黃某家住湖南省新田縣龍泉鎮木山塘村2組，在該生產小組有承包地總面積15畝左右，其中基本農田2.14畝。該承包地有新田縣人民政府核發的《農村土地承包經營權證》。由於新田縣南通路建設，需要佔用黃某家中的承包地，關於徵地補償黃某一直沒能與徵地單位達成一致，後黃某的承包地被強行推平，地上栽種的樹木被清表。
黃某因對徵地補償標準存在爭議，向永州市政府提交《徵地補償安置爭議協調申請書》，永州市政府認為黃某提交時間超過行政複議法定期限，因此不予受理，作出涉案告知書，且告知書並未告知黃某訴權。黃某認為永州市政府對於徵地補償爭議協調性質認定錯誤，並就該告知書向湖南省人民政府提起行政複議。湖南省人民政府出具行政複議告知書，認定永州市政府作出的告知書可視為行政複議決定，指明黃某就該告知書不服應當向人民法院提起訴訟。黃某對此不服，委託本律師依法向永州市中級人民法院提起行政訴訟，
被徵收人對徵地補償標準有爭議按照《土地管理法實施條例》第二十條的規定，向制定徵地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級政府提出協調申請是否有法律依據？法院可否適用國務院法制辦公室下發《關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（【2011】35號）的規定要求被徵收人申請行政複議？
本律師認為：
一、法院將徵地補償安置爭議協調定性為行政複議，並直接認定政府“協調”職責悄然而止，這明顯背離《土地管理法實施條例》第二十五條的設立初衷，也直接架空了法律規定，使得徵地補償安置爭議協調製度形同虛設。
1.徵地補償安置協調申請並非行政複議申請，二者不能劃等號。黃某向市政府提起徵地補償安置爭議協調申請於法有據，徵地補償安置爭議協調製度，是《土地管理法實施條例》為解決徵地補償安置爭議確立的專門制度。根據《土地管理法實施條例》第二十五條之規定，“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批准徵地的人民政府裁決”。黃某對徵地補償標準不滿意時，具有申請協調及裁決的權利，同時協調在前，裁決在後。關於這一制度《國土資源部關於加快推進徵地補償安置爭議協調裁決制度的通知》（案件審理時仍然有效，現已廢止）中做了更為細化的規定，在該通知中提出推行徵地補償安置爭議協調裁決制度，是實施土地管理法規、完善徵地程序的客觀需要。2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）又提出了“加快建立和完善徵地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被徵地農民和用地者的合法權益”。推行徵地補償安置爭議協調裁決制度，是有效化解徵地實施中矛盾和糾紛的有效途徑。因此在現行法律法規明確賦予被徵收人就補償安置爭議提起協調申請這一特別規定的情況下，法院認為黃某應當適用一般程序即行政複議方式解決補償安置爭議，明顯屬於適用依據錯誤，不符合“特別法優於一般法”的基本原則。
2. 徵地補償安置爭議協調製度，是一項具有自身特點、專門針對徵地補償安置爭議設立的糾紛解決制度，必須堅持政府主導、公眾參與、重在協調的原則。依據《國土資源部關於加快推進徵地補償安置爭議協調裁決制度的通知》第二條第（三）項之規定，在程序設定上，首先必須貫徹協調前置、重在協調的原則，即當事人應當先向擬定徵地補償安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府申請協調。未經協調的案件，不能進行裁決。協調意見書經雙方當事人簽字同意後，即發生法律效力。“協調”在解決土地補償安置標準方面佔據重要一席之地，獨立存在。同時行政複議與行政協調系兩個獨立的行政程序，黃某所提起的協調申請屬於上述法定對補償安置爭議的協調程序，而非行政複議程序，法院明顯混淆了行政複議程序和補償安置爭議協調程序的區別。
