東漢長期實行三公制度，即以太尉、司徒、司空這三個公級別的官職作為宰相。建安十三年（208），曹操廢三公，改行丞相制，集大權於一身。
不過，以興復漢室為口號的劉備，也設置了丞相。而且擔任丞相的諸葛亮在執政時期，也是集大權於一身。於是有朋友就問：為什麼以漢為國號的劉備政權，為什麼沒有延續漢的三公制度，而是和曹操一樣廢除三公改為丞相？
其實這是個誤會。蜀漢的丞相制度與曹操的丞相制度，雖然都是丞相大權在握，但卻有本質區別，真是貌合神離。
劉備與曹操都設立了丞相，但內涵卻完全不同
蜀漢沒有“廢除三公改為丞相”，制度上是“三公”與“丞相”並置
蜀漢有司徒，見《三國志·蜀書·先主傳》：
章武元年夏四月，大赦，改年。以諸葛亮為丞相，許靖為司徒。
許靖於次年卒。也就是說，章武元年（221）四月至二年（222）之間，蜀漢是有實任的司徒的。
許靖是文獻記載的唯一一位蜀漢司徒
蜀漢有太尉，見《三國志·蜀書·先主甘皇后傳》諸葛亮的表文：
臣請太尉告宗廟，布露天下，具禮儀別奏。
說明建興元年（223）五月劉禪繼位後不久，蜀漢是有實任太尉的。
另外，從《黃龍甘露碑》甲碑諸臣排序來看，第一位姓名闕，第二位“司徒臣（姓名闕）”，第三位“安漢將軍（姓名闕）”。我們知道當時安漢將軍是麋竺，丞相諸葛亮在司徒許靖之上，所以被文第一位闕姓名的應該就是丞相諸葛亮，第二位司徒許靖，第三位安漢將軍麋竺。（甲碑當為劉備稱帝后所立）。
如此看來，劉備稱帝時雖然有司徒，但似乎並沒有設置位在司徒之上的太尉。
另外史家常稱蜀漢有一位太尉叫上官勝，是西漢右將軍上官桀的後代。此事記載於《新唐書·宰相世系三下》，至於這個記錄靠不靠譜，即便靠譜，上官勝擔任的“蜀太尉”是不是指蜀漢的太尉，那就仁者見仁智者見智了。
總而言之，我們可以看到，在蜀漢初期，諸葛亮擔任丞相的同時，蜀漢仍然設有太尉和司徒，至於有沒有設置司空就不好說了，至少目前並沒有設置了司空的證據。所以說“廢除三公改為丞相”是不準確的，至少設置丞相不需要廢除三公，丞相也不是廢掉三公以後改過來的。這是蜀漢初年的情況。
東漢的三公
那麼建興元年以後，蜀漢三公不再見於記載，是否已經被廢掉了呢？也不一定，而是有兩種可能：
第一種可能，蜀漢三公的記載實在是太少，大概蜀漢初期三公雖然在形式上保留了，但實際上打醬油的情況居多，由於參與政務極為有限，甚至到了可以忽略不計的程度。
第二種可能，蜀漢確實沒有再任命三公，但在制度上不代表就將其廢除了。我們可以參考諸葛亮的丞相。眾所周知，諸葛亮死後，劉禪再沒有任命過丞相，但作為正式職位的丞相卻一直還保留著，遇到重大禮儀事件還是會被搬出來。
比如《三國志·蜀書·後主張皇后傳》記錄的延熙元年（238）年，劉禪冊立小張後時，便讓左將軍向朗以行丞相事的身份持節授璽綬。
在不任命丞相的時代，向朗仍然行丞相事
作為法定職位，丞相依然存在，不然就不會讓向朗行丞相事了。但是存不存在是一回事，授不授人是另一回事。設置一個空位子不授人的例子，中國歷史上實在是太多了。
所以，三公保不齊也是這種情況。
