書記增強了村莊的項目、資金、技術、信息等資源獲取能力，村兩委這一內生動力通過農村的熟人社會發揮內部信息優勢，協助第一書記對村集體經濟和貧困戶進行扶持，在過程中鍛鍊了自身治理能力。雙軌合作治理改善了村級層面的治理和建設能力，第一書記和駐村工作隊為村基層組織建設配齊硬件設施的同時積極儲備和培養生力軍，提升了對農戶貧困的認知和幫扶能力，也提升基層的建設能力和治理水平。
圖2“雙軌雙層”的貧困治理機制圖
注：根據調研資料整理。“作用力側重曲線”表示第一書記和村兩委作用力的側重點，靠近第一書記說明側重點在第一書記，反之亦然。
第三，基層貧困治理的動力機制是通過內生和外生的治理主體即村兩委以及第一書記和駐村工作隊，出於各自的工作職責和行為動機，發揮各自的優勢，在治理客體即“村”和“農戶”層面形成既分工又協作的關係；內外力共同參與、互相作用，優勢互補，在推動精準扶貧的同時提升基層治理能力和發展水平，也進一步密切了黨群幹群之間的聯繫。
（二）討論及政策建議
本文對認清中國貧困治理的主、客體，揭示貧困治理的內外力機制具有重要意義，也能對貧困治理實踐提供指導。第一，在實踐工作中既要認清“國家治理”和“基層治理”兩股貧困治理力量的作用和分工，也要聚焦於“貧困村”和“貧困戶”這兩個層面的基本事務；第二，因村派人要充分考慮第一書記和村兩委負責人的能力和“村與戶”的致貧原因和基本特徵。各級黨委、政府要根據貧困村的具體情況和村兩委負責人的主要特徵，切實做到派人精準。第一書記及駐村工作隊代表國家在場，對基層的貧困治理十分必要，是中國基層貧困治理行之有效的方法，但當外生力量對基層事務干預過多，容易造成村兩委在基層事務上產生依賴或者惰性，容易將發展希望寄託於外部力量上，一定程度上會消解內源性發展動力以及對自身發展的自覺自信。因此，很有必要明確基層貧困治理中各項事務的分工，在藉助外部資源的同時又注重農村當地人才的培養和內部公共事務的治理能力的提升。
讓第一書記個體在治貧場域“跑項目”，更多的是依靠人情關係而不是制度和機制，將主要精力放在了跑項目上，而如何因地制宜地制定脫貧策略和思路考慮不足，最終會影響到治貧之效。另外，第一書記任期結束撤離後，是否影響村莊的可持續發展及其治理能力有待於進一步觀察，同時，精準扶貧中向農村下派第一書記的經驗是否為農村環境整治、生態保護、鄉村振興等公共事務治理提供示範，還值得進一步研究。
作者：劉建生 塗琦瑤 施晨 南昌大學公共管理學院、江西扶貧發展研究院 南昌大學公共管理學院
基金： 國家自然科學基金項目“AGIL理論視域下易地扶貧搬遷的減貧長效機制研究”(編號：41761038); 南昌大學江西扶貧發展研究院研究基金：中國精準扶貧理論與實踐(編號：FPFZ007)、貧困村治理研究：“第一書記”與村兩委耦合與衝突(編號：FPFZ012);
來源：中國行政管理2019年11期
