中國經濟導報 中國發展網 記者 | 邵鵬璐
2020年第一季度，地方政府債券累計發行492支，規模合計16105.08億元，同比增長14.49%，其中新增債券15367.83億元，再融資債券681.25億元，此外仍有少量置換債券發行。由於2020年存量地方政府債券的到期時間集中在下半年，第一季度新發行債券以新增債券為主，再融資債券的發行規模較小。從資金用途看，新發行地方政府債券中專項債券佔比達到68.54%，延續了2019年以來以專項債為主的融資結構。
發行節奏提速發行利率下行
近日，聯合資信發佈研報顯示，今年第一季度地方債發行呈現四大特徵：
——發行期限明顯拉長，加權發行期限提至15.74年。從發行期限看，自2018年新增2年、15年、20年和30年期品種以來，地方政府債券的發行期限顯著拉長。2018年至2020年第一季度，10年期及以上債券的發行規模佔比快速上升，3年期和5年期品種的發行規模大幅壓縮，地方政府債券期限和項目週期的匹配度進一步提高。2019年及2020年第一季度，新發行地方政府債券的加權發行期限分別為10.29年和15.74年，其中一般債的加權發行期限分別為12.13年和18.53年，專項債的加權發行期限分別為9.02年和14.47年，發行期限長期化的趨勢更加明顯。
——發行節奏提速明顯，年內再融資債券發行壓力較大。從發行節奏看，2017~2018年，地方政府債券的發行主要集中在第二、第三季度。2018年年底以來，隨著全國人大授權國務院開始提前下達下一年度的新增地方政府債務限額，以及存量地方政府債券的到期規模進入快速增長階段，地方政府債券的發行節奏開始提前，2019年第一季度發行規模佔當年比例上升至32.20%，一定程度上緩解了第三季度集中發行壓力。2020年第一季度，全國地方政府債券的發行規模相當於2019年全年的36.92%，其中專項債發行規模相當於2019年全年的42.65%，佔比較2019年進一步提升；較高佔比除了對沖疫情的負面影響外，也是出於推進項目落地速度、提高年內資金使用效率的考量。2019年，通過再融資方式償還的地方政府債券佔比為87.32%，考慮到2020年4～12月份地方政府債券到期規模合計19798.75億元，年內再融資債券發行壓力較大。
——各省市發行節奏分化較為明顯。從發行區域的分佈情況看，2020年第一季度，全國31個省級行政區、5個計劃單列市和新疆生產建設兵團均有地方政府債券發行，但各省市發行節奏分化較為明顯。對於2019年發行規模排名前兩位的江蘇和湖南，其2020年第一季度的發行規模分別僅相當於2019年全年的20.37%和27.28%，低於全國36.92%的平均水平。相比之下，廣東省2020年第一季度的發行量達到了2019年全年的71.69%，另有15個省市的發行規模超過了2019年全年的40%。今年以來，地方政府債券的發行節奏受提前下達債務限額的影響較大，例如廣東、貴州和遼寧均足額使用了提前下達的發行額度，但實際發行規模較上年全年差異較大。由於地方政府債務限額的增長空間受存量債務壓力的影響大，對於部分債務負擔重的省市，通過增發地方政府債券實現財政支出擴張的彈性也較為有限。
——發行利率整體下行明顯，發行利差環比小幅下降，區域利差明顯收窄。發行利率方面，面對疫情的衝擊和經濟增長的壓力，穩定的貨幣政策有所放寬，引導市場利率下行，2020年第一季度地方政府債券發行利率呈下降趨勢。發行利差方面，以同期限國債到期收益率為基準，2020年第一季度平均發行利差較2019年第四季度環比小幅下降，較2019年上半年已經有了明顯回落。分區域看，2019年廣西、雲南、新疆和新疆生產建設兵團的發行利差顯著高於其他區域，但2020年第一季度，發行利差的區域分化已經明顯收窄，各省級政府在同一天發行的同期限政府債券在發行利率上沒有明顯差異。
發行規模或再度擴容
2020年以來，新冠肺炎疫情對全球經濟產生衝擊，特殊時期，我國陸續出臺多項宏觀政策措施，並將地方政府債券作為重要的逆週期調控工具。聯合資信認為，相關政策表明今年將擴大地方債規模、加快發行進度、推進地方債市場化進程，向市場釋放明確積極信號，鞏固支持市場信心。
2020年發行規模或再度擴容。在疫情衝擊下，加大地方政府債券發行規模以託底經濟的預期更為強烈。3月27日召開的中央政治局會議提出財政政策要更加積極有為，將適當提高財政赤字率、發行特別國債並增加地方政府專項債券規模。
“假設赤字率為3%，財政赤字約3.15萬億元，其中1/3通過發行地方政府一般債券解決（約1.05萬億元），同時新增專項債較2019年擴容40%至3萬億元，預計2020年新增債券合計4.05萬億元。”聯合資信預計，年內再融資規模1.78萬億元、置換債券1889億元，預計2020年地方政府債券總髮行規模約5.52萬億元，較2019年擴容26%。
發行節奏仍將提速，新增限額亟待下達。為充分發揮地方政府債券資金在穩投資、擴內需、補短板方面的重要作用，預計第二季度地方政府債券發行節奏仍將加速，但目前地方政府債務提前下達限額空間不足。截至3月底，北京、天津等13個地區已經完成全部提前下達額度債券的發行任務，黑龍江、山東等6地完成進度超過90%。整體上看，在2020年全國人大確定當年的地方政府債務的總體上限之前，在現有的制度框架下繼續擴大地方政府債券發行的空間已經較為有限，新增限額亟待下達。
民生基建投資加碼，重點項目多、風險水平低的地區受益。2019年9月，國務院常務會議強調提前下達的專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目，相關政策在2020年繼續予以明確。今年以來，土儲及棚改專項債並無發行，第一季度項目收益類專項債發行品種以市政建設、水利建設及生態環保、產業園區、社會民生等品種為主。預計2020年保障民生的基建類地方政府債券規模可持續擴容，老舊小區改造、新基建等發行品種將有所創新，重點項目多、風險水平低、有效投資拉動作用大的地區將得到較大傾斜。
地方政府債券發行利率或維持較低水平，利差貼近指導區間下限。為應對疫情衝擊，今年以來央行多次降準釋放流動性，目前市場資金面整體寬鬆，地方政府債券作為“銀邊債券”從避險角度看投資價值凸顯，發行利率穩步下行。2020年以來，專項債券平均利率已由1月份的3.5%降至3.09%，預計第二季度地方政府債券發行利率仍可維持在當期的較低水平，與同期限國債利差貼近25BP的指導區間下限。