當然，以上純屬推測，但是正式在制度上廢三公這麼大的事兒，如果真的存在，陳壽多少也應該記上一筆。相比之下，反倒是三公太醬油、或者三公不再授人的可能性更大些。
當然，按照漢代的制度，丞相本身也是“公”。雖然丞相和司徒本來是一個官，同時設置有點扯；不過鑑於東漢以來，同源的大司馬與太尉也是同時設立，所以也就沒什麼好吐槽的了。
蜀漢的丞相制度和曹操的丞相制不一樣，本質上仍然是東漢三公制
之所以上面要強調蜀漢丞相也是“公”，是因為接下來想說，蜀漢雖然設立了丞相，但實行的並不是丞相制，如果撇開打醬油的太尉和司徒，那麼蜀漢的丞相制度或許叫“一公制”更合適。
以丞相執政的“一公制”和“丞相制”有什麼區別別？
區別就在尚書檯。
眾所周知，東漢尚書檯權力擴張，侵奪了不少作為宰相的三公的權力。東漢雖然沒有西漢那樣的中朝官，但實質上仍然有內、外之分。正常情況下，內有尚書、外有三公；不正常情況下，內有中常侍、外有尚書和三公。三公作為宰相，他的權力並不完整。
尚書檯侵奪了三公的部分權力
要獲得完整的權力，三公就要主管尚書檯，也就是要“錄尚書事”。當然，東漢時期經常錄尚書事的也不止三公，還有新帝繼位時升任的上公太傅、執政外戚擔任的大將軍。但要全面執掌朝政，錄尚書事是一定的。
錄了尚書事，就可以進宮到尚書檯，平決尚書檯的事務。當然，錄尚書事不一定天天到尚書檯坐班，像大將軍梁冀那樣“十日一入”也是常態。
當然制度這種事兒上，遇到混不吝的就單說了。比如董卓、李傕、郭氾那票人就根本不管誰來錄尚書事，而王允殺掉董卓以後自己馬上便錄尚書事。
曹操剛迎奉漢獻帝時，也曾錄尚書事。建安元年七月，曹操到洛陽面聖，便以鎮東將軍的身份而錄尚書事。
不過比較奇怪的是，後來曹操升司空，史書再沒提錄尚書事的事兒。
其中的一種可能是，史書做了簡略處理。前面已經提到錄尚書事了，因此拜司空的時候便不再提及。這不是沒有可能。不過照常理，這種情況應該回寫一句“錄尚書事如故”。
那麼會不會記載上有疏漏？也有可能。畢竟建安元年七月，按照裴松之注引《獻帝紀》的記載，曹操還擔任了司隸校尉，而《三國志》是失載的。
當然還有一種可能，就是曹操直接獲得了“百官總己以聽”的權力。這事兒是范曄在《後漢書·獻帝紀》裡寫的：
冬十一月丙戌，曹操自為司空，行車騎將軍事，百官總己以聽。
那麼東漢過去誰能“百官總己以聽”呢？太尉錄尚書事鄧彪、太傅錄尚書事張禹、太尉錄尚書事徐防。曹操既然已經“百官總己以聽”，權力是不亞於上公、三公錄尚書事的。特別是當時位在曹操前的司徒趙溫也是錄尚書事，曹操的“百官總己以聽”則將自己的權力置於趙溫之上。
當然，“百官總己以聽”見於《後漢書》而不見於《三國志》，我們並不知道範曄是否有直接的史料來寫“百官總己以聽”。曹操拜司空不錄尚書事的問題，仍然是個謎。
曹丞相的心思你也敢猜？
建安十三年（208），曹操正式廢除三公制改行丞相制，曹操的丞相制有三個特點：
1.丞相與御史大夫並置，三公正式廢除；
2.丞相掌握實權，御史大夫虛設，實際上是丞相獨掌大權；
3.丞相握有完整的宰相權力，不需要再錄尚書事或百官總己以聽。
前兩個都好理解，這裡說一下第三個。曹操任丞相，無論是《三國志》還是《後漢書》，都沒再提錄尚書事或百官總己以聽的事兒。這一次會不會是漏載呢？