3. 法院認為自從國務院法制辦公室下發《關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（【2011】35號）以來，徵地補償安置爭議糾紛解決方式發生重大變化，由協調-裁決這樣一個一直以來作為整體存在的爭議解決機制，變化為從有關部門不再受理裁決申請時起，與之相隨的政府“協調”也悄然而止。從這一論斷中，首先法院認可黃某的上述觀點，協調-裁決是解決徵地補償安置爭議的重要路徑，且二者前後順序法定，即黃某提起徵地補償安置協調有法可依。其後半段對國務院發文的理解系誤讀、曲解了文件精神，該通知設立的前提是對徵地補償、安置方案不服要求裁決的，裁決為要件，協調-裁決二者之間的差別和邏輯關係前文已具體闡述，不再贅述。再者法院從湖南省國土資源廳的通知文件中，又得出裁決已經廢止這一觀點，故裁決在先的協調也沒有存在基礎，這更剝奪了黃某等被徵收人的合法救濟權利，雖然我國並非判例法國家，但最高人民法院的裁判案例對同類型案件依然具有指導價值。（2018）最高法行再99號行政裁定中，本院審查認為部分作出明確論述，被徵地集體經濟組織和農民如果對徵地補償安置方案確定的補償標準不服，應當首先向批准該徵地補償安置方案的市、縣人民政府申請協調，協調不成的可向上一級地方人民政府申請行政複議，對複議仍不服的則可以提起行政訴訟，即協調-行政複議，肯定協調製度存在的意義，法院的論調可以完全被推翻。
二、黃某針對徵地補償安置爭議提起協調申請並未超期，法院適用國務院法制辦的內部通知作為裁判依據，屬於適用法律明顯錯誤。
1.黃某按照《土地管理法實施條例》第二十五條尋求救濟於法有據。法院所援引的《國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（國法【2011】35號）是國務院法制辦對各地人民政府法制辦的內部文件，並非正式公佈、具有法律效力的行政法規或規章，不能作為人民法院審理行政案件的裁判依據。該文件中關於被徵地集體組織和農民對有關市、縣人民政府批准的徵地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政複議法律、法規的規定向上一級人民政府地方人民政府提出申請，亦未明確指出是申請裁決還是提出複議申請。因此法院依據國務院法制辦內部文件作為裁判依據，違反了《行政訴訟法》第六十三條的規定。
2. 市政府作出告知書的依據，即《湖南省人民政府法制辦公室、湖南省國土資源廳轉發國務院法制辦公室關於依法做好徵地補償安置爭議行政複議工作的通知》（湘政法發[2013]9號）明顯違反上位法的規定，故市政府作出告知書的行政行為亦違反法律規定。根據《土地管理法實施條例》第二十五條的規定可以看出，該條例並未對徵地補償安置爭議申請協調的期限作出任何限制性的規定，而市政府適用的“湘政法發[2013]9號通知”系湖南省政府法制辦內部的文件。該文件關於對徵地補償安置爭議申請協調的期限，認為應當按照行政複議申請的期限，明顯與《土地管理法實施條例》存在衝突。根據上位法優於下位法的立法原則，同時根據《立法法》第七十三條第二款“在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相牴觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”之規定，該告知書依據文件的規範性文件內容因與《土地管理法實施條例》這一行政法規的相關規定相牴觸而無效，因此黃某提起的協調申請並未超過法定期限。
3.法院依據國法[2014]40號意見第六條的規定認定黃某於2018年3月提出徵地補償標準協調申請超過了法定期限，明顯屬於適用依據錯誤，且也仍然錯誤地將黃某的徵地補償標準協調申請等同於行政複議申請。國法[2014]40號意見第六條適用的前提是被徵地農民對相關行政行為申請行政複議，根據上述第一點之論述，黃某向市政府提出的徵地補償標準協調申請並非是申請行政複議，因此本案不適用[2014]40號意見第六條所規定的最長2年行政複議申請的期限。法院明顯混淆了徵地補償標準協調申請和行政複議申請的區別，且屬於適用法律錯誤。