不會。因為曹操死後、曹丕繼承丞相之位時，漢獻帝的詔書也沒提到錄尚書事和百官總己以聽的事兒。《三國志·魏書·文帝紀》裴注引袁宏《後漢紀》所載獻帝詔書提到：
今使使持節御史大夫華歆奉策詔授丕丞相印綬、魏王璽紱，領冀州牧。
其實改制時，曹操已經坐鎮鄴城，遙執朝政，自己就是權力中樞；漢獻帝既然是擺設，那麼依靠皇權來侵奪宰相權力的尚書檯自然也不能獨立行使權力。所以曹操設置的丞相制，是為自己量身定做的真丞相制。相比於西漢經典丞相制，還有授予御史大夫實權，曹操的丞相制權力更集中於丞相。
而蜀漢的丞相制則相去甚遠。首先，蜀漢的丞相是要錄尚書事的：
亮以丞相錄尚書事，假節。
諸葛亮職位全稱：假節鉞、丞相、開府、錄尚書事、領益州牧
而劉備時期的尚書檯長官尚書令，前有寵臣法正，後有託孤大臣李嚴，這說明在蜀漢建政之時，權力結構仍然是按照東漢的框架搭建起來的。丞相與東漢三公無異，仍為外朝之首；而丞相要獲得完整的宰相權力，仍然需要通過錄尚書事來兼管尚書檯。
我們知道，劉備時期和劉禪繼位時，諸葛亮是不開府的。這麼看來，不僅蜀漢初年的丞相制度與東漢三公制本質上一樣，甚至於比東漢的三公制還要保守。而諸葛亮開府後，至少形式上，蜀漢丞相與東漢三公制仍然保持一致。不過鑑於諸葛亮的丞相一枝獨秀，我們稱其為“一公制”更為合適。
當然，也僅僅是形式上。畢竟在“政由葛氏，祭則寡人”的實際情況下，劉禪權力受到限制，尚書檯不再像是一個皇帝的秘書機構，反而更像是政府的行政部門。何況三公或不授人，或權力微小，因此就呈現了蜀漢丞相大權獨攬、好像是丞相制的局面。這當然也是為了適應蜀漢處於“危急存亡之秋”、權力宜集中不宜分散的實際情況。
而在諸葛亮以後，一方面蜀漢已經擺脫了亡國危機，另一方面劉禪也開始攬權，於是“一公制”的本質屬性便又逐漸展現出來。一是尚書檯重新作為皇帝秘書機構而崛起，特別是後期出現了陳祗這樣頗有影響力的尚書令；一是
我們可以看看後諸葛亮時代蜀漢的執政情況：
大將軍錄尚書事蔣琬；
大司馬錄尚書事蔣琬，大將軍錄尚書事費禕；
大將軍錄尚書事費禕，衛將軍錄尚書事姜維；
大將軍錄尚書事姜維；
大將軍錄尚書事姜維，衛將軍平尚書事諸葛瞻，輔國大將軍平尚書事董厥。
按漢制，大將軍、衛將軍位比於公，《續漢百官志》：
比公者四：第一大將軍，次驃騎將軍，次車騎將軍，次衛將軍。
蜀漢的雜號大將軍則在公卿之間。也就是說這些執政都是公級，按蜀漢制度當是宰相。資深者如蔣琬、費禕、姜維無一例外都錄尚書事，資歷淺者如諸葛瞻、董厥則為平尚書事。從形勢上看，這就是另一種版本的“一公制”“雙公制”“三公制”。
當然，嚴格來說蜀漢這套制度還是跟東漢三公制有區別：
一個是有開府不開府的問題，姜維以下均沒開府。
二是東漢三公往往任用德高望重之人，而且越往後期越強調“以德取人”，乃至最終發展成為魏晉的“以名取人”“以族取人”。蜀漢則常年戰爭，保持一種軍事優先的形態，因此更注重漢代的“以能取人”傳統，這或許也是後諸葛時代蜀漢以大司馬、大將軍等武職執政，而未恢復三公制的深層原因。
